区域协调发展战略下的全域旅游——粤东城市群联动范式探索

周 洁

（汕头大学 文学院，广东 汕头 515063）

2016年2月，全国旅游工作会议明确提出，要从“景点旅游”走向“全域旅游”。[1]此后，关于“全域旅游”的概念阐述、实践探索和机制建设在政产学研各界渐次展开，一种以旅游业带动和促进经济社会协调发展的旅游改革呼之欲出。作为一种全新的旅游发展观，全域旅游强调在一定的区域范围内，将旅游业作为主导产业，充分调动、统筹规划和有机整合区域内各种要素资源，推动各行业积极融入、各部门齐抓共管、全体居民共同参与，为游客提供全时空、全过程的体验产品，满足游客全方位的体验需求，进而实现旅游业的高质量发展。其中“区域”是重要的空间范畴，如何确定全域旅游的区域边界，做好旅游发展规划的顶层设计，成为推动全域旅游发展的逻辑起点。

城市群的有机联动与统筹协调，是当下推进新型城镇化建设、促进区域协调发展的重要举措。从城市组群层面谋划产业协同发展，从全域视角勾勒旅游发展蓝图，或是实现区域空间统筹管理和要素整合配置的一种发展范式。本文将梳理近年来全域旅游在区域协调发展战略下的理论研究和实践经验，探讨在城市群协同发展视野下推动全域旅游建设的方向性和可能性，同时，以新时代粤东城市群的振兴发展为例，思考在新的历史背景下，以全域旅游提振城市群内部活力、促进区域协调发展的逻辑与路径。

一、全域旅游与区域协调：理论研究和实践探索

1.理论视角：从产业到空间的认知递进

全域旅游这一概念在最初提出时就强调要用“八全”（全要素、全行业、全过程、全方位、全时空、全社会、全部门、全游客）去构建一个能够全面满足游客体验需求的综合性旅游目的地（厉新建等，2013）[2]，这一具有开创性的构想突出对区域内部资源的充分调动。受此启发，有学者将全域旅游的空间范围扩大至城乡视域，认为这种整合式、一体化的旅游发展思路或许是破解城乡统筹难题的契机（吕俊芳，2014）[3]；亦有学者提出要打破传统行政区划束缚，在更大的区域尺度构建新型区域旅游合作模式，以更好地分配地区间的旅游经济收益（郭毓洁等，2016）[4]。

从近些年的研究情况来看，关于全域旅游的研究多聚焦在发展趋势[5]、动力机制[6]、运营模式[7]等方面，提出了诸多富有创新性的建设思路，但在对全域旅游的概念阐释中，过于关注“全”的解读也招致了学界的一些批评和反思，提出需要对“域”加以深思，研究旅游场域的扩张边界[8]。同时，亦有不少学者认同全域旅游是对空间经济学理论的灵活运用，非常有助于优化区域生产要素配置和统筹产业空间布局[9]，但全域旅游如何激发地区内生性动力、区域资源是否存在内在分层、产业融合能在多大程度和多大范围内促进空间联动，关于这方面的讨论还不太充分。因此，从区域协调发展视角研究全域旅游的可能性和有效性，或是一个可以再深入探讨的问题。

2.地方实践：从县域到城市的发展规划

相对于理论研究，全域旅游的地方实践具有先行先试的特点。但与过去的经验略有不同，在全国范围内，率先启动全域旅游规划的大多并非一线城市或发达地区，而是主要集中在中部地级市或县域地区。早在2008年，浙江绍兴就已制定并通过“全城旅游区”总体规划；隔年，江苏昆山提出“全域旅游，全景昆山”的城市旅游发展规划理念；2010年，四川大邑县以“世界现代田园城市”为建设目标，提出“全域旅游度假产业”理念；2011年，浙江桐庐提出要以景区理念规划整个城市、以景点标准建设每个镇村，全力打造“县域大景区”。在接下来的两三年间，四川甘孜、山东蓬莱、湖南资兴、海南琼海、河南栾川、重庆渝中、成都温江、无锡太湖新城等地市区县纷纷围绕全域旅游这一核心方向，出台一系列旅游发展规划和实施意见，在推动全域旅游建设方面走在了全国前列。2015年，原国家旅游局正式提出全域旅游战略并启动全域旅游示范区创建工作，次年全国先后两批、共有500家创建单位被确立，覆盖了除港澳台以外的所有省级行政单位，全域旅游示范区也成为当前旅游产业发展最为重要的“改革实验田”[10]。

风起云涌的全域旅游发展反映了全国各地寄望于通过旅游业的转型升级带动区域高质量发展的期盼。从实施效果看，总体上这一新型城市发展观对地区发展确实起到了积极的促进作用。数据显示，四年来，全域旅游示范区创建对各城市旅游经济发展产生了正向影响，这一影响在西部地区比在东部地区、在一般规模城市比在大型城市更为显著[11]，主要原因在于全域旅游的整体性、统筹性建设思路，能够极大程度地提升欠发达地区的基础设施建设和公共服务水平，提高旅游项目的可达性，并促进旅游资源禀赋的潜力释放。在提升城市发展能级、带动经济投资和促进旅游消费方面，全域旅游的政策红利在欠发达地区显示出很强的边际效应。

3.区域边界：一个具有弹性的空间范畴

经过四年多的建设，这500家全域旅游示范区创建单位中，有168家通过了文化和旅游部验收，被认定为国家全域旅游示范区。在国家出台的创建指南中，对区域面积大小并无硬性要求，因此这些示范区面积也大小不等，分属于区、县、市等不同行政区划。以四川为例，乐山市、甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州、北川羌族自治县均被纳入示范区创建名录，全省所有民族地区都成为国家全域旅游示范区创建单位，因而在地理空间上连片成群，形成一个“C”字形的超大区域，面积远超过区县市的地域覆盖。

从国务院出台的《关于促进全域旅游发展的指导意见》、文化和旅游部新修订出台的《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》等文件来看，全域旅游的范围或为“一定行政区划”，或为“一定区域”，仅提出“完整旅游目的地”唯一概念，此外再无其他限定。围绕着实现“旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化和旅游效益最大化”这一目标[12]，全域旅游的建设实际上更强调对旅游要素资源的统筹和调动，并且更加凸显因地制宜的特点，根据旅游资源优势和区域发展状况，以山脉、水系等自然地理屏障或文化区、方言区等人文地理单元为单位，将形成空间边界具有一定缩放弹性、可能跨越行政区划的“旅游功能区”[13]。

二、城市群视野下的全域旅游：区域联动新范式

如果说党中央、国务院的部署安排与文旅部出台的一系列指导政策和实施办法是从宏观层面统筹全域旅游发展，而全国500个区、县、市示范区的创建是从微观层面推进全域旅游实践，那么，介乎省市之间、连接区县市的城市群旅游发展规划或可视为从中观层面进行全域旅游探索，这一层面的全域旅游发展模式或将成为推动区域协调发展的新范式。

1.时代性：区域协调发展需要关注城市群小板块

从东、中、西部和东北地区“四大板块”，到京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带等重要城市群，近年来区域协调发展以国家战略的高度实施推进，在解决发展不平衡问题、构建新发展格局等方面发挥了显著作用。党的十九大报告进一步提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，明确了未来我国新型城镇化的模式、路径和重点[14]。从大板块的统筹平衡，到重要城市群的引擎带动，再到新型城镇化的互促共进，区域协调发展战略在缩小地区发展差距的同时，开始聚焦区域内部发展不平衡问题。加快中小城市群振兴发展，将城市群打造成我国经济发展的新增长极和极具创新活力的小板块，将是新时代深化区域协调发展的重要内容。[15]

与此同时，为加快发展作为国民经济战略性支柱产业的旅游业，进一步发挥旅游业的强带动性和渗透性，国家将促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手，从区域发展全局出发，以“旅游＋”促进产业融合、产城融合，全面增强旅游发展新功能。在这个意义上，全域旅游的发展更加突显从封闭的旅游自循环向开放的要素全融入、从景点景区的单一聚焦点向宜居宜业宜游的综合目的地、从产业自身的转型升级向带动社会经济发展方式转变的新价值和新动能。

2.有效性：全域旅游建设有助提升城市发展能级

与过去的旅游发展观最大的不同是，全域旅游不单纯着眼于产业内部发展，而是强调要把旅游业作为主导或引导产业，以提升旅游产品、旅游服务、旅游体验为目标，最大化地调动区域内经济社会资源，在空间和产业层面合理高效优化配置生产要素，持续增强区域竞争能力的创新模式[16]。

从示范区的创建成效来看，这一创新模式的引领带动作用是大致符合预期的，特别是在旅游资源相对突出，但经济发展水平一般、产业基础较为薄弱的地区，全域旅游政策效应能够有效刺激涉旅项目投资、提升旅游扶持力度、优化交通基础设施和公共服务设施建设，同时在推进地方旅游业转型升级、促进相关产业结构优化、进而释放居民旅游消费需求方面也具有积极作用。相比之下，发达地区或大型城市的基础设施建设与现代服务业均已进入相对成熟阶段，全域旅游的引导作用更体现在旅游体制机制协同管理的改革创新、旅游相关产业融合发展的模式探索、居民游客旅游效益主客共享的绩效评估等方面，对于推进城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

3.可行性：旅游协调机制助推城市组群协同发展

城市群的功能之一是打破要素流动的行政和空间壁垒，优化资源配置，促进区域协调发展。但在城市群建设的具体过程中，一个普遍的障碍是由于行政区划分割，利益因素互相博弈，各城市之间缺乏健全的协调发展机制，也缺乏强有力的统筹机构来指导和协调，因而仍陷于各自为政、同质化竞争、合作流于形式等困境当中。因此，在许多研究城市群协同发展的学者看来，要破解这一问题，核心关键还是要在协同创新机制设计上实现内部一体化[17]，在充分发挥已有垂直合作的基础上，特别要建立跨区域层面、区域内部各城市之间的水平合作机制[18]。

在城市群视野下推进全域旅游建设，或是探索这一水平合作机制的有效抓手。在旅游资源相对富集的城市组群之间，围绕着高质量发展旅游产业这一重心，建立以各行政区划党政主要领导挂帅的全域旅游组织领导机制，加强部门联动，破除制约旅游发展的资源要素分属多头的管理瓶颈和体制障碍，构建与全域旅游发展相适应的大旅游综合协调管理机制，以此推动城市群之间多层次、多领域的旅游相关产业联动发展。

三、聚焦粤东城市群：发展全域旅游的机遇与思路

广东地处华南沿海，既享有毗邻港澳台的地理优势，更抢占改革开放的时代先机，经过四十余年的蓬勃发展，如今已成为成就辉煌、实力非凡的全国强省。但与此同时，广东省内经济发展不平衡不充分、珠三角与粤东西北地区区域发展格局差距巨大的问题仍长期存在。在新的历史时期，广东省委省政府高度重视全省区域协调发展，大力实施粤东西北振兴发展战略。作为广东欠发达地区的粤东城市群如何把握新一轮的发展契机，需要以崭新的思维和眼光构建区域发展规划，大力推进粤东地区全域旅游建设、积极发展特色文化旅游产业，或将成为提振粤东城市群内部发展活力、积极融入粤港澳大湾区战略版图的重要路径。

1.新机遇：粤东地区振兴发展的历史契机

2019年7月，广东省委省政府在新出台的文件[19]中明确提出构建“一核一带一区”区域发展新格局，这是突破过去长期的地理区块分割，以系统思维对广东改革发展进行重新谋划的区域新战略。在新的规划蓝图中，沿海经济带强调“串珠成链”，东西两翼的汕头、湛江被确定为省域副中心城市，分别引领汕潮揭城市群与湛茂阳都市区。在区域协调发展的战略构想下，粤东、粤西地区的发展并非割裂式的各自为营，而需依托自身区位优势和要素禀赋，积极打造沿海通道，合理布局临港产业，使“东西两翼”能与“中部核心”同频共振。

对于省域副中心汕头来说，另一个提升城市发展能级的历史性机遇是喜获2021年第三届亚洲青年运动会举办权。承办国际性赛事是快速提升城市整体发展水平的重要契机，也是倒逼城市优化更新、补齐短板的巨大挑战。因此，既要高水平、高规格、高质量地完成此次赛事的承办任务，更要有水准、有品位、有特色地立体展示城市发展面貌，这就要求汕头要在短时间内提升城市治理水平，完善行业服务水平，美化城市公共空间，提高城市文化品质。在备战亚青会的同时，推动文化旅游业快速发展应被纳入统筹考量。作为一种新区域协调发展的理念和模式，全域旅游发展观为城市整合优势资源、促进区域协调共治、强化政府部门协同合作、推动相关产业转型升级提供了一种理论与实践创新。

2.新思路：推进粤东全域旅游的内涵意义

当我们试图从城市群层面探讨全域旅游发展、划定建设区域时，应以自然地理资源和人文历史脉络为依托，而非以具有人为色彩的行政区划格局为标准。因此，当论及粤东全域旅游时，着重讨论的是汕头、潮州、揭阳城市群的旅游相关产业协同发展，其主要原因在于这三市地理相连、历史相承、语言相通、文化相连、习俗相近，孕育了具有很高辨识度和认同感的潮人群体和潮汕文化。

粤东城市群是否可以通过协同发展的方式推动全域旅游建设，除了恰逢时机外，更重要的是具备较突出的现实条件和发展动力。一是区域协调发展背景下欠发达地区振兴发展的内在要求，近些年广东省政府对粤东西北地区实施的产业振兴政策效果并不明显，随着粤港澳大湾区被提升为国家战略，虹吸压力更为严峻，在此背景下，广东欠发达地区亟待寻找一条新的发展道路；二是旅游资源丰富但未有效开发、旅游需求旺盛但供给缺乏之间的现实矛盾。粤东城市群是海滨邹鲁、知名侨乡和美食之都，尽管具有发展文化旅游业的良好基础和巨大潜力，但全省15个5A级景区，粤东区域无一达标入选[20]；三是粤东城市群一体化发展的迫切性，自20世纪90年代以来，汕头、潮州、揭阳三市分治后便带来了资源分散、产业重叠、内部竞争等一系列问题，并对潮汕地区经济、社会、文化等方面造成巨大影响。在新一轮城市高质量发展和竞争中，行政割裂会越来越严重地制约其未来走向。目前三市协同的最大障碍在于难以突破现有的行政框架和条块分割，构建一套行之有效的空间管理、职能分工与利益协调机制。以旅游业协调发展为切入点，或能成为有效抓手，而全域旅游的系统性统筹思路，或能成为推动三市一体化发展最具现实意义的顶层设计。

四、振兴粤东城市群：规划全域旅游的举措和路径

以发展全域旅游的思路谋划粤东城市群振兴发展之路，是将旅游业以“系统嵌入”的发展模式和“大文旅观”统筹规划，加快城市群之间优势资源整合，培植城市发展内生动力，探索区域协调发展新格局。在这过程中，由于汕头被确立为省域副中心城市，因而需要在组织协调、政策制定、资源整合、产业扶持、财政投入等方面发挥更多的引领示范作用。总体来看，推动粤东全域旅游建设，需在以下四个方面有所突破。

1.创新体制机制，统筹协作联动共治

以高质量发展旅游业为抓手，打破旅游业发展的条块分割和区划之间的行政壁垒，探索建立粤东旅游大部门制。一要成立汕潮揭全域旅游协同发展领导小组，作为三市政府的常设议事协调机构，由汕头市市长担任小组组长，潮州市、揭阳市市长担任副组长。委员会成员由三市政府办公厅、宣传部、发改局、文旅局、财政局、交通局、市监局、城管局、投促局、环保局等单位主要负责人组成。领导小组主要承担统筹规划三市全域旅游发展的目标任务，制定中长期发展规划，出台综合性政策文件和实施方案，并敦促相关部门出台专项支持政策，以及审议重点项目和重大活动等。二要建立职权明晰的全域旅游行政管理部门，形成部门联动、综合管理的旅游综合协调机制。主要思路是理顺旅游管理的职能和权限，整合相关部门和机构资源，按照旅游市场一体化管理原则，组建新的旅游行政管理部门。三要构建与全域旅游发展相适应的旅游市场综合监管体系，可借鉴杭州率先开创的旅游目的地联合执法模式[21]，通过整合组建承担旅游行政执法职责的综合执法队伍，维护和保障良好的旅游市场秩序。

2.提升公共服务，强化基础设施建设

对粤东城市群而言，加强公共服务建设，其意义不仅在于加快全域旅游发展，更在于补齐短板，推动粤东与粤港澳大湾区的衔接，为游客和居民提供信息化、普惠化、便捷化、多元化、智能化的公共服务。一是完善旅游交通便捷服务体系，加快内外联通的粤东交通枢纽建设，打造国际、省际、城际的现代立体综合交通体系和市县乡村便捷畅达的现代公共交通骨架网，加强自驾游、自助游交通服务配套和旅游集散中心建设。二是完善旅游信息咨询服务体系，构建基于5G技术的城市智慧旅游系统和景区一体化管控平台，从资源、交通、市场等政府智能数据具象监测全域产业发展状况，提升旅游管理能力和服务水平，优化旅游营销手段和游客体验。三是完善旅游安全保障服务体系，开展旅游产品安全风险评估和隐患排查治理，落实治安管理、消防安全、食品卫生、应急疏散等预案和应对措施，在后疫情时期还要做好防疫防控的常态化管理。四是完善旅游行政服务体系，强化旅游市场综合监管和快速反应机制，建立旅游纠纷处置应急联动机制，优化旅游市场环境，保障游客合法权益。五是完善旅游便民惠民服务体系，提供更多的免费、公益、惠民旅游景区、公共休闲空间和旅游活动项目，在通信、金融、医疗、无障碍出行等方面提供全覆盖的便民服务设施。

3.优化要素配置，完善旅游供给体系

粤东城市群发展全域旅游，更强调以“旅游＋”推动旅游相关产业融合，振兴地方优势产业，丰富文化旅游业态，构建旅游产品结构合理、旅游功能布局科学的旅游供给体系。在粤东地区，农业种植、餐饮茶艺、玩具陶瓷、纺织服装、工艺美术、精细化工、深海产品及农副产品深加工等是传统优势产业，以“旅游＋”搭建产业融合发展框架，以“创意＋”培育旅游发展新业态，积极推动“吃、住、行、游、购、娱”旅游六大基本要素、“商、养、学、闲、情、奇”旅游六大拓展要素与各产业横向深度融合，优化地方产业结构，培育粤东新经济增长点。粤东地区自然景观、人文历史、传统民俗等旅游资源颇为丰富，远洋邮轮、近海垂钓、海底潜水、海岛探秘、高空滑翔、乡居康养、农耕亲子、美食旅游、民俗体验、茶艺品茗……这些都是未来可能实现的特色精品文旅项目。

4.重大项目引领，打造全域品牌示范

统筹规划高知名度、高美誉度的全域旅游精品示范项目是打造区域旅游品牌、提升目的地吸引力的重要抓手。目前粤东地区比较适合打造全域旅游示范品牌的项目有两类，一是高水平、高标准地推进“南澳国际旅游岛”建设，强化旅游发展与海洋、土地、生态、交通等多规合一，建设功能完善、业态丰富、设施配套齐全的旅游功能区，打造品牌突出、数量充足的旅游吸引物，提供设施完善、管理规范的旅游食宿地，构建品牌体系完整、多元立体活跃的旅游营销网。二是特色化、差异化地规划“世界潮侨文化之都”建设，以汕潮揭三市协同合作为起点，以建设“华侨门户，潮人之都”为使命，围绕潮汕侨乡文化，深挖侨乡资源，发挥侨乡优势，紧扣侨乡特色，优化城乡空间，整合利用华侨故里、华侨建筑、侨批文物等华侨历史文化资源，有效植入潮汕本土文化，创新凸显侨居国特色文化，将华侨村落的保育活化、文旅产业的融合带动与乡村振兴的发展战略有效联结，优化提升粤东城市形象和文化软环境，进而深化侨胞与侨乡血浓于水的感情，提高侨胞与祖国密切合作的信心，在“返乡来”和“走出去”的双向发展中，将潮汕侨乡打造成为真正意义上的“一带一路”桥头堡。

五、结语

全域旅游建设既是落实当前中央战略部署的现实要求，也是推动全面建设小康社会的有效途径。从区域协调发展的角度谋划粤东城市群全域旅游发展，需要在粤港澳大湾区的强力带动下，发挥汕头省域副中心的担当和作为，既要把文旅产业看作对接湾区经济、服务湾区客源的现代服务业，更要把文旅产业看作促进粤东发展、振兴粤东经济的战略性产业。

总体来说，建设高品质的滨海旅游产业带，是建设广东沿海经济带的题中之意；活化地方特色文化旅游资源，推动文化创意产业与旅游产业深度融合，是实现粤东文旅产业腾飞发展的必由之路。但推进粤东城市群全域旅游建设并非一蹴而就，需要有长远的谋划和系统的考量。既要做好顶层设计，统筹协调，又要做好分步规划，逐一落地。在这个过程中，强化组织领导、转变发展观念、出台扶持政策、完善指标体系、落实保障措施尤为重要，将为粤东全域旅游建设与粤东城市群的振兴发展保驾护航。