构建广州市养老服务业监管机制研究

汤耀平，黄雅莉

（广东工业大学政法学院，广东 广州，510006）

目前，中国老年人口数量排在全球第一位，是人口老龄化速度最快的国家之一。截至2017年底，广州市已登记的户籍老年人口为161.85万人，占总户籍人口的18.03%。依据国际惯例，人口老龄化率超过20%，则被认为已进入中度老龄化。目前，广州市已有三个区进入中度老龄化，分别是越秀区(老龄化率为24.5%)、海珠区(老龄化率为24.2%)和荔湾区(老龄化率为26.8%)。[1]据统计预期，广州市老龄人口将在一定时期内保持持续增长的趋势。老龄化程度不断加深和老龄人口大幅增长将刺激养老服务行业的迅速发展。

一、问题提出

(一) 老龄化为养老服务业的发展提供了契机且带来了挑战

中国社会在21世纪伊始就已经进入了传统意义上的“老龄化社会”。2018年末，全国16—59岁人口占总人口的64.3%，60岁及以上人口占总人口的17.9%，其中，65岁及以上人口占总人口的11.9%。[2]伴随人口老龄化加剧而来的是大规模的老年人口对养老服务的刚性需求，大量消费群体的产生刺激着养老服务市场规模的扩大，为养老服务业的发展提供了契机。

与此同时，养老服务业的监管问题也为社会治理带来了巨大的挑战。现行养老服务管理体制机制不健全，存在着法治化程度低、行业管理职能薄弱、管理方式粗放、主管部门统筹不力等问题。要如何做到有效监管，保障行业发展的自主性，需要政府相关部门依据广州市养老服务行业发展的特点有针对性地制定监管环节、完善监管制度，充分发挥政府监管、行业自律和社会监督的积极性，将政府、市场和社会三支力量化为联合监管力，用发展的眼光、改革的思路和创新的精神，积极推动养老服务业高质量发展。

(二) “有组织无序”亟需监管体制重构

随着老龄化程度持续加深，养老服务业将成为新的经济增长点。开放的养老服务市场对监管组织提出了更高的要求，加快完善养老服务监督管理体制机制是保证养老服务业健康发展的必然要求，更是发展养老服务产业的重中之重。然而，养老服务行业的监管是一个复杂且受诸多不确定性因素影响的过程，执行过程中的组织合作与部门协调是监管工作推进的必要环节。决策分析专家马西姆·瓦格林(Massemwaglin)认为“组织表面的秩序下隐藏着巨大的无序”，马伊里在此基础上提出“有组织的无序”理论，认为合作行为陷入困境是机构间的资源依赖结构不对称、合法性认同不一致、协商性交换困难以及合作规则的复杂性共同导致的。[3]根据以上理论，养老服务行业监管机制在根本上也存在组织内无序的问题。一方面，养老服务市场上的参与主体愈加多元化，资源、信息的有效共享面临着一系列复杂的利益问题而有待协调；另一方面，正式机制与非正式机制之间的功能与行动领域不明确，合作矛盾有待解决。因而，重新构建监管体系是必然选择。

1. 养老服务参与主体多元化的利益协调有待改善

广州市早在1992年就进入了老龄化社会，2013年已达到中度老龄化程度，对养老服务的需求度逐年攀升，近几年养老服务市场百花齐放。广州市的社会工作服务机构数量位居全国第一，养老服务机构有186家。养老服务业基本形成了有公办、民办等不同性质和不同运营方式的多元化养老服务体系。多元化的参与主体加快养老服务市场的繁荣，但在繁荣背后隐藏的利益协调问题将会成为阻碍养老服务业持续健康发展的重要原因。

广州市养老服务机构数量多且项目种类丰富，然而由政府、社会、养老服务机构作为主体提供的各类服务尚未形成联合产业链，资源衔接不畅，服务水平参差不齐。广州市社区居家养老服务在政府的鼓励和支持下发展了近十年时间，目前服务体系基本构建，形成涵盖上门服务、日间托老、活动场所、综合服务等类型的立体式服务网络，但仍存在资源分散的现实问题，导致服务供给不足，遭遇发展瓶颈。从床位资源来看，广州市大多数民办养老服务机构床位空缺，整体处于不饱和状态。其中地理位置优越、靠近居民区的养老机构入住率较高，偏远郊区的养老机构即使基础设施设备齐全、服务质量较高，入住率也偏低。资源分配结构的不合理导致各养老服务业参与主体之间的利益协调出现困境，亟需构建完善的监管机制与养老服务行业的发展现状相适应。

2. 正式机制与非正式机制的协同矛盾有待解决

法律制度是将养老服务行业发展的相关规定作为正式监管机制来确定的，对违反者有一定的威慑和惩戒作用，具有权威性。而相对于正式机制而言，行业内部的、潜在的抑或是不成文的规定对行业的发展也具有促进和规范的积极作用，但这二者之间如何相互协同发展是目前养老服务监管机制重构必须着重解决的问题。

2019年4月16日，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》(以下简称《意见》 ) ，提出“深化放管服改革，建立养老服务综合监管制度”。《意见》特别指出要制定一份责任清单，包括“履职照单免责、失职照单问责”，制定相关政策文件，加强对养老服务的综合监管；建立部门间协调监督机制，履行各自职责；完善事中事后监管体系。[4]因此，新形势下，政府应在与养老服务发展有关的政策法规、准入监管、价格制定以及质量评估等方面进行监管机制的建立与完善。同时，将行业自主管理的权力下放，保留一定的发展空间。

(三) 当前养老服务业监管机制的研究薄弱

当前我国养老服务业总体正处于发展初期，国内学者对养老服务业的发展问题关注度较高，但对于养老服务监管机制的研究还不够深入。这一方面是因为中国人口年龄结构转型速度过快，老龄化问题十分突出，社会迫切需要能够满足老年人基本需求的养老服务，却忽视了应先建立保障养老服务规范化发展的监管体系；另一方面，中国的老龄化程度加深较快，部分地区已经进入中度老龄化初始阶段，但公共养老服务制度尚不健全，养老服务市场良莠不齐，实践经验的匮乏无法为理论研究提供有效的素材。从已有的文献来看，国内有关养老服务业问题的研究主要集中在社会组织的监管、养老服务的发展和养老服务管理体制改革等方面，难以为研究养老服务监管机制建立提供指导方向。

1. 社会组织的监管问题

民间组织良好运行机制的建立和完善是在政府管理、社会监督和非政府组织自律相结合的多元调控格局下实现的。在我国，以政府行政监管为主导的社会组织监管主体责任模糊，缺少对监管任务的分工与合作，无法有效地规范社会组织的行为，深刻揭示了对社会组织治理和监督不足的问题。就社会组织监管体制存在的问题而言，我国现行监管体制已明显滞后于时代发展的要求，存在以下弊端：第一，双重管理体制削弱了社会组织的自主治理性；第二，限制分支原则和非竞争性原则抑制了社会组织的充分发展；第三，不完善的税收优惠政策影响了社会组织的发展壮大；第四，监督主体多元化造成了社会组织实质性监督缺位。[5]

我国政府与社会组织之间的关系和责任边界一直模糊不清，在监管方面出现了越位现象，即政府监管范围过于宽泛、监管内容复杂，在一定程度上削弱了社会组织的独立性。[6]政府对社会组织的监管力度会直接影响社会组织的发展自主性，监管过严限制社会组织的发展空间，监管太弱不利于整个社会公共产品质量的提高。因此，政府对社会组织的监管应保持适当的力度，增强监管的有效性。

2. 养老服务业的发展问题

随着我国老年人口规模的扩大，增长速度的加快，且有高龄化的趋势，发展养老服务业是实施健康中国行动的迫切需要，也是实现“两个一百年”奋斗目标的迫切需要。然而，养老服务业的发展相对于快速增长的老年人口和持续扩张的老年消费群体的巨大需求而言处于较为滞后的状态。养老服务业的发展既缺少理论支撑，也缺乏长远的宏观规划指导和长效的政策扶持。组织管理落后，市场失灵和政府失灵等因素造成对养老服务业的监管不力，制约着养老服务行业的健康发展。加强监管是推动养老服务行业发展的重要环节，必须汇集政府、社会组织和全体公民的力量构建完善的养老服务业监管机制，明确养老服务主体责任，落实养老服务规划要求，壮大养老服务工作力量，促进养老服务行业朝着健康智能化、个性实用化、服务大众化的方向发展。养老服务业的发展需要政府适度的监督和管理，并抓住机会实施“积极老龄化”战略。[7]

3. 养老服务监管机制的构建

社会养老服务管理体制要以适应经济社会发展水平，满足老年人养老服务的需求，提高老年人的生活质量为目标，为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援、社会参与等其他设施、组织、人才和技术要素构成的网络，形成一套完整的服务标准、运行机制和监管体系。[8]当前需要对养老服务管理体制进行相应的变革，使其与国家立法和行政管理体制相适应，与养老服务市场发展节奏相协调。

政府机构间合作困境的缓解策略不能只考虑制度供给、权责划分和个体的理性选择等单边因素，更应考虑多方立体的互动结构。养老服务监管机制内部由于“有组织的无序”不断产生合作困境，监管效力始终原地踏步，没有为养老服务丰富创新项目、优化资源链接建立一套完整的监管体系。保障老年人的合法权益，解决人口老龄化带来的养老突出问题的基本发展要求也得不到满足。

二、构建养老服务监管机制的意义

(一) 规范养老服务主体行为，提高养老服务质量水平

当前我国养老服务市场的提供主体可以分为营利与非营利两类。非营利性养老服务的主要提供者负责社会养老和政府救济，通常是政府资助的公共养老机构或社会福利组织。然而，营利性养老服务提供者主要依靠市场进行资源配置，以市场需求为导向升级产品性能，创新服务理念。其产品或服务的价值通过所获得的利润完全或部分地满足持续经营的需要，这类服务的提供主体主要为民办养老机构或社区养老服务中心。根据国家法律和政策的规定，民办养老机构可通过各类方式提供养老服务来获取利润并以此扩大其经营规模。因此，很难避免一些养老服务机构因为不合理的利润动机，只顾最大化经济利益而不顾社会责任，逆法规政策而行，导致养老服务质量水平低下，损害老年人合法权益，危害老年人身心健康。民政、消防、工商、物价等政府机关和社会组织应依法对养老服务行业经营和退出等环节加强监督和规范管理，落实养老服务业的监管责任，严格按照国家法律、政策，严格规范养老服务的主体行为，保障养老服务质量。

(二) 规范养老服务市场，保障养老服务产业健康发展

加强养老服务市场监管，是发展养老服务的重中之重。在养老服务市场上，各类养老服务提供主体是生产者，享受养老服务的老年人是消费者，养老服务作为产品在市场上进行交易，需要政府部门对市场环境、产品质量、交易程序等进行有效监管。逐步走向开放的养老服务市场鼓励多方力量发展养老服务业，但对于市场存在的风险问题，需采取有效措施进行预防和整治。由于养老服务行业在我国是新兴产业且养老服务机构种类较多，存在着监管失灵、监管不到位和过度监管等问题。养老服务产品和服务项目不断创新投入市场，产品检验和项目审批程序必须到位，安全、服务和收费问题是市场监管的重点。政府应调整养老服务市场布局，制定养老服务市场监管制度，强化对全面开放的养老服务市场进行事中事后监管；从养老服务多元化、规范化的发展目标出发，营造尊老、敬老、爱老、为老人服务的市场氛围，切实维护老年人基本权益，为我国养老服务体系的建设和完善创造良好市场环境。

(三) 维护老年人合法权益，促进社会和谐稳定

随着人口寿命延长，老龄化加剧，高龄老年人数量不断增加。根据自然规律，人衰老后各项身体机能退化，认知功能下降，生活照料和护理的需求日益迫切，将越来越依赖社会养老服务。大多数城市老年人为避免给子女带来负担，不得不选择养老机构解决自身养老问题。而养老服务市场上的各类养老机构水平良莠掺杂，老年人是社会弱势群体，在服务关系中也不占优势，在接受服务过程中容易遭受权利的侵害，不同程度虐待老人的恶劣事件发生不在少数。许多不正规养老机构往往善于伪装，瞒骗过老人亲属后，实际对老人的身体健康视若无睹，即使亲属发现后，老人的利益也已经受到损害无法挽回。在这个社会上生活的每个人都会面临养老问题，老年人权益是养老服务业应当首先要保障的，这不仅关系到老年人的身体健康，还破坏家庭和谐稳定，危害社会公共利益。构建养老服务业监管机制避免养老服务机构因市场失灵而陷入经营困境，平衡养老服务机构发展水平，杜绝威胁老人合法权益的欺诈行为，为老年人维权提供便捷渠道，构建和谐稳定的社会环境。

三、当前广州市养老服务业的监管模式及其缺陷

广州市作为国家中心城市，是国家组织开展经济活动和调配资源的中枢，相对于二、三线城市，广州市养老服务资源总量上更为充足，服务项目更为多样，同时面临的老龄化问题也较为突出。由于其特殊的经济社会文化地位，产生与其他城市不同的、独特的养老环境和本土化的养老方式，养老服务业的监管已经成为一个突出问题。

(一) 养老服务业的监管主体和监管方式

1. 监管主体

民政部在养老服务行业中担任养老机构的主要监管部门，是监管的主体，为社会救助和社会福利事业规划布局、制定和修改政策标准，承担拟定社会福利机构的管理办法，指导老年人权益保障工作的责任。广州市社会组织管理局隶属于广州市民政局，其主要负责全市的社会组织的相关发展问题，包括拟定发展规划，社会组织登记、培育发展和监督管理等事务。广州市人民政府办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的通知》(穗府办规〔2019〕2号)(以下简称《通知》)决定着力放宽市场准入：“取消养老机构设立许可，按规定实施备案管理。”《通知》强调全面加强组织保障：“加强监管，完善机制。民政部门牵头加快推进养老服务业法人、从业人员和服务对象社会信用体系建设，逐步形成养老服务业黑名单制度和市场退出机制。”[9]广州市正逐步推进养老服务业体制机制建设，发展养老服务“广州模式”。

2. 监管方式

广州市民政部门作为养老服务的主要责任部门，将日常监督与年检制度相结合，以法律政策为依据，强调主动监管，努力将事中事后监管落实到位。近几年，广州市先后被确立为全国养老服务业综合改革、中央财政支持居家和社区养老服务改革、长期护理保险制度和医养结合试点城市。养老服务资源配置不断优化，服务质量全面提升。养老服务业发展稳定，但监管之路任重而道远，新形势下，养老服务管理体制正逐渐完善，朝着法制化、科学化、规范化的方向发展。

(二) 养老服务业的监管模式

广州市将政府监督、行业自律、公众监督有机结合，强化行业监管职能，切实加强事中事后监管，通过健全工作机制、完善激励机制、加强行业自律来规范养老服务业，发展养老服务业。广东省老龄产业协会2004年成立，肩负着组织动员、支持鼓励社会各方面力量积极参与，共同培育、发展老龄产业，完善行业自律机制，规范行业市场行为的历史使命。协会通过制定《社会组织评估管理办法》对养老服务行业进行规范与监督，实现行业自律。2017年，广东省实行养老机构质量星级评定工作，制定养老机构服务评估标准，设立专项小组推动评估工作开展，建立联合检查机制，形成“机构自查自纠—区级检查—市级督察—问题通报—落实整改—情况报告”的闭环式监督管理模式。广州市正深入贯彻习近平总书记关于民政工作和养老服务的重要指示，积极推进养老服务业发展。

(三) 广州市养老服务业的监管缺陷

1. 监管法治化程度低

中共十九大以来，中国政府更加重视养老服务业的发展，不仅将老年保障立法提上日程，立法的透明度和公众参与度也都在不断提高。总体上看，养老服务业的监管立法存在空缺。广州市养老服务监管事务的处理较大程度仅依赖国务院有关规定、指导意见和部门规章，对于本市养老服务业发展问题缺少成文的针对性解决办法。立法的缺失导致了制度约束的不稳定性，监管效力低下，养老服务业发展环节得不到有效监控，繁荣的养老服务市场风险滋生，监管立法相对滞后，没有起到预防和提供问题处理依据的作用。同时，养老服务业的服务标准尚未颁布，监管上缺乏规范的处理程序和纠纷解决办法。

2. 行业监管职能缺失

广州市养老服务业主管部门的主要职责集中于设置规划、审批、机构评估、年检等工作中，养老服务体系、行业准入、机构自律和市场监管等方面都存在不同程度的监管职能缺失。广州市养老服务市场仍处于发育不成熟阶段，公办与民办养老服务机构未采取分类监管的方法，导致民办养老服务机构的发展存在诸多的阻碍，行业开放性不足，运行机制不灵活，社会资本参与度低。此外，为一些被市场排斥的特殊老年群体提供服务的公办养老机构，在参与市场竞争的同时享受国家补贴，对服务对象是否符合国家贫困标准没有加以核实和辨别，因此民办养老服务机构的发展遭到遏制，发展空间狭小，养老服务市场恶性竞争严重，市场秩序混乱。由于主管部门监管不到位，民办养老服务机构基本上处于不受约束的发展状态，欠缺行业指导和行业自律。近年，广州市社会养老服务衍生出诸多新型养老模式，如“嵌入式”养老、互助养老、抱团养老、异地养老、旅居养老、“候鸟式”养老等等。随着老龄化趋势的加深，未来老年消费结构不断改善升级，养老服务市场会出现形式各异的养老服务经营模式，养老服务业监管薄弱环节必须加强，必须及时制定与相关养老模式配套的监管方案，避免监管漏洞的出现并继续扩大。

3. 行业自律性不足

2004年成立的广州养老服务产业协会，以“推进养老产业加速发展，促进养老事业和谐进步”为宗旨，但在协会章程中未体现对养老服务行业进行自律的监管作用。有些行业组织单纯套用政府部门的行政管理模式，对上反映诉求渠道不畅通，横向同类型养老服务机构之间信息不对称，没有起到代表和规范行业发展、弥补政府监管缺失的作用。行业自律对于整个养老服务行业的发展非常重要，这主要依赖于介于政府部门和社会各界之间的行业协会组织。这些组织是具有行业代表性的组织服务机构，其为政府制定符合行业发展的规范条例提供参考意见，转化为整个行业的工作标准，促进社会化养老服务政策得到更有效的落实。

4. 主管部门统筹不力

在政府管理体系中，集权监管和有效问责落实困难重重，权力分散导致主管部门统筹不力。虽然政策支持和监督管理是民政部门为社会养老服务体系建设应肩负的责任，但是只依靠民政部门独自管理，而不与其他相关部门协调合作，不可能达到监管合力产生的效果。[10]特别要指出的是，广州市民政局2017年的数据显示，全市共有养老机构183家，其中63家公办养老机构，120家民办养老机构。[11]长期以来，民政部门形成的对公办养老机构的直接管理方式，若用于整个养老服务业的监管，一方面影响行业的自由发展空间，另一方面需耗费太高的管理成本，且监管效率低。目前，民政部门、卫生部门、消防部门、社区居民委员会等主体共同完成养老机构的监管工作，民政部门的监管权只体现在报告审批，对养老机构实际情况并不清楚，更注重程序规范性审查。因此，评估和监督过程中将不可避免地出现多头管理、相互推诿的现象。

广州市养老服务业的监管表现出的上述“组织间的无序”状况导致合作陷入困境，部门之间相互隔离，阻碍监管程序的顺利进行，监管机制并未发挥有效作用。为确保组织合作稳定而有效，必须解决组织内部的无序问题，如上文提到的参与主体多元化出现的协调困境、正式机制与非正式机制的协同矛盾等方面，从根本上入手重新构建养老服务监督管理机制。

四、广州市养老服务业监管机制的构建

广州市正处在中度人口老龄化阶段，与工业化、现代化、城镇化相交错，构建科学的养老服务监管机制，切实为完善养老服务体系奠定制度基础，加快实现“老有所养”的现实目标是当前的首要任务。

(一) 建立以法律规范为支撑的行业监管机制

法律是治理国家的关键依据，完善相关政策法规是社会化养老服务体系良性发展的制度保障。[12]2014年1月26日，民政部等5部门联合印发的《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》指出，“行业标准和市场规范是推进养老服务工作的重要基石，是更好地提供为老人服务、加强行业管理的准则和依据”。[8]有配套的规范化管理措施是推动养老服务业发展的必要条件，绝不能误入发展与规范相颠倒的歧途，应从立规范入手，在规范内保证养老服务朝着健康的方向持续发展。2019年开始实施新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，提出“不再实施养老机构设立许可”，旨在充分打开养老服务市场，鼓励养老服务行业的蓬勃发展，对养老服务法律监督提出更高要求。在养老服务监管立法方面以《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于推进养老服务设施建设工作的通知》(民〔2014〕16)、《养老机构管理办法》等政策文件为参照，根据社会养老服务快速发展的趋势，尽快研究制定《养老机构管理服务规范》《老年人照顾需求等级评定规范》等养老方式管理办法，使政府对广州市养老服务的监管有标准可依。此外，制定适用于营利性与非营利性养老服务机构进行监管的法律规范也十分重要。营利性和非营利性社会养老服务机构的分类监管，是关系到养老服务行业健康发展的一项基本制度。[13]有关部门必须明确养老服务机构的法律属性并制定与之相配套的内部管理制度和外部监督制度，对于营利性与非营利性的养老服务机构实行有区别的财税政策和扶持政策。目前，养老服务机构有多种不同资源配置方式，其运营形式也发生改变，有项目社会化运营、公建民营和政府与社会资本合作举办等形式。养老服务业的分类管理制度对于我国建立完善的养老服务体系尤为重要。近几年，养老服务业的蓬勃发展离不开民间资本的投入。从养老机构的性质来看，当前公办养老机构依然是市场主体，但民办、公办民营养老机构的数量呈明显增长趋势。有关部门必须制定针对不同类别养老机构的管理制度，在养老服务监管的行动空间中制定对养老服务行业的发展具有积极作用的规则，在此基础上建立的制度对监管组织的合作才具有实际意义。

此外，除了保障监管有法可依，还应建立相应的惩处机制保障监管行之有效。当前我国许多地方政府对养老服务管理存在重评估而轻惩处的情况，对此，必须通过相关法律规定养老服务行政处罚中违法行为的处罚依据、适用情形、处罚种类和幅度等，为惩处养老服务中违法行为提供参考依据。[14]

(二) 建立以行业发展为核心的长效监管机制

广州市养老服务体系建设正处于初步探索阶段。一直以来，虽然养老服务行业由民政部门主管，但是养老服务不仅仅涉及民政部门，还涉及卫生、消防、物价、税务、工商等多个部门的协同监管，仅依靠民政部门的政策力度促进养老服务行业的发展是十分有限的。目前，广州市民政部门主要为养老机构的正常发展进行规划和监管，居家养老服务工作基本上由老龄委办公室负责。由于在养老服务具体的监管上没有明确的责任规定，导致容易出现漏管、多管的问题。养老服务业监管机制的构建必须考虑正式机制与非正式机制协同推进。基于此，从促进养老服务行业持续健康发展的目标出发，本研究认为应将民政部关于养老服务业的管理职能统一集中起来，由民政部统一行使分散在组织结构、人员编制、财税管理、价格监控等管理职能，并建立以广州市养老服务业发展为核心的长效监管机制，确保民政部门真正成为养老服务全行业的监督者和管理者。与此同时，还需要建立相应的对民政部门的问责机制，从而审慎行使权力。

养老服务市场上有诸多资源配置主体，养老服务业的全面监管要求其监管主体也具有多元化。养老服务业的监管主体主要有三方：政府部门、行业协会和社会公众。政府职能部门在养老服务业的监管中充当“掌舵人”的角色，通过制定标准和规范对服务实现全过程的有效监控；行业协会作为整个行业的代表组织和服务机构，承接政府的指令，对行业内部进行规范自律；公众监督在养老服务业的发展过程中是必不可少的，政府难以做到全面监控，行业自律不稳定时，就需要社会公民积极扮演监督者角色，有效维护自身权益，促进养老服务行业的持续健康发展。

在法律规范的保障基础上，监管方式宜更加多元化，可兼用多种监管形式，如借鉴德国的市场化协议监管、行政化核查、指导性培训监管手段作为补充进而，有效避免单一形式可能带来的监管空白和监管方式死板化。[12]

(三) 建立以行业协会为组织的自律机制

行业自律是整个行业发展到一定程度，内部形成的自我约束与自我发展的规范机制，能够补充政府有关部门硬性监管的不足。行业自律是一种具有弹性的监管方式。2016年10月28日，中央全面深化改革领导小组会议指出，“养老服务业不仅是关系亿万群众福祉的民生事业，还是具有巨大发展潜力的朝阳产业”。未来养老服务业的发展日新月异，整个行业的监管必须尽快跟上发展的脚步。成熟规范的行业自律需要做到三点：一是组建养老服务行业协会，二是强化内部管理，三是养老机构成立民主管理小组；从而逐步形成养老机构自我管理、自我服务、自我监督的良性运营机制，促进养老机构管理的规范化、制度化、社会化。[15]

行业的服务产品技术水平与管理水平可以通过其生产和制造过程的标准化水平来衡量。行业的标准化建设对于推进我国养老服务业健康发展来说，是一个非常重要的基础性工程。由于养老服务行业概念宽泛，服务需求范围广泛，不仅需要民政部门将监督管理职能充分发挥，落到实处，还需养老服务行业协会组织的积极配合，实现行业自律管理。行业自律管理实际是指相应的行业组织作为管理主体，指导协调全社会同类产品生产者的生产经营活动的管理机制。现有的这个领域的探索包括《全国民办养老机构和涉老服务组织自律公约》等相关行业组织管理规定，其是由上海浦东新区的社区服务行业协会、中国社会福利协会，以及中国老龄产业协会共同发起起草议定的。[16]养老服务业服务的对象是老年人，其标准和规范的制定不能遵循工厂车间流水线式的简单程序标准贯穿整个服务流程，而是需要以细致完整的标准去制约和引导。在现阶段，广州市养老服务行业协会组织需配合民政部门制定养老服务业评估标准和监管标准，促进养老服务机构以此标准为指引进行自我评估，查缺补漏，加强自身建设，提高行业总体服务水平。

(四) 建立以部门联动为合力的综合监管机制

民政部门是养老服务行业的管理主体，与其他部门共同担负监管责任，为了促进养老服务业健康发展，实行有效监管，监督权力必须由民政部统一行使，保证其有充足的经费支持、独立的人事任免权、决定权，和强制的监管权力，统一对各级养老服务机构进行监督和管理。同时，各部门必须明确职责，对养老服务业分工检查，合力监管。同时，完善权力问责机制，真正做到权责一致。

养老服务行业监管是一项需要多个政府部门共同参与的系统工程，必须建立一种以部门联动为合力的综合监管机制，如联席会议制度，多部门协同对各项监管事务进行讨论和决策，并督促检查各项目标任务完成情况，及时对出现的重大问题研究解决办法。广州市应快速落实强化政府监管的政策要求，健全民政、财政、审计、工商、卫生和消防等相关部门和各区政府之间的协同合作机制，建立巡查、通报制度，开展日常巡查和督导，对提供不同养老服务的机构与设施开展执法检查和明察暗访，并督促落实整改。民政部门作为养老服务行业监管的主要责任部门，为养老服务行业的发展负主要监管责任，其他部门对养老机构运营的各项环节针对性地实施监督管理。财政和审计部门应加强对用于养老产业发展的财政资金的使用情况进行监督检查；卫生检查部门对养老机构环境和服务卫生情况进行检查整顿；消防部门对养老机构的安全隐患进行监督排查；物价部门对养老机构服务产品的定价和收费进行审核监测。各部门可以通过联合执法的手段，加强对养老服务机构的监管力度。

五、结束语

完善广州市养老服务监督管理机制，发展老龄服务事业和产业，是惠及全广州市民尤其是老年人的重要课题。养老服务行业涉及面广，不仅与老年人的健康养老需求紧密相连，还与我们每个人的幸福家庭生活密不可分。养老服务行业越来越受到国民关注，整个行业的管理必须向系统化、科学化、规范化的标准靠近，尤其是在目前我国养老服务业处于初步发展阶段向快速发展阶段过渡时期，养老服务的发展与监管不能脱节，实现养老服务业有效监管势在必行，相关部门必须立足于实际，构建完善的养老服务业监管机制。