“案-件比”的现实理解与动态改进

赵佳晖，李影，高广勤

（中国刑事警察学院 辽宁沈阳 110035）

2019年1月18日，全国检察长会议首次提出检察新名词“案-件比”，但相关酝酿与准备工作早在2018 年就已展开。2020 年4 月26 日，最高人民检察院（以下简称“最高检”）发布由其制发的《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称“《评价指标》”），构建了“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。2020年5月25日，全国人大会议听取最高检工作报告，报告中再次提到“案-件比”这一热词。报告中指出，2019年刑事检察“案-件比”为1：1.87，“件”同比下降0.02%，减少了约3万个不必要的办案环节[1]。这也说明我国检察工作质效水平有所提升，司法能力正在进一步提高。

“案-件比”的概念区别于我们常说的“案件”，简单来说，是指案件数量与司法程序数量之比。具体来说，“案”是指司法案件的数量，比如张某杀人案、李某某诈骗案等。“件”是指围绕具体案件展开司法程序后所经历的法定诉讼环节基准数量与非必要诉讼环节附加数量之和。通常情况下，“案”的数量为1，经过必经诉讼环节后，“件”的基准数量同为1，此时的案-件比为1：1，是最理想的状态。然而，某些主客观因素会导致诉讼环节增加，“件”的值也会随之增加，破坏最理想比例状态，这意味着检察人员办案质效下降。除“件”的法定环节外，《评价指标》的附件《关于“案-件比”指标测算使用的说明》中对“件”的范围作出了明确规定，比如在刑事检察中，16项业务活动被选取作为“件”的统计范围，它们分别是批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿。

以前，中国学术界对“案-件比”制度的研究相对较少，但在近两三年时间里有了较大的进展，主要有以下文献。在该制度的积极意义方面，吴宏耀、王玉晴指出“案-件比”制度是新时代检察工作的机制创新[2]，胡兴建认为应围绕“案-件比”构建的案件质量评价指标体系力图实现实体正义与程序正义之间的平衡[3]。在“案-件比”的影响因素方面，范仲瑾、罗向阳、王峰提出，职责定位不准、司法理念落后、司法能力不足、检察管理滞后是“案-件比”控制的不利因素”[4]，肖志飞从检察环节上这一层面指出假性退查、延长审查起诉期限随意性较大、对新的办案机制和模式不适应是“案-件比”制度发挥作用的阻滞因素[5]。在优化“案-件比”制度的具体路径上，冯韶辉强调从树立整体质量意识、进一步规范提前介入侦查工作、严格退回补充侦查工作、依法规范运用不起诉和撤回起诉权四个方面准确把握“案-件比”制度[6]，曾娜、张雷则从“捕诉一体”机制出发审视“案-件比”制度，同时从五个方面提出提升检察机关办案质效的对策[7]。现有研究都具有一定的借鉴意义，但仍有一些问题值得关注，包括对“案-件比”的认识问题、检察制度行政化的问题、“件”的设定范围问题等。本文着重针对这三方面的问题进行相应的拓展研究。

当前，在树立以人民为中心的司法理念和建设法治中国的要求和背景下，应以批判的眼光看待新的检察改革举措，使其经受住实践这一“试金石”的检验，提升人民群众的司法满意感，获得社会认同。

一、“案-件比”背后的法理分析

（一）经济分析法学与“案-件比”

“案-件比”是一个综合性的法律监督指标评价体系，它主要是用来衡量检察院办案质量的高低。正如威廉·格拉德斯通提出的“迟到的正义非正义”，最高检提出“案-件比”考核指标的出发点即为提高办案效率，它与经济分析法学派主张的“法律的价值是效率”这一观点相契合。经济分析法学是一门运用经济学知识来分析法律问题的学科，它利用经济学中的成本、效率来衡量法律的制定实施效果。经济分析法学派最注重的就是效率，即投入最少的成本谋求最大的效益。该学派的两个代表人物分别是科斯和波斯纳，科斯认为：在交易成本为零的情形下，不考虑权利的原始法律配置如何，只要权利交易自由就可以说社会资源的配置将会是高效率的；如果存在交易成本，社会资源配置会随着权利配置的变化而变化，而在此过程中交易成本最小的时候，法律是最适当的[8]。对“案-件比”的理解，我们不能只将目光停留于表面的比值，还要深入剖析究竟为何要以此来衡量一个检察官的专业性，主要原因在于“案-件比”指标寻求投入最少司法资源和取得最佳司法效果的目标。波斯纳认为：“经济学是人类在一个资源有限、不敷需要的世界中进行选择的科学，是可以用来对法律进行规范化分析的手段。人有无限的欲望，而我们所处世界的资源是有限的［9］。他在法律领域运用经济学思想的主要目的是利用经济学原理分析法律之间的相互关系，从而有效合理地安排法律制度，最终达到资源配置的最优和社会财富的增值，所以波斯纳认为法律的价值是效率，但并非一味地强调效率。他同时认为效率是建立在正义基础之上的，正如他说“正义的第二种涵义——也许是最普通的含义——是效率”。因此，“案-件比”指标的提出旨在缩短检察院的办案时间，提高司法效率，有效利用司法资源，实现维护实体正义的目标。

（二）用历史分析的方法解析“案-件比”出现前后的变化

“件”具有不确定性，因此实践中“案-件比”最理想的状态很难达到。例如检察机关的补充侦查、延长审查起诉期限等，会使“件”的数量增加。这两项检察业务占整体检察活动的20%到30%，究其原因是案件本身疑难复杂、检察人员的责任意识不强等[10]。在“案-件比”质量考核指标实施之前，检察院的办案约束力较小，以至于有些案子从侦查到判决周期过长，比如“上海冰柜藏尸案”从立案到最后判决历时4 年多。在“案-件比”质量考核指标实施以后，以龙口市检察院为例，该检察院在办案中双管齐下：对内充分利用检察机关本身的人力资源，根据员额检察官数、案件数来确立目标、订立指标，增加办案数量，保证办案的质量，并且定期召开会议，提高“案-件比”绩效考核权重，让每个检察官真正做到快办案、办好案；对外加强与公安机关、法院的协调沟通，减少因证据链和量刑差异导致案件办理期限延长的现象，明确影响“案-件比”的难点区域，在重复影响“件”的数量增加的业务范围上做到心中有数。通过采取这些内外驱动的措施，2020 年以来，龙口市检察院提起公诉之前退赃退赔、达成和解的案件占适用认罪认罚案件的82%，适用速裁程序及简易案件占案件总数的73%，截至6 月6 日还未出现一起因调解而延期审理的案件。龙口市检察院的“案-件比”由2018年的1：2.32改善至2019年的1：1.73，截止到2020年5月份已经到了1：1.09[11]，取得了办案能力显著增强、司法效率大幅度提升以及群众满意度明显提高的积极效果。

（三）“案-件比”指标的意义

“案-件比”的实施会带来哪些影响，这是我们全方位评价“案-件比”不可避免的问题。首先，作为国家公权机关之一的检察机关来说，其负有审查批准逮捕、审查起诉、法律监督等职责。“案-件比”指标督促检察机关在受理每一个具体案子后，应该尽快履行职责，同时在这一过程中减少诉讼环节，注重办案质量，不断敦促检察官提升自身的业务水平，从以往着重强调检察办案数量转向注重检察办案质量，检察工作有了质的飞跃。其次，对案件当事人尤其是犯罪嫌疑人来说，一个案件从立案到审判，当事人的关注点更侧重于裁判结果，但案件拖延时间太久直接影响到司法效率，当事人在这个过程中也会产生饱受折磨的感受。人权是法的价值之一，“案-件比”看似是一个关于统计学意义上的概念，但其根本上立足以人为本，注重维护当事人的合法权利，考虑当事人的主观感受，节约当事人的时间。最后，实施“案-件比”的评价指标是司法改革的一个重要探索，是检察机关践行法治改革理念的实例。党的十八大以来，习近平总书记提出了司法责任制改革，没有责任的权力势必骄纵任性。“案-件比”指标优化了评价体系，遵循司法权力运行规律，监督检察机关科学管理司法工作。

二、“案-件比”制度与司法制度改革的对话

（一）从“认罪认罚从宽制度”看“案-件比”制度

2018年10月26日，全国人大修改《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑诉法》”），其中一大亮点就是将认罪认罚从宽制度作为一项原则性规定写入《刑诉法》总则部分，并在分则部分进行了细化规定。为贯彻落实新规定，精准适用该项制度，两高三部联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》。该原则在不同的诉讼阶段有不同的表现形式，而在检察环节重在与犯罪嫌疑人的协商。检察机关负有告知义务，同时还应当听取意见、核实情况，达成认罪认罚具结书并提出量刑建议，在特定情况下可以作出不起诉决定。自确立认罪认罚从宽原则以来，对各级检察机关的工作提出了更高的要求，检察职责更加重大，在适用该项刑诉法基本原则的过程中承担主要责任。最高检工作报告中的数据显示：2019年12月适用认罪认罚率达83.1%，呈稳步增长趋势；量刑建议采纳率为79.8%；一审服判率96.2%，高出其他刑事案件10.9%[1]。认罪认罚从宽制度起到了有效息诉的作用，最大限度地压缩一审之后的各项诉讼程序，缓解了此前与犯罪嫌疑人、被告人利益对立的冲突，在打击犯罪的同时，顾及到诉讼当事人的人权与心理感受，使得诉讼各环节流畅进行，程序不再回流，有效降低了“件”数，在维护实体结果公正的同时提高了司法效率。

（二）从“审查逮捕诉讼化改革”看“案-件比”制度

在现行法律规定下，检察机关仅仅通过阅卷、听取辩护意见、提审嫌疑人的程序即完成审查逮捕工作，不利于审慎精准办案，程序上有非正义之嫌。检察机关在作出不批准逮捕决定时会附上相应的文书说明，但仍然会将公安机关置于办案取证困难的困境，容易引起对不批准逮捕决定的复议、复核，使得“件”数增加，“案-件比”相应降低，也会激化侦检矛盾，不利于两机关互相配合，严重地影响办案效率。自2012年修改《刑诉法》后，由最高检主导的审查逮捕诉讼化改革在各地检察机关的配合下展开试点探索经验，直至2020年改革试点工作尚在不断推进。审查逮捕诉讼化是对公安机关提请逮捕犯罪嫌疑人的审查由传统的书面化、行政化色彩浓厚的方法转向司法化审查的一项制度，由检察官居于中立的第三方地位，公安机关与犯罪嫌疑人及其辩护人作为“控辩双方”，参照法院审判模式，对是否逮捕做出决定，试点改革中不批准逮捕的适用率较高。逮捕是一项关乎公民宪法性基本权利的强制措施，审查逮捕诉讼化建立了三方参与的结构，从面对面的信息交流中沟通衔接并做出决定，促进形成共同的司法理念，减少错案的发生，保证办案质效。

（三）从“补充侦查”看“案-件比”制度

经过调研我国司法实践发现，2019年上半年全国检察机关第一次退回补充侦查占比18.9%，同比下降0.4 个百分点，但退回补充侦查案件的数量上升2.9%，第二次退回补充侦查占比7.9%，同比上升了0.5 个百分点，退回补充侦查案件的数量同比上升11.7%[12]。根据以上数据分析，退回补充侦查成为打破“案-件比”最理想状态的重要因素。尤其是案件进入法庭审理阶段后因事实和证据问题而退回补充侦查，虽然司法上以实体公正为追求，但也存在为审查起诉拖延时间的“假性”退查情形，使案件久拖不决，被告人处于被羁押状态，其人身权益得不到保障，不利于实现程序上的公正。2020年4月7日，最高检与公安部共同制定并印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，对不退回补充侦查的情形与制作项目清晰的补充侦查提纲做出了明确的的规定，减少不必要的程序空转，推动检察引导侦查取证，有利于加强侦检机关良性互动，提高诉讼效率，在实体与程序两方面实现司法的全方位正义。

三、“案-件比”现存问题与症结之所在

“案-件比”制度正式实行后，检察机关办案质效不断提高。实践中也存在诸多问题，限制该项制度更好地发挥作用，主要包括对该制度的认识含混不清、产生管理方式过度行政化的忧虑、“件”的设定范围不科学三方面。

（一）认识含混不清

长期以来，人们对“案-件比”指标存在一种错误的认识，即追求“降低”“案-件比”的目标。这种认识实际上已经被主观化，单单是从降低“件”的数量方面进行认知的，缺乏客观整体的意识，同时也使得有些公民在获悉有关“案-件比”的信息时产生疑惑。在“案-件比”这一概念中，当“案”为定量1时，“件”为变量。当件数增加时，“案-件比”的比值降低，案件诉讼环节增多，办案周期变长，消耗有限的司法资源，加重当事人的讼累，不利于优化办案质效。反之，当件数减少时，“案-件比”的比值提高，案件诉讼环节减少，办案周期变短，节约更多的司法资源，减轻当事人的负担，更利于实现“质效同增”的效果，这也应该成为我们在尚未实现1：1 的理想状态下努力的方向。“案-件比”作为正式实行不久的新的工作评价标准之一，其势必在很长一段时间内发挥作用，因而应及时纠正错误认识。

（二）产生管理方式过度行政化的忧虑

“案-件比”指标与其他指标一起作为综合评价检察办案成效的因素，各级检察机关采取多项举措并行的方式提高“案-件比”，行政化的管理方式在短期取得了出色的效果，检察机关的业务能力有所提升。然而，我们也应该清醒地认识到业务行政化的流弊由来已久，在基层实施起来更是容易产生“变质”现象。基层检察工作本就较为繁重，每一项工作都需要在规定的期限内完成到极致，有些检察机关内部创新采取了“一人一卡（《员额检察官“案-件比”明细卡》）制度”[13]、个人评价指标完成情况公示等制度督促检察人员认真办案，这些方式反而加重考核的压力使得案件承办人员筋疲力竭。最重要的是，“案-件比”制度设立的初衷就是提高办案质量的同时使得相关程序更加简洁，提高办案的效率。不少地方检察机关开展将“案-件比”作为评比排名的标准，对检察业务进行行政化的考查，难免会出现只重视“面子”指标而使得实质效果欠佳的结果：要么追效弃质，司法公正被无情抛弃；要么追质弃效，使案件积压过多，有时也会因无法及时回应被害人诉求而纵容犯罪。此两种后果中的任何一种都是极为可怕的，但既要保持对检察业务的积极反应，又要争先恐后地抓住考核契机也确非易事，因此要及时阻断不良效果发生的进路，改革行政化的管理方式。

（三）“件”的设定范围不科学

“案-件比”作为检察机关内部的一种质效管控机制，应确保其评价的业务范围与检察工作紧密相关。刑事检察业务中会给当事人带来负面感受的16 项业务计为“件”数，其设定范围略有失当，主要有两方面的原因。第一，难以真正反映办案质效。比如，犯罪嫌疑人对批准逮捕的决定提出申诉或公安机关对于不批准的决定要求复议、提请复核后，仍然维持原决定。在复查、复议、复核通知书说理清楚、充分的情况下，如果将批捕申诉、不批捕复议、不批捕复核的环节计入“件”数，则明显对承办案件的检察人员不公，忽略了其办案的工作付出。再如，在有些检察机关未提前介入的案件中，审查批捕阶段与审查起诉阶段的退回补充侦查主要是因为公安机关根据对法律的理解所收集的事实与证据达不到检察机关的标准，此时的“案-件比”不能完全代表检察机关的办案工作质效。第二，未能涵盖检察机关办案的的全过程。我国的检察机关是刑事诉讼专门机关中唯一一家可以参与刑事诉讼全过程的机关，而“案-件比”中“件”的计算业务范围仅截取了从审查逮捕到上诉阶段的部分，未将刑事立案、申诉、再审、执行等环节覆盖，设定范围过于狭窄，“案-件比”就不能成为检察工作的镜鉴。因此，应对“件”的选取范围加以调整，使其成为更加科学真实地反映检察工作质效的一项指标。

四、“案-件比”指标设计之展望

（一）统一为实质意义上认知

“案-件比”现实表达的内涵存在认知上的偏差，与其实质意义完全相反。此项适用于检察人员的评价制度，绝不允许我们产生认识上的错误且将错就错。目前，我国官方发布的制度文件以及官方和公民对于“案-件比”内涵方面的解读，一般都表述为追求“降低”“案-件比”的目标，这是对该指标的片面错误理解。因此，应从源头出发，采取发布更正通知的官方文件，自上而下地纠正错误认识，结合网络宣传的方法，统一为实质意义上的正确认识，即“提高”“案-件比”才是应该着力实现的目标。同时，还必须吸取教训，在理论研究上应仔细谨慎，才能更好地指导实践，激活法律实践的生命力。

（二）确立“案-件比”为工作评价参考因素

以“案-件比”为指标对检察工作展开的量化考核成效立竿见影，但也不免产生过度行政化的担忧。笔者建议，将“案-件比”确立为工作评价参考因素，理由有以下几点。首先，对于部分案情确实系疑难复杂的案件，要给予检察办案人员充分的时间与耐心，遵循程序上合法正当的原则，使得实体结果能够得到当事人以及公众的认同。这一过程中为查清案件事实可能会以降低“案-件比”作为牺牲，但这并不应该成为办案人员的后顾之忧。其次，部分案情简单的案件，检察人员因力求将案件的每个诉讼环节做到完美而耗费过多的时间与精力，办案质量大大提高，“案-件比”也将趋近于理想状态，然而却浪费大量的司法资源，办案效率也得不到保障。如果将“案-件比”确立为工作评价参考因素，就能平衡办案质量与效率的关系，兼顾诉讼公正与效率的基本理念。最后，将行政化的管理方式逐渐过渡为办案人员的自觉行动才是“案-件比”制度设计的目的。“案-件比”作为工作评价的参考因素，使检察人员定期对工作质量进行自我测评并建立短期目标，激励他们在法律适用的各个环节凝神聚力，努力践行我国司法制度，回归检察本位，保持司法初心。

（三）合理调整“件”的业务范围

“件”的业务范围设定不科学，直接影响“案-件比”制度的总体效果。好的制度是执行力的保障，因此针对以上的问题，在原来设定“件”的设定范围基础上提出以下两条相应的对策。其一，对“件”现有集合内的业务范围加以限定。削减掉非因检察工作人员办案中的过失或故意导致“案-件比”降低的无关联的业务，包括说理充分并维持原决定的批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核，审查批捕阶段的退回补充侦查、审查起诉阶段的退回补充侦查等。其二，增加“件”现有集合以外的其他业务内容。比如增加对检察机关享有管辖权的案件与刑事公益诉讼启动的立案监督，对法院生效裁判的申诉、再审，执行纠正意见复议、复核等，同时也要排除与检察业务无关的环节。“件”的业务范围贯穿刑事诉讼程序的全过程，使“案-件比”制度体系更加系统完整，指引检察工作人员调整自己的行为并预测行为的后果，强化检察人员的责任意识，提高“案-件比”。

（四）提升检察机关多层次的业务能力

有效提高“案-件比”，最根本的还是要从检察机关自身问题出发，提升检察机关多层次的业务能力。其一，创新释法说理的内容与方式。释法说理要做到言之有物与言之有理相统一，物是理的基础，法律文书内容具体充实才能更好地释明道理。检察机关在制作法律文书时要注意规范格式，内容上说明办案理由、建议、具体操作方法、需要达到的办案标准、所需案件材料、办案期限等事项，创新以案释明法与理的方式，增强文书说服力和权威性，减少复议、复核等情况的发生，增强侦检良性互动与配合，促成“侦检一体化”办案模式的形成，保证办案效率。其二，严格遵守各诉讼环节的证明标准。随着刑事诉讼程序的推进，各个阶段证明标准的法定要求总体上也愈加严格。为了减少不必要程序的发生，提高“案-件比”，检察机关应精准把握证明标准并尽量以高于法定证明标准的要求审查案件，有效防范错捕、错诉等错案现象的出现，保证刑事诉讼活动顺利高效完成，优化案件质量。其三，立足监督职能定位。法律监督机关的宪法定位赋予了检察机关参与刑事诉讼各项活动的机会，但同时要求其承担更重要的职责。检察机关应强化责任意识，明确监督职能的定位，深入每一办案环节，全面履行监督职责。建立检察机关内部上下级接续及检察机关与公安机关协作机制，共同攻克法律监督的难题。在监督中发现错误并及时纠正，不必再行启动纠错程序，以最快速度和最佳质量处理案件。

五、结语

中国法治的进步需要配套制度的支持，以“案-件比”为核心的案件质量评价制度与正在进行的司法改革相呼应，着力以最低的司法成本为代价实现最大程度的公平正义，提高检察机关办案质效，让每一位群众感受到司法制度的温度。不断完善的“案-件比”制度更能充分彰显检察智慧，督促检察工作人员为人民提供最优质的检察服务，站位法治中国总体格局，为人民群众营造良好的法治环境。