后疫情时代视角下城市社区治理体系建构探究

叶南客 刘宇超

社区是保证城市安定和谐的基石与人民群众安居乐业的基础，作为基层制度建设的“最后一公里”，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，治理能力的差异也是居民日常生活中对于国家治理能力的最直观的感受。2020年的新冠肺炎疫情对整个中国社会是一次重大的考验，客观上推动了城市居民对社区治理关注程度的提高，也锻炼了社区自身的工作能力，并促使着社区治理体系向符合社会生产力需要的方向前进。党的十九届五中全会强调，要加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。后疫情时代，社区治理的相关议题受到了社会各界的广泛关注。基于重大事件中的经验教训，当前的城市社会基层治理体系有必要作出符合社会现实需要的积极的结构性优化和多重创新。

一、昨天与今天，现代社区治理背景与意义

改革开放以来，随着经济发展与生产力水平的提高，整个中国社会都在经历着一次巨大而深远的转型。在工业与服务业蓬勃发展的背景下，数以亿计的农村人口随着产业结构的转型从农村转移到城市。截至2019年末，中国的城市化率已达60.6%，非农人口占总人口的比重已经远远超过传统的农业人口，并有进一步上涨的趋势。在这一势头之下，城市社会和空间变迁呈现出一种叠加性和跃进性的特征，生产力发展与技术提升使得城市需要扩张并吸纳更多的就业人口，而城市的扩张发展带来了更多的就业岗位，以及更先进的基础设施和更好的人居环境。在创造持续繁荣的市场经济的同时，也随之创造了规模庞大，且承载量巨大的城市社区。但是总体而言，由于各地经济发展水平并不一致，城市社区硬件设施的发展仍然存在不平衡、不充分的情况，而与之配套的社会基层治理体系也存在适应性不足的现状。

在此社会转型阵痛期，城市社区本身就面临着外源性和内生性社会矛盾并发、社会组织发展滞后、治理主体权责不清等问题。一方面以GDP为导向的治理方案致使片面追求经济发展，从而忽视了社会治理中的弹性，城市发展带来的基层社会问题未受到足够重视，这些问题对社会发展在实质上已经构成挑战。另一方面，数以亿计的农村居民离开乡村社区，向城市聚集。这些新市民对于推动城市的发展，塑造城市的新形象起到了至关重要的作用。快速涌入的人口对于城市而言是劳动力资源与新兴市场，在推动社会实现快速工业化，改变社会面貌与人民群众的生活方式、就业方式等的同时，也对城市治理水平提出更高要求。处于快速扩张阶段的城市，城市社区人口密度高、流动性大，特别是城市边缘区域往往同时面临着公共基础设施差与基层社会管理乏力等两方面压力，人民群众的美好生活需要同不平衡、不充分的发展的区域之间矛盾，较容易在这些新兴城市社区集中体现。

城市发展导致的基层社会矛盾引起了党和国家的高度重视。《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》强调，要更好地推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间；城市发展应当坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划。社区作为基层自治组织，在承接政府基层工作安排的同时，也发挥着满足群众物质文化需求、提供意见反馈渠道等方面的作用，在理论上是最能贴近居民日常生活的公共平台，在城市发展中应当起到奠基石作用。此外，和谐稳定的社区也有助于传播社会主义先进文化思想，保障社会稳定的秩序。但是，不再以熟人社会为基础发展的社区对于城市居民而言往往是陌生的。自愿或非自愿状态下新进入城市社区的群众对于本地的地理及人文环境较为生疏，成为原子化的个体（田毅鹏，2015）。在缺乏直接帮扶的情况下，建构集体归属感、认同感存在一定难度（颜玉凡、叶南，2019）。而社区自身能掌握的公共资源受到各方面的限制，工作人员实际水平和服务意愿差距明显，参与基层治理的能力也因此存在差异。居民对于社区职能同样缺乏清晰的概念，缺少参与社区治理的实际经验，且与社会组织存在隔阂。在感知不强的情况下，也难以倾向于将利益诉求托付于社区，或参与社区的组织建设工作。在居民融入社区不够完善的地区，社区常常仅被当作一种地域概念看待，而并非特定群体的集合。城市边缘型的新兴社区往往存在更多亟待解决的问题，但由于人员结构复杂，参与社区管理的意愿存在差异，因自身经济水平与认知水平的不同而产生的物质文化诉求也不尽相同，产生统一的目标存在难度，加上各地方政府对这些社区的支持力度的不一致，也对社区不同层次的管理和发展产生影响，导致了城市社区管理水平参差不齐的现象。这一现象随着新冠肺炎疫情的出现与缓解，发生了巨大变化。作为一种以风险出现的外部驱动力，新冠肺炎疫情这一公共卫生事件不仅在全国范围内对城市基层社会治理提出了新的要求，更是对社会治理的社会基础、经济基础、社会观念等诸多方面构成了新挑战。疫情不仅检验了整体的公共卫生体系和科技发展水平，也是对社区治理体系本身的一次重要检验。隔离政策的客观规定与全民性的危机意识，使得各个社区居民逐步摆脱了以户为单位的孤立状态，转而选择抱团取暖，邻里互助，以主动或被动的方式接纳社会组织援助，参与、建言应急状态下的社区治理工作，由此增强了社区集体意识。而基层政府与社区积极合作，在人员管理、物资调配、政府文件宣传等方面，赋予社区一定程度的自主权限，锻炼了政府的社会治理能力，提升了社区自治水平，并为全国范围内抗“疫”取得阶段性胜利打下了坚实基础。后疫情时期，一些社会事件集中出现，维护社会治安难度加大；人民群众对美好生活的追求呈现多样化特征，对社会治理的要求更高；安全感、获得感、幸福感的增加与焦虑情绪同在；非接触服务创新空间广阔与能力不足的危机感并存。社区作为治理社会问题基本单元，处理社会问题的过程中也蕴含调整基层治理体系、完善体系建设与促进社区发展的机遇。

二、挑战与机遇，外源驱动下的社区发展

基层治理体系的核心在于社区，各项政策的落实必须依托社区这个载体。社区作为基层自组织，需要健全和完善自身的工作体系，明确相应职能。在充分联系和团结社区居民的同时，也需要接受来自政府和社会在物质和政策方面的扶持，才能充分发挥自身活力。为了增强居民生活幸福感，提升居民整体认同感，社区需要高水平、高效能的治理能力。社区工作的开展首先需要明确自身的边界。一个合适的治理边界需要契合社区本身的体量，社区也能基于此组建与之相对应的管理团队，确定工作重心。开展日常的社区管理，解决人民群众生活需求，维护基本公共秩序，了解社会舆情等方面，社区从最基础的层面，在城市社区治理体系中发挥作用。出于构建“无缝隙政府”的现实需要，各级政府也会将一些原本由乡（街道）等单位行使的职能下放至社区，推动社会治理和服务重心向基层下移，街道工作重点向公共服务、城市管理和社会治理聚焦。但是，社区自身的资源获取能力极其有限，如果不明确权责范围，很容易使社区受到来自群众和上级政府的双重压力。一部分地方政府在工作中缺乏弹性，将一些非紧急的工作任务在缺乏沟通的情况下直接下派社区，以行政命令而非商议的方式给定目标，将社区变相作为自身的下级行政机构。党的十九届五中全会提出，要完善共建共治共享的社会治理格局，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。对于城市社区而言，承接政府下移的职能之后，某些方面有效仍然需要与政府保持协作，在确定的边界内，努力实现社区治理的精细化、差异化与现代化，以提供满足群众日常需要的有效服务，发挥主要职能，同时作为政府与居民之间的传声筒，在满足居民现实需求的情况下完成政府工作任务，实现双向互信。

社区治理同样需要多主体广泛参与。社区建设以高水平建成全面小康社会为目标，顺应人民群众美好生活新期待，完善全民共享机制。达成这个目标，首先需要居民的广泛参与，建立双向沟通和民主监督制度，自主协商，因地制宜地建设真正让居民满意且能使组织正常运行的机制。但是，居民自治的开展难于政府治理。在缺乏资源、缺乏手段的现实条件下，让居民平等协商达成一致，比政府用强制性的行政方式难度大得多（李婷婷，2018）。因此，社区日常工作的开展同样离不开基层党组织的参与。党组织在社区管理中充分体现带头作用，在发挥领导核心和战斗堡垒作用的前提下，延伸拓展多项服务功能（曹海军，2018），协助社区做好居民工作，努力推动群众参与社区建设，构建城镇居民的社区主人翁意识和责任意识，实现党和政府对于社区建设的引领作用。驻社区企事业单位、社会组织等在社区工作中也越来越多地发挥着自身的作用，这些社会主体借助社区平台，以公共需求为导向，在实现自身价值的同时，为社区提供产品、服务和社会资本，向社区提出基于自身角度出发的意见和建议，由此增强了社区的资源获取能力，为社区工作的开展提供了便利条件。同时，与群团组织等社会主体间的沟通也增强了群众自治组织的精细化管理的能力，为实现城市基层治理能力的提升提供了条件。对于建成时间较久，或人员结构较为稳定的社区，由于群众对其工作路径已较为熟悉，居民集体参与社区治理难度较小。而新兴社区由于人员结构复杂，居民融入程度与融入意愿较低、人口流动性较强、基础设施配套尚不齐全、居民的利益诉求多，居民参与社区治理工作仍在探索之中。一部分社区干部对未来发展缺乏宏观认知和长期规划，由此可能产生负面情绪，而与居民产生沟通障碍，在一定程度上影响后续的社区运行与管理效果，导致出现具体服务与居民实际需求脱节，同时，由于社区党群组织与居民群众联系不够紧密，社区工作难以获得全面信息。因此，在操作层面同样有可能出现仅能为一部分居民服务的情况。

经济与社会资源对于社区的稳健发展起到了关键作用。市场经济条件下，社区维持日常所需的开支，以及与企事业单位、群团组织、社会组织等形成联动机制，通过购买服务提升社区整体效能，在助老、助残、文化服务等方面发挥作用。地方政府向基层赋能后，允许一些经济发展水平较高的城市社区，通过集体所有土地流转、建立经济合作社等方式自行筹措资金，开展社区公共服务，打造社区特色服务品牌。有条件的地区则对辖内所有社区定期提供工作经费，以保证正常运转。在经济欠发展地区，社区难以依靠自身能力筹集日常工作经费及其他相关资源，工作局面常陷入被动，影响社区服务的积极性，导致专业人才的流失。因此，在一些地方，政府摈弃了传统的大水漫灌方式向社区投入经费和资源，以社区工作项目为采购单位，向社区拨付款项，达到推动工作的目的。在这个过程中，社区申领专项资金，需要提前数个月编制预算，并需通过政府的层层审核。而对于治理工作效果较好，党群工作形成独创品牌的社区，会被推为样板工程或示范社区，给予更多“曝光度”，形成示范效应，从而有机会吸引更多的优质资源。为了保证社区采购项目的科学性、项目预算的合理性，社区会主动与居民代表沟通、讨论，并形成联络机制。社区居民在了解政府资金支持方式之后，在实际利益推动下，也会更主动与社区沟通，为社区发展建言献策。相较于机械的行政命令，积极的财政支持对社区的发展更具良性作用。灵活的财政激励机制从多个方面促使城市社区充分发挥主观能动性，不断完善自我革新，为居民提供符合真正需求的公共服务。同时，不仅在宏观层面提升了居民参与社区治理的价值，而且从微观层面提升社区治理的广度与深度，倒逼社区自行寻找合适的沟通渠道与治理模式，完善社区治理体系。但是，持续的资金扶持是建立在充足的地方财政收入基础上的。对于自身财力难以为继的地方政府，国家有必要通过转移支付等方式，加强财政扶持，以实现区域发展的协调与平衡。

电子信息技术对于社区治理发挥充分作用。科技赋能是创新社会治理的重要方法。电子信息技术作为科技赋能的重要手段，不仅便于获取和存储信息，更重要的是，可增强信息分析与共享的能力，有助于城市社区治理工作实现减负增效。一方面，社区借助网络平台，如微信公众号、小程序等，将服务内容公开。并以平台为媒介，进行信息发布、焦点信息澄清等。而居民足不出户就可以通过网络向社区求助或反馈意见，解决生活问题。另一方面，借助信息共享网络平台，可以实时监测高龄老人、残疾人等特殊人群所遇的意外风险，并建立电子健康档案、发放电子手环，检测部分基本信息，划定电子围栏等，提供客观的分析数据。特别在新冠肺炎疫情发生期间，电子信息对高危群体跟踪与监控的效率无可替代。居民以最简便的方式申领健康码，通过自身健康情况与活动情况的申报，被确定为可以自由通行、限定通行范围或需居家隔离等类型，居家隔离者又被细分为确诊、疑似、密切接触等情况。信息平台将特定人群的信息实时传递至社区，社区再对不同群体进行分类管理，必要时对社区整体实施封闭管理，为抗“疫”取得阶段性胜利、保障复工复产等方面发挥了重要作用。在未来，还有望在对越轨群体的社区矫正等方面发掘新的价值。

值得注意的是，一些社区出于实际工作需要，将与疫情相关的个人身份、具体行程等信息毫无保留地公布于信息平台，随之引发广泛讨论。而一部分基层行政机构、企事业单位、社会组织为减少纸质文件、提升工作效能引入信息化工作平台。但受到技术应用水平影响，各方在平台的表现有差异，致使功能对接能力不均衡，信息共享仍然存在障碍。一线用户可能因缺乏信息查阅权限，处理某些问题时，仍需依赖纸质台账，在此，电子信息技术并没有完全发挥其应有作用。当然，存在这些矛盾的原因是，当前城市社区治理体系积极吸纳新兴信息技术，但软性技能并没有与硬件水平同步协调发展。在缺少法律法规支撑的前提下，各级政府实际对于社区治理中哪些信息可以共享，哪些信息允许公开拥有自由裁量权，同时存在认识模糊的情况。而社区对于一些涉及个体隐私信息缺乏足够认知，导致信息过度开放与信息难以贡献的矛盾并存，由此产生社会舆论压力。如果长期积累，可能会对城市社区治理体系形成新的挑战。

总体而言，社会环境变化，公共事件发生，特别是新冠肺炎疫情的产生与平息，使城市社区的地缘集聚体的作用受到广泛关注，在接受政府、社会组织等的资源后，社区在软件与硬件水平上均获得较大提升。在后疫情时代，这些已经建立并持续正常运行的运转机制，仍将以一种强大惯性推进。但是，这种建立于社会事件处理、基于外源驱动的运行机制在一定程度上带有应急色彩，管理体制仍然存在优化空间。同时，社区获得资源存在显著差异。在一部分经济欠发达地区，政府财政能力有限、社会组织发展程度较低，资源供给渠道单一，疫情结束后，这些社区在一定程度上又回到之前的边缘地位。由于缺乏长效的社区治理机制和多方面的稳定扶持，城市社区发展与社区治理体系进步受到制约。

当然，通过新冠肺炎疫情，社区在客观上强化了自身的边界概念，在一个时期内变得更加封闭，居民由此在危机面前团结起来抵御外方“入侵”，客观上塑造了主体意识，激发了参与日常管理意愿，为外部刺激力量转化为内生性驱动的社区发展路径准备了条件。后疫情时代，虽然局部地区新冠疫情曾经历小规模反复，但是总体上平稳，社区封闭状态基本解除。但是，如何建立社区在居民的心理边界，发掘居民的主体性，促进建立长效管理机制，从而实现城市社区治理体系升级，仍然需要回到“人”这个关键因素，来解决治理机制的问题，因为社会事件终究是人的行动的集合。

三、以人为本，完善符合社会发展需要的基层治理体系

尽管当前国内社区治理体系已经富有成效地经历了新冠肺炎疫情的考验，但由于形成和立足的现实条件不同，城市社区发展仍然存在不平衡不充分现象。为了满足人民日益增长的物质文化需求和社会生产力发展的要求，仍需优化顶层设计，完善相关法律法规。面对不同地区实际，各地有必要根据具体条件先行树立一批优秀城市社区示范区，将资金、行政资源和政策尽可能向新兴社区倾斜，探索符合本地实际的发展路径。对于社区，仍需不断因地制宜地调整与完善自身部署，最终完善符合社会发展需要的治理体系。

一是坚持党建引领。以本社区党群服务中心为基础，打破城市社区中人与人、户与户之间的孤立关系，建设满足人民群众需要的党群组织。充分发动社区群众，调动群众参与群团工作的积极性，传播社会主义先进文化，发挥社区正面舆论效应；紧密依靠广大群众，急群众所急，想群众所想，积极提供体检、安老、助残等服务。在满足大多数居民的物质文化需求同时，兼顾少数群众个性化的需求。积极发挥共产党员先锋模范作用，预防、调处社会矛盾，将社区矛盾解决于萌芽阶段。特别遭遇重大社会风险事件时，通过党组织的统筹与动员，有效吸纳、配置社区内的医疗、消防、人力等社会资源，为社区安全注入新动能，让更多群众感受党的温暖。

二是坚持协同共治。社区、社会组织、社会工作“三社联动”，建立健全多向沟通机制，动员群众、企事业单位、社会组织等参与社区日常运行与管理工作。在流动性较强的现代城市，积极开展社区融入。通过社区居民建档立卡，以既有要素建构社区共同价值，增强居民对本社区的认同感和归属感，实现充分参与，充分讨论，充分监督，满足居民不同层次的需求，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。同时，坚持社区治理与经济帮扶相结合，在地方政府主导下，社区集中引入优质社会力量，引领企业、社会组织等参与社区日常管理。创建合理有序的竞争机制，发掘社区最具特色的精神与文化内涵，因地制宜地打造社区独创的品牌项目，丰富人民群众生活，以增强居民的社区自豪感。在这个过程中，切忌治理模式“一刀切”，防止形式主义发生。社区借助社会力量发挥“鲶鱼效应”，激发基层治理活力，降低治理成本，提升服务能力，从而从根本上提升社会治理能力。此外，社区与社区之间依条件建立联动机制，积极分享与交流，扫除社区治理中的盲点，实现社区治理一体化。

三是强化科技支撑。推动社会治理服务全要素与智能化建设深度融合，强化科技资源对于现有社区治理体系的支撑作用。建立健全由政府监管的集信息采集、数据整合、辨别汇报为一体的智能化的大数据平台，统一各平台信息接口，形成快捷高效的联动机制，不断探索高效的社会治理模式。在实践层面，一部分有经济能力的社区可以向老人、学龄前儿童、残障人士等特殊人群提供手环等辅助性的看护设备，通过家庭与社区工作人员共同努力，保护特殊群体的生命安全。同时，要加快完善对于公民个人信息保护的相关立法进程。在保证人民群众隐私安全不受损害的前提下，由统一的平台规范操作流程，与包括社区在内的社会主体合法分享相关数据，第一时间了解群众意见，分析社会风险，找到满足最广大群众需求的最优方案，让先进信息技术助力城市社区治理能力不断向前发展。

四是加强社区人才引进和培育。社区治理需要专业社会工作者。社会工作者深入居民群众之中，负责的事项较为繁琐，工作难度较大，他们的政治素养、工作能力对居民群众和社区舆论将产生积极影响。为培养符合新时代要求的社会工作者，充实社区工作一线，需因地制宜地建立规范的社区工作专业化考评机制，加强社区工作者专业化培训，增加社会工作资格持证上岗率，并充分听取居民群众意见，将那些有口碑的人才留在社区。目前正推进社区党组织书记、居委会主任“一肩挑”政策，可以此为契机，优先考虑对社区书记（主任）集中进行社会工作专业培训，以形成示范效应。同时，加强与高校合作，形成社会工作人才联动机制。社区为高校师生提供实习岗位和社区治理的研究平台；高校为社区提供综合素质高的社会工作人员。此外，应加大投入，不断提升社会工作人才的薪酬待遇，如通过考核评定社会工作者职级，比照公务员标准，确定工资福利待遇等，让社区在获得新鲜血液的同时，留住具有工作经验的技术型人才。

五是优化城市社区治理体系的试点和试错机制。面对不断发展变化中的城市社区，需要对社区治理体系不断优化创新，以适应生产力发展。通过资源向一线倾斜的方式，鼓励街道和社区因地制宜调整治理模式，勇于在合理限度内积极试验。对于积极有效的加以肯定与推广，对于效用较低，甚至具有负面效用的积极纠正，并重视舆论引导，不断完善治理手段和治理精度，实现精准化与科学化。同时，转变以强制行政命令推行基层公共政策的做法，对于非紧急的公共政策，有条件的社区，实行先行试点，积累相关经验，不断丰富和完善城市社区治理理论体系。通过试点地区带动其他地区，以更加柔和的方式推进社区治理体系转型。

当前，中国正进入第二个百年发展的机遇期，经济增长与生产力水平提高客观上为城市发展创造了有利条件，也为城市社区治理体系不断完善提供了机会。但是，当前城市社区存在的种种矛盾所形成的挑战，不容忽视。应站在新的历史起点上，把握机遇，迎接挑战，总结和利用抗击新冠肺炎疫情的经验教训，充分发挥党组织核心作用，积极与社会组织协作，不断提高居民参与的积极性。以人为本，不断完善更精细化、网格化的管理，将社区治理体系运行水平提高至一个新的水平。