社会工作参与市域社会治理现代化的制度建设

戴香智

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

党的十九届四中全会明确做出“加快推进市域社会治理现代化”①中共中央第十九届四中全会报告．关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。的战略部署，指出了市域作为社会治理体系的重要构成部分，处于承上启下的枢纽地位，在化解社会矛盾、降低社会风险、促进社会和谐等方面起着上下贯通的关键作用。作为国家治理体系的重要部分，市域社会治理现代化的本质在于强调社会多元协同参与社会治理，即社会力量作为重要主体将与政府、市场、公众等一起参与社会治理事务。作为社会力量重要构成部分的社会工作，能够回应现实社会发展及人民群众的需求，有效参与市域社会治理。而社会工作参与市域社会治理现代化的核心又在于其是否具备足够的能力、能否有效参与到市域社会治理事务中去，这些复杂问题的解决则需要制度作为不同主体之间的规则来协调。近年来，各地进行了积极探索并积累了一定经验，但就加快推进市域社会治理现代化的目标而言，社会工作所起作用还相当有限，如何提升社会工作参与能力、协调不同主体关系、促进社会工作有效参与等方面亟须进一步加强制度建设。

一、社会工作在市域社会治理现代化过程中的功能与作用

社会工作作为一个舶来品，在我国是随着社会变迁加剧、社会转型而发展起来的，在市域社会治理中扮演着越来越重要的角色；同时，作为社会治理创新发展的重要结果，社会工作又依托其民间性、自愿性、非营利性等特征，使其日益成为一个重要主体能够参与到市域社会治理现代化进程中去，并彰显其灵活性、易认同性等优势。

（一）市域社会治理现代化的本质内涵

就渊源而言，社会治理是在政府公共支出膨胀和公众参与社会管理诉求日渐增强的双重压力之下产生的，即“在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的公共管理方式”[1]。较之于传统治理，现代社会治理基于现代社会经济发展的背景，逐渐改变传统的、部分“对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的”[2]方式，要在坚持政府作为其重要主体之外，更加强调治理主体的多元性以及各种社会力量的协同参与性。作为国家治理的重要内容，社会治理现代化不仅需要治理主体的现代化，而且需要治理客体的现代化；不仅需要治理体制的现代化，更需要治理能力现代化。自党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]作为全面深化改革的总目标以来，党和政府在“加强社会治理制度建设”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”，“打造共建共治共享的社会治理格局”[4]方面进行了一系列的探索与创新。特别是党的十九届四中全会明确做出“加快推进市域社会治理现代化”战略部署，坚持“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，为新时代进一步有效推进社会治理现代化指明了方向。市域社会治理现代化就是要将社会治理现代化的总体目标要求，落实到“市域”范围之内让市域成为主导角色，在市域内解决影响国家安全、社会安定以及人民对美好生活向往等方面的突出问题，通过每个点的“市域之治”最终实现“全国之治”。就其本质而言，仍然是在坚持党的领导下，在市域范围内充分发挥社会力量的作用，完善群众参与机制，统筹实施治理活动，实现社会治理理念、体系及能力等方面的现代化。

（二）社会工作参与市域社会治理现代化的必然性

作为一种独立于党政体系和企事业单位之外的重要社会力量，社会工作的非营利性、公益性等特征决定了其在市域社会治理现代化进程中必然占据重要地位。随着改革日渐进入深水区，原有社会领域的直接服务、资源整合、社会协调等方面，“政府独包独揽机制失灵”倾向日渐明显，而社会工作鉴于其本质属性，以及在直接服务、政策倡导、促进参与、实现共治等方面的功能与优势，不仅能够弥补“政府失灵”的不足，而且能够起到其独特作用。

1．社会工作可以成为市域社会治理的直接服务者。随着人们需求个性化、市场需求多元化发展日趋明显，市域政府职能部门及其代理机构承担基本公共服务的原有模式所面临的挑战与压力日渐凸显。社会工作的发展源于服务社会弱势群体的一线实践，较之于部分职能部门更能直接、全面、真实地了解不同社会层面或群体需求，并能及时地做出服务回应。因此，社会工作不仅可以利用自身专业优势参与到直接的市域社会治理服务供给环节中去，承担起部分扶贫济困、养老助残、救灾“抗疫”等民生领域中亟须的服务，而且可以利用专业理念、方法、技能为解决服务对象问题、满足需要带来视角、思路、路径等方面的创新，以利于进一步强化市域社会治理的服务者角色。

2．社会工作可以成为市域社会治理的资源整合者。作为重要的社会力量，社会工作参与到市域社会治理中去，有助于增进政府与公众之间的理解，促进良性互动，有效整合资源。比如，社会工作可以利用行业协会组织等平台，链接、引进国内社会工作发展较好地区、领域的专业社会工作资源，借鉴其经验模式，甚至还可通过与境外社会工作组织进行合作，开发引进和利用境外的专业知识、技术、资本、资源，促进社会工作参与市域社会治理现代化，并提高参与成效。

3．社会工作可以成为市域社会治理的政策倡导者。社会工作的发展，不仅在一定程度上可以弥补政府传统治理的不足，而且较之于政府更贴近社会治理实践。社会工作不仅可以将市域社会治理的触角延伸到社会的每个角落，使千千万万随着“单位制”断裂逐渐由“单位人”转化为无组织可言的“社会人”重新回归到治理的约束之中；而且社会工作依托其民间性，可以在政府、公众之间建立起有效的沟通渠道，可以获取更多的信息、聚集更真实的社会意见，更具广泛的代表能力，更能设身处地理解和认识社会问题，有利于社会公众有效表达需求，也有利于“政府了解民众的真实需求”[5]，进而扮演好政策倡导者、决策参与者的角色，促进政策制度形成与实施的科学化、民主化。

4．市域社会治理现代化可为社会工作提供重点的发展空间。市域社会治理现代化要求政府及时转换职能，将原来由政府承担的部分治理服务向社会转移，为社会工作整合资源、获取发展提供了机会。越来越多治理服务需要社会的广泛参与，社会工作机构根植于基层、熟知百姓基本生活、了解公众基本需求，不仅可以积极参与政府购买社会工作服务，而且还可依托专业优势在扶贫济困、慈善救助、福利服务等方面发掘社会需求，策划出具有特色的服务项目。这样，不仅有利于满足服务对象需求和市域社会治理需要，而且还可以为自身争取到更大的发展空间。

二、社会工作参与市域社会治理的实践困境

社会工作作为一支重要社会力量，在推进市域社会治理创新过程中具有重要作用。但其参与市域社会治理现代化是一个比较复杂的系统工程，不仅涉及参与过程的现实行动中所表现出来的驾驭社会治理活动的实际本领和有效方式，而且需要政府、社会、市场、公众等不同主体之间基于推进市域社会治理创新发展的协同。实践中，运行机制不畅、资源支持不够及参与能力不足等方面因素的制约，给社会工作有效参与市域社会治理现代化带来了实践困境。

（一）社会工作参与市域社会治理现代化的制度安排不足

1．已有部分政策探索，但高层次的专门法律法规不够。制度“作为系列化的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[6]，不仅是社会良性互动的框架体系，更是社会工作等社会力量参与社会治理不可或缺的调控手段。从十六届六中全会提出“构建一支宏大的社会工作人才队伍”战略，到十八大“培育扶持社会组织”、十八届三中全会“激发社会组织活力”、十八届四中全会“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，再到十九大“打造共建共治共享的社会治理格局……发挥社会组织作用”、十九届四中全会“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，无不体现了党和国家对社会力量参与社会治理的重视和政策制度探索。《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（2012）、《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》（2014）、《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》（2016）等文件的颁发，为社会工作参与社会治理服务提供了一定的政策依据。但总体上，专门针对社会工作参与市域社会治理现代化建设的制度层级还不够，甚至尚未有专门的法律法规，“一般都是以‘意见’的方式发布的指导性文件”[7]，而法制层级的不够则直接影响其效力。

2．现有制度大多为应对性安排，但系统性不强。作为社会力量，社会对于社会工作参与市域社会治理的角色定位与期待，在于其“是否具备与其角色身份相符的法律责任和社会责任的基本要求”[8]。在党和国家宏观政策指引下，各地进行了大量探索，为社会工作参与市域社会治理现代化提供了初步的制度依据，但大多散见于不同文件，缺乏专门性、系统性，部分政策之间甚至存在相互冲突现象。比如，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出了成立公益慈善、城乡社区服务等四类社会组织，“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”[9]，标志着取代原有双重管理体制的直接登记体制的顶层设计初步成形。各地纷纷进行了相关制度改革，但实践中，有关社会工作服务机构直接登记准入仍存在不少局限。一方面难以科学认定社会工作服务机构的协同市域治理的主体性，甚至仍将其视为职能部门的“小伙计”，“需要时，可帮忙打打杂”；另一方面，有的地方则担心放开业务主管单位而进行登记将会加大登记部门管理压力，且配套政策也不足，登记服务力量、监管机制、评估评价机制等方面未能及时跟进，直接影响社会工作有序参与市域社会治理服务。

3．部分地方有做法创新，但制度创新动力不足。市域政府的创新是社会治理现代化的重要内容，也是推动制度变迁的实践来源。中央政策的出台和支持，各地进行了不同层面的实践与创新，比如深圳的“7＋1”等，直接推进了社会工作参与市域社会治理现代化的创新。但制度创新是个系统工程，需要市域政府在推动地方经济发展、维护社会稳定、推进社会治理服务等之间科学寻找最佳平衡点，配置社会资源。而部分地方政府职能部门对于相关制度的价值和意义认识仍然不到位，“一些地方官员仍然没有将社会建设放到‘五位一体’的大格局中去考虑”[7]，存在“重经济、轻社会”的绩效导向，以及“上级政府的偏好是影响地方政府行为的重要因素”[10]；直接导致对于社会工作参与市域社会治理现代化的制度创新重视程度不够，甚至“创新的动力不足是中国地方政府创新的普遍性问题”[11]。

（二）社会工作参与市域社会治理现代化的政策执行不力

1．现有制度政策大多为较抽象的原则性规定。随着社会力量逐渐得到国家认可并不断凸显，越来越多的政策文件开始涉及社会工作参与社会治理创新。十八届三中全会的“激发社会组织活力”“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十九大的“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”“打造共建共治共享的社会治理格局”，十九届四中全会明确提出的“加快推进市域社会治理现代化”战略部署，都体现了社会工作参与社会治理制度建设的顶层设计创新，也蕴含了中央对地方政府推进创新的要求，要求地方政府通过较为系统可行的制度设置积极推进社会工作力量发展、实现与政府的良性互动、推进市域社会治理现代化建设。但这些规定大多为方向性、原则性的规定，比较抽象，缺乏具体的可操作性细则。市域政府“在缺乏细则的情况下要同时贯彻这些政策思路就面临着一定的操作模糊性”[12]，为了规避风险，也就可能导致市域层面相关制度再生产的模糊性，进而影响其执行。

2．制度政策执行过程的协调性不够。市域社会治理现代化的核心理念强调协同。社会工作参与市域社会治理，需要政府职能部门、社会工作服务机构、社会工作者等多方面协同参与、各司其职。但实践中，推进市域社会治理现代化的具体工作可能由各个不同职能部门去承担，不同主体分属不同领域，不同主体之间看问题的视角不同、优势不同、责任不同以及实施逻辑不同，有的倾向于“效率优先”，有的追求“利益最大化”，有的关注社会公平，这样，自然也就影响了政策制度执行过程的协调性，出现“宏观政策在执行中的碎片化现象”[13]，甚至导致“各行其是”现象。

3．政策执行的工具主义倾向较强。政策执行过程中，政府职能部门的态度很重要，直接关系社会工作参与市域社会治理现代化的程度与有效性。市域政府对于推进社会工作发展与社会治理现代化建设之间的相互关系应该已经有了较为普遍的认识，能够认可社会工作的社会治理创新者角色。但鉴于风险规避与资源相对有限性等因素，大多政府部门倾向于将推进社会工作发展与上级要求的绩效指标挂钩，以工具主义态度来选择性执行制度政策。一方面，选择将资源投放于风险性低、社会显示度较高的扶贫济困、养老助残等公益服务领域，以获得较强“外显功能”；另一方面，则可能设置“隐性进入壁垒的排斥性偏好”[14]，将部分社会工作力量排斥在外，进而实现对社会工作参与的管理与强化。

（三）社会工作参与市域社会治理现代化建设的资源保障机制不够

从制度设置层面，社会工作已成为市域社会治理的重要主体，被纳入社会治理体系，但资源保障层面则缺乏明确的配置机制，仍难以与其他主体获得平等资格。政府购买服务仍是大多社会工作力量获取资金的主要渠道。虽然在北上广深等经济社会发达地区已形成了比较完备的政府购买服务制度，但大多市域的相关制度过于原则化，缺乏系统科学的购买服务实施细则，政策裁量空间较大，社会工作主体出于对资源的依赖，往往也难以获得与购买方之间的对等地位而进行协商。加之各地现有的政府购买社会工作服务，大多采取项目制形式，通常项目周期较短，且不包含社会工作能力建设方面的资金支持。因此，社会工作参与市域社会治理现代化建设的资源难以保障。

（四）社会工作本身能力不足制约了其参与市域社会治理现代化制度建设

社会工作参与市域社会治理现代化建设过程中为社会、公众提供优质服务能力，包括专业技术能力、资源整合能力等，直接影响其参与制度建设的话语权。实践中，社会工作作为一个舶来品，在我国发展历史还不长，且长期受“强国家－弱社会”模式的影响，专业服务机构和人才队伍的社会治理参与能力相对较弱，还不足以建立起与政府之间的伙伴关系，在某种程度上仍是事实上的依附性合作关系。经过近年来的快速发展，社会工作作为市域进行社会治理创新的重要伙伴，虽然已进入了有关方面的顶层设计，但是制度惯性的影响不可小觑。一方面，社会工作专业服务的不可替代性不强，不同主体对其承接社会治理服务能力的质疑并不少见。另一方面，在市域社会治理任务日渐繁重、“政府希望更多的社会组织能够承担政府转移的职能”[15]背景下，社会工作获得政府相关部门对其制度建设支持的难度自然较大，进而又将影响其能力建设。

三、推进社会工作参与市域社会治理现代化制度建设的路径

制度是调整市域社会治理现代过程中各个行为主体之间关系的各种法律、政策、制度、机制等构成的规则体系，具有重要的“治理基础、治理规范和行为约束意义”[16]。社会工作参与市域社会治理现代化需要良好的制度环境来规范和保障，其实质即指要在坚持国家治理基本制度前提下，充分发挥地方创新的主动性，结合市域发展实际需要，疏通原有梗阻，创新制度建设，促进政府职能让渡和社会工作参与能力提升，有效推进市域社会治理现代化建设。

（一）加强党的领导，强化制度建设的核心意识

党是社会治理现代化的领导核心，是社会工作力量坚持正确政治方向、更好地发挥协同作用、健康有序参与市域社会治理现代化的坚强保障。十八届四中全会指出“党领导是社会主义法治最根本的保证”。坚持党的领导是我国社会治理体系构建的政治优势和重要特征，也是优化制度建设不可动摇的政治原则。只有坚持党领导的社会工作参与市域社会治理现代制度建设，按照要求设置机构，充分发挥党支部在社会工作服务机构的引领作用，才能有效贯彻落实党的路线方针政策，才能有效统筹制度建设的规范效益、政治效益和社会效益，才能充分服务大局、全面关注人民群众对美好生活的向往，才能充分体现人民群众的根本利益。

（二）正确处理几组关系，强化制度建设的原则保障

社会工作参与市域现代化的制度建设，不仅是市域社会治理的重要内容，也是国家社会治理现代化的重要体现。不仅涉及广大人民群众的根本利益，而且也关系到市域范围的创新活力，更关系到国家治理的长治久安。而制度作为协调不同主体关系的规则体系，必然涉及方方面面，因此在推进制度建设过程中，必须处理好几组关系。

1．正确处理好政府与社会的关系。党和国家倡导“党委领导、政府引导、社会参与”的社会治理创新。创新不仅强调改变传统的政府作为单一主体的治理模式，将治理主体扩展到政府、市场、社会力量以及公众，而且特别强调政府与社会的职能分离，各自承担其擅长的事情。要正确处理好政府与社会的关系，在推进社会工作参与市域社会治理制度建设过程中，一方面就必须坚持政社分离，让政府从传统的“划桨者”解脱出来，腾出精力更多地扮演好“掌舵人”；另一方面，必须建立政社良性互动机制，鼓励社会工作等力量积极参与市域社会治理创新。当然，政社分离并非意味着政府可以放任不管，相反社会治理现代化的主要责任者还是政府，政府不仅需要从制度层面建立良性互动机制，而且需要做好总体规划，把握好市域社会治理现代化的方向与趋势。

2．正确处理好整体性与恰适性的关系。在党和政府大力推动下，“全国一盘棋”，国家宏观政策为社会工作参与社会治理现代化提供了合法性基础，民政部、财政部《关于购买社会工作服务的指导意见》等制度为推进社会工作参与社会治理提供了方向指导。但各地发展不平衡、政府理念有差异，社会工作发展程度和制度建设差距较大，既有长三角、珠三角部分地方出台了系列政策法规以购买服务为主要方式较大程度地促进了社会工作参与市域社会治理服务，也有“广大中西部地区社会工作发展和制度建设总体上较为落后”[17]、“依然把经济效益作为政绩观的主要标准——并没有将社会工作发展纳入当地经济与社会发展规划”[18]。因此，制度建设必须坚持整体性与恰适性、同一性与差异性相统一，既要与上级政策步调一致，又符合本地实际，既要坚持社会治理现代化的共性目标，又要兼顾市域的基础与特点。只有这样，才能真正“适时应世”，有效推进社会工作参与市域社会治理现代化建设。

3．正确处理制度科学制定与有效执行的关系。社会治理现代化需要科学的制度来保障，制度能够给各种治理活动以秩序规范。但影响制度目标能否达成的关键因素，不仅包括制度设置的科学性与否，而且直接受制于其能否有效执行。制度建设过程中，不仅要对制度设置进行理论探索和研究，确保其科学性、正义性，而且要加强实施的程序正义研究，确保其可操作性；不仅要充分认识到“制度可以被看作是实践在时－空当中的深度沉积”[19]，而且在执行过程中设计者和执行者要时刻关注时空发展变化及时作出反应，并将之制度化。因此，在市域层面，既要跟进本地实际科学设置制度，而且要注意执行程序、方式的规范性、有效性，进而确保制度能够落实到推进社会工作参与市域社会治理现代化过程中去，促进市域治理现代化的目标实现。

（三）抓好几大工作，确保制度建设的有序推进

1．积极制定完善制度，搭建社会工作参与市域社会治理现代化的制度体系。社会工作参与社会治理现代化建设已经取得了相当发展，但仍需要一套有效法律制度来推进，要在坚持党统领的基础上，建立、健全相应的制度体系，以明确社会工作的角色地位、社会功能，促进其健康、持续发展。一方面，国家层面要根据我国社会经济发展实际，制定实施在全国具有普遍适用力的社会工作或者社会组织法，明确政府职能转型与让渡、鼓励社会工作力量参与以及不同主体之间权责关系的通式性规定，以规范社会工作参与社会治理现代化的基本要求与发展方向。另一方面，市域层面要结合本地实际、广泛借鉴外来经验，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，用好市域立法权，充分发挥市域能动性，及时制定出完善权责明晰、操作便捷的市域法规制度，确保社会工作参与市域社会治理现代化有法可依、有章可循，切实保障其参与合法、风险可控、规范有序。

2．改革财税制度，完善资源保障。社会工作的参与不仅能为公众带来实际的服务，能为承接原属于政府部门的职能，而且能够增强有关地区或部门的社会效益和经济效益。鼓励社会工作参与市域社会治理，不仅要承认其参与的合理性，而且要让其充分表达利益诉求，在参与过程中找到与政府职能部门合作的最佳利益契合点，形成积极参与的资源保障和动力源。因此，要加快有关财税制度改革，强化社会工作主体地位和成本－效益原则，一方面，完善政府购买社会工作服务制度，在强化服务协同机制、质量评价机制的基础上，加大购买资金支持力度；另一方面，有条件的地方可以将社会工作力量发展按纳入政策规定列入专门拨款项目，加大财政倾斜和税收减免。这样，有利于引导社会工作资源的有效投入，切实保障社会工作参与市域社会治理现代化的需要。

3．改进内部机制，增强社会工作参与能力。社会工作服务能力是其承接政府职能转换、获取购买服务、参与社会治理现代化机会的重要前提。我国社会工作起步较晚且受主客观因素影响，其社会参与能力仍然较弱。能力较弱又进一步影响其资源获取，资源有限，控制成本似乎成为其运行过程风险博弈的首选。因此，要想有效参与市域社会治理现代化，社会工作服务机构首要问题必须创新、完善内部机制，强化自身参与能力建设。具体包括以下方面：首先，要完善内部章程，不仅要认识到章程对于其发展、运行的核心指导作用，而且要在章程基础上制定、完善各种管理制度规范，强化其内部管理能力。其次，社会工作机构需要增加人力成本预算，适当提高待遇，增加培养力度，尽力吸引优质专业人才，最大限度提升服务能力。最后，社会工作服务机构要建立起良好的信息披露制度，提升社会信誉，从而促进社会治理参与能力的提高，进一步推进市域社会治理现代化建设的健康有序发展。