相对贫困治理中社会救助的制度定位与改革思路

关信平

随着我国脱贫攻坚取得重大成果，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，我国从20世纪80年代中期以来的农村反贫困行动可以告一段落。目前全国城市低保对象在2020年10月份降到了812.4 万人，①民政部：《2020年10月份民政统计数据》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2020/2020112010.html。为过去20年以来的最低点，这意味着从20世纪90年代以来的城市反贫困也取得了重大的阶段性成果。但是，迄今为止我国城乡反贫困行动的成就并不意味着完全消除了贫困。当我们按照绝对贫困标准取得了解决生存型贫困问题的重大胜利之后，应该及时提升反贫困行动的目标，从相对贫困的角度去解决生活型贫困和发展型贫困问题。为此，中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“建立解决相对贫困的长效机制”的新要求，这意味着我国现阶段脱贫攻坚任务完成后，将开展以相对贫困为视角的新的贫困治理行动。相对贫困视角下的贫困治理在我国还是一个新的问题。研究者们指出，相对贫困治理将会是更加复杂的行动过程，需要多方面行动的相互配合。①林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦——兼论建立我国相对贫困的治理体系》，《社会保障评论》2020年第1 期；王晓毅：《全面小康后中国相对贫困与贫困治理研究》，《学习与探索》2020年第10 期。具体的制度和行动体系建构还有待进一步细化研究。其中，社会救助制度在未来相对贫困视角下的贫困治理体系中应该发挥何种作用，以及如何发挥作用，是摆在我们面前的一个重要议题。为了推动这方面的研究及社会救助制度的改革与发展，本文尝试对此问题作出分析。

一、社会救助在相对贫困治理中发挥作用的必要性

社会救助制度在缓解生存型贫困方面能够发挥重要作用，这在我国的社会保障理论与实践中都得到了证实。而当贫困治理从过去的绝对贫困视角下针对生存型贫困的治理转向相对贫困视角下的生活型贫困和发展型贫困时，社会救助是否还应该和能够发挥重要的作用？这在我国还是需要进一步研究的问题。要回答这一问题，应该从相对贫困视角下贫困治理的新特点和新要求，以及社会救助自身的制度目标和制度特点等方面加以分析。

从贫困治理需要的角度看，相对贫困视角下的贫困治理与绝对贫困视角下的贫困治理有很大的不同。从理论上看，绝对贫困和相对贫困不是两类不同的贫困现象，而是人们认识贫困的两种不同的视角。绝对贫困是按照某种固定的标准去界定贫困，把贫困看成是一种静态不变的经济与生活状况。一般说来，绝对贫困标准往往是生存型标准，即维持基本生存所需要的物质条件和社会服务。在现代社会中，这种生存型贫困一般仅在外部条件或内在能力出现严重困难的情况下才会发生。例如由于自然条件恶劣所带来的区域经济发展严重落后（如我国的农村贫困问题），或者是全国或区域经济出现大面积滑坡或经济转型等原因而导致大规模失业的情况下，再有是发生在大病、重残、急难事件等家庭和个人难以解决的特殊困难情况下。解决生存型贫困问题的行动体系相对简单。经济发展本身的成果会通过各种渠道渗漏到生存型贫困者，使他们中的一些人能够获益。政府和社会通过促进就业和推动普惠性的社会服务都有助于提升生存型贫困者的经济状况。而社会救助制度作为最后兜底保障，向剩下的少数靠其他方式难以脱贫的家庭和个人提供必要的基本生活救助和各类专项救助，能够有效地保障他们的生活达到生存型标准之上。因此，解决生存型贫困的充分条件是在国家和地区经济保持发展的基础上，政府和社会建构一套能够覆盖所有贫困者的社会救助制度，并投入达到目标所需要的资金。具备这样的条件就能够保证所有的生存型贫困者都能脱贫。

但是，相对贫困视角下的贫困治理则要复杂得多。首先，相对视角下的贫困主要是与收入分配差距相关，而与经济发展水平关系不大，因此经济发展难以直接起到缓解贫困的作用，这也是许多发达国家贫困问题长期存在的主要原因之一。其次，相对视角下的贫困会延伸到生活型贫困和发展型贫困，而这些超越基本生存条件之上贫困者的困难情况更加复杂，需要更多有针对性的社会服务，而不宜仅仅采用低保的简单现金救助。再有，贫困标准提高和贫困规模扩大后，将包括更多“有潜能的贫困者”，即本身具有就业或其他方面的潜能，因此他们的贫困是可预防、可摆脱的。对这些贫困者更多地应该采取预防性和促进性的贫困治理措施。面对这些新的特点，相对视角下贫困的治理需要多样化的治理行动体系。

在未来多样化的贫困治理体系中社会救助制度是否还应该发挥重要作用？对此问题还需要对社会救助制度本身的特点加以分析。社会救助制度是直接针对困难群众的实际需要，向他们提供必要的救助，直接帮助他们克服各种困难，从而使他们摆脱贫困。传统的观点认为，社会救助仅仅是帮助已经陷入贫困的救助对象满足其基本生活的需要。如果仅在这一层次上理解社会救助制度的目标，那社会救助制度在解决相对贫困视域下的贫困问题作用不是很大。但是，当前国内外学术界对社会救助的目标定位已经超越了传统的认识，较为普遍地认为社会救助制度除了要满足救助对象基本生活需要之外，还应该使救助对象获得发展机会和能力，并促进其融入社会。①张浩淼：《发展型社会救助研究》，商务印书馆，2017年，第4 页。由此，社会救助可以并且应该在相对贫困治理中发挥积极的作用。

我们也应该看到，传统社会救助制度的基本目标比较单一，往往集中在直接帮助贫困者解决眼前的问题，缓解他们基本生活方面的困难，而在制度设计和运行中对提升贫困者能力重视不够。同时，传统的社会救助制度比较注重单一的经济救助，主要采用现金救助的方式，因此容易引发福利依赖，导致“贫困陷阱”效应。②Peter Sounders, "Inequality and Poverty," in Francis G. Castles (ed.), Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010.传统社会救助的这些问题在当其主要针对生存型贫困的时候不会很大，但随着其目标从缓解生存型贫困到解决生活型和发展型贫困时，传统的制度缺陷就会更加突出地显露出来。因此，面临相对贫困治理的新任务，我们不仅要充分重视社会救助制度在其中的重要作用，而且还应该充分认识到传统社会救助在相对贫困治理中的制度缺陷。要让社会救助制度在相对贫困中发挥更加积极的作用，还需要对其进行相应的改革，实现从传统社会救助向更加积极社会救助的制度提升。

迄今为止我国社会救助制度基本上还停留在较为传统的制度模式上，主要是以满足最困难群众基本生活为目标，而对提高救助对象机会和能力，以及促进困难群众的社会融入重视不够。这主要体现在几个方面。一是最低生活标准偏低，并且采取了很严格的对象资格认定机制，因此导致只能是最为贫困的家庭才能进入到低保救助对象范围。同时多个专项救助与低保绑定，因而致使只有符合低保标准的家庭才能获得主要的专项救助。由此使得社会救助制度的对象范围非常有限。二是在救助对象的识别中高度强调缺乏自身能力，因此导致具有一定就业能力和财产能力的家庭很难进入到救助范围。已经进入救助对象的家庭，一旦恢复一定的就业能力和家庭财产就会被取消救助待遇。这种制度很难让救助对象发展起自身的能力。三是在救助水平上，主要是解决救助对象基本生活和在教育、医疗、就业等方面的基本需要，救助水平较低。得到救助不能保证救助对象达到常规生活水平，也难以保障救助对象在教育、医疗和就业等方面的机会平等以及质量和能力的提升。四是在救助方式上仍然局限于简单的经济救助，以现金救助为主，而对救助对象提供的各种服务，尤其是与其机会、能力和发展有关的社会工作服务还很欠缺。

因此，目前我国的社会救助制度还难以在未来相对贫困视角下的贫困治理中发挥积极的作用。要使我国的社会救助制度在未来的反贫困行动中继续发挥重要作用，就需超越传统社会救助理念和实践，在制度目标、救助对象、救助内容和救助方式等方面都加以改革与发展。

二、社会救助在相对贫困治理中发挥作用的目标与实现路径

（一）相对贫困治理要求下社会救助制度的目标提升

任何一项具体的制度或政策都首先要明确其基本的目标。过去我国社会救助制度的目标是明确的，那就是要解决生存型贫困问题，保障困难群众的基本生活，防止他们的生活水平跌落到生存标准之下。《社会救助暂行办法》规定，社会救助制度要“保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定”。其中“保障公民基本生活”是最直接的目标，而“促进社会公平”和“维护社会和谐稳定”是在保障公民基本生活基础上的间接目标。并且对“基本生活”的理解也是以基本生存为标准。应该说，《社会救助暂行办法》中规定的社会救助制度的目标比较适用于迄今为止绝对贫困视角下以解决生存型贫困为目标的社会救助制度，但是这一层次的目标不太适合于未来相对贫困视角下的贫困治理。社会救助要在相对贫困治理中发挥作用，其基本目标要从过去解决生存型贫困提高到缓解生活型贫困和解决发展型贫困的层次。这里的“生活型贫困”是指困难群众因各种原因而难以达到本地民众普遍认可的“社会性生活水平”，也即普通民众基本上都能达到的生活水平。而“发展型贫困”则是指困难群众缺乏发展的机会、能力和动机。

为此，下一步相对贫困治理中我国社会救助制度的基本目标，一是应该将现行社会救助制度目标中的“保障公民基本生活”理解为“保障公民达到社会常规生活水平”；二是再增加“帮助困难群众克服生活困难并促进其发展”；三是社会救助的“托底线”原则也不再是仅仅要托住困难群众基本生存的底线，而是要托住其社会常规生活水平的底线，以及困难群众在收入和实际生活水平方面与平均水平差距的底线，保障困难群众的收入和实际生活不低于人均水平的一定比例。

更具体看，面向相对贫困治理的社会救助制度的具体目标应该指向生活型救助、预防性救助和增能性救助等几个重要的方向。其中，生活型救助的目标是要保障困难群众的生活水平不低于社会常规生活水平，预防性救助要求将社会救助行为提前到贫困预防阶段，而增能性救助则是要重点关注困难群众的发展能力，包括增加发展机会，增强自身发展能力和激励发展动机。

（二）相对贫困治理中“大社会救助”模式的必要性和可行性

实现社会救助制度目标提升，意味着我国要走向一种“大社会救助”的模式，即社会救助制度要在整个社会保障制度中扮演更加重要的角色，在相对贫困治理中承担更多的责任。为此，必须要进一步论证其理论上的合理性和实践上的可行性。理论上的合理性是指上述讨论的社会救助的目标提升是否合理，是否适宜由社会救助制度来承担更多的保障职责。要回答这一问题，需要从社会救助制度与市场机制和普惠性民生保障制度之间的关系来分析。从理论上看，社会救助制度是整个社会保障制度体系的一部分，其基本目标是要保障民众在生活和发展中必需的各个方面都达到社会所认可的水平。但是，社会救助和社会保障都不是达到这一目标的“第一责任制度”。整个社会保障制度是针对市场机制的不足而建立的对公民的社会保护体系，而当代社会救助制度是在社会保障制度之中针对普惠性保障制度的不足而保留的专门针对困难群众的保障制度。因此，社会救助制度应该具有如下目标：一是要依据社会公平与平等的大目标，让民众在生活和发展中必需的各个方面都达到社会所认可的水平；二是要弥补市场机制和普惠性民生保障的短板。

现实的情况是，“解决相对贫困问题”目标的提出，意味着我国未来反贫困与社会发展中将更加重视社会公平，更加重视缩小收入和生活差距。由于市场机制在此方面能够发挥的作用有限，因此需要社会保障制度发挥更大的作用。而在社会保障制度体系中，普惠性的保障制度目前还难以做到大幅度扩展和提升，其原因不仅是全面提升普惠性民生保障会耗资巨大，更重要的是普惠性民生保障对市场和社会主体及其保障机制都有较强的挤出效应。除了少数特别需要的领域之外，目前难以大规模扩展普惠性福利的范围和提高其水平。在这种背景下，在我国建构一种大救助制度模式对于解决相对贫困问题就具有了理论上的合理性。

从实践可行性上看，最关键的问题是费用问题。尽管大救助模式要求较大幅度提高政府对社会救助的财政投入，但这种投入不是由于大救助模式本身所带来的，而是党和政府更加重视社会公平，更加重视缩小收入和生活差距，要解决相对贫困问题的社会发展目标所要求的。相比之下，要达到党和政府的这一社会目标，采用大救助模式反而是更经济的。目前我国社会救助的投入水平还比较低，尚有较大提升空间。并且，不管采用何种模式，政府对包括社会救助制度在内整个民生建设的投入都应该本着“尽力而为、量力而行”的原则，根据经济发展情况而循序渐进提高。因此，大救助模式在实践上没有制度性的障碍，应该是具有较高可行性的。

（三）社会救助制度目标提升的实现路径

社会救助制度目标提升后，还需要通过合理可行的制度路径去实现其新的目标。对此，有若干方面的具体制度需要进一步改革。一是要提高社会救助范围和水平。过去以解决绝对贫困为目标的社会救助制度往往致力于不断减少救助对象。经济发展会使越来越多的人以各种直接或间接的方式受益，从而会使社会救助对象数量不断减少。而社会救助制度往往也以越来越严格的制度和手段将那些不符合或不再符合标准的人排除出去，因此导致救助对象越来越少，直到减少到一个相当小的规模，只保留完全无法通过市场经济和其他手段摆脱生存型贫困的人。而在相对贫困视角下以缓解生活型贫困和发展型贫困为目标的社会救助制度有更多的救助对象。这一方面是由于生活型贫困和发展型贫困的标准比生存型贫困更高，自然会使更多的人纳入其中；另一方面是由于相对贫困反映的是收入差距，它的范围不会自动随着经济发展而缩小。因此从理论上看，在市场经济和普惠性民生保障难以有效缩小收入和实际生活差距的情况下，社会救助制度就会一直具有一定规模的对象。从社会救助制度实际运行和发展的角度看，要充分发挥其在相对贫困治理中的重要作用，条件之一就是要保持一定规模的救助对象。据此，我国的社会救助制度应该对贫困标准加以改革，采用相对标准并提高标准，使更多的困难群众能够得到社会救助待遇，以实现社会救助在相对贫困治理中发挥作用的目标。同时，在救助规模适度扩大的情况下，救助水平也应该有适当的提高，以达到社会救助制度在常规生活水平上的兜底保障目标。

二是要提高社会救助瞄准的精准度。较高的瞄准性是社会救助制度的重要特点之一，但在相对贫困治理目标下对社会救助制度的瞄准性需要有新的理解。过去我国的社会救助制度建构和运行中也非常重视瞄准性，但对瞄准性的理解主要集中在对象的瞄准性方面。为此，在城乡最低生活保障制度对象识别方面建构了完整的制度规范，并投入了大量的人力物力，建立了既有传统方式，又有现代互联网技术基础上的家庭经济状况核对机制等非常有效的对象识别机制。但是，迄今为止社会救助制度对救助对象陷入贫困的原因和贫困者实际生活状况等的关注度不够高，并且在救助内容上不太注重对导致贫困的原因和实际需要的精确瞄准，对符合标准的低保对象都按同样的方式给予补差式的现金救助，而没有在制度设计上强调针对困难群众的不同的实际困难情况给予精准救助。这种救助办法对保障困难群众基本生活比较有效，但在解决他们实际困难方面的作用有限。在未来治理相对贫困的行动中，随着救助对象范围的扩大，社会救助制度在对象瞄准性方面的重要性和困难度都会降低，而帮助困难群众解决实际困难和帮助他们摆脱贫困的要求会更高。因此，应该更加强调社会救助对困难群众陷入贫困的原因和实际需要的瞄准度，更加重视针对困难群众个性化贫困原因的“治本式救助”和针对困难群众个性化实际需要的“精准帮扶救助”。

三是在救助方式上应该更加重视服务救助，实现现金救助、实物救助与服务救助的组合式救助体系。迄今为止我国的社会救助制度在救助方式上以现金救助为主。现金救助是比较简单和经济的救助方式，在保障困难群众基本生活方面的作用较好，但帮助困难群众摆脱贫困方面的作用有限。相比之下，服务救助能够更加有针对性地满足贫困群众的实际需要，尤其是能够针对困难群众致贫原因和脱贫障碍而提供个性化的服务，在帮助他们增能赋权，扩展机会，激励动机等方面发挥更大的作用。因此，在相对贫困治理中要实现社会救助目标的提升，还需要更多地增加服务救助的内容，尤其是大幅度扩大专业社会工作的服务。

四是更加重视预防式救助。预防式救助是对一些还没有陷入贫困，但具有较高贫困风险的个人和家庭提供一定的帮助，以避免他们陷入贫困。传统的社会救助只是对已经陷入贫困的个人和家庭提供救助。但在相对贫困治理体系中，随着救助对象范围的扩大，其中有较多的人会是有一定抵抗贫困潜力的个人和家庭。这些人之所以会陷入贫困，往往是由于各种外部条件和内在的能力或动机出现了一些问题。因此，如果社会救助制度在他们还没有完全陷入贫困之前就能够提前干预的话，往往可收到事半功倍的效果。为此，社会救助应该超越传统救助模式的局限，向“救未穷”方向延伸。要做到这一点，社会救助制度的经办服务体系应该在社会工作者的参与下，建立起更加广泛的贫困风险监测机制，更加积极地识别贫困风险因素与高风险群体和个体，在此基础上有针对性地采取贫困预防干预措施。或者通过社会救助经办服务机构直接干预，或者与就业、社会保险和社会福利等部门和机构联合行动，对高贫困风险的个人和家庭提供必要的帮助。预防式救助除了直接针对高风险个体（个人和家庭）之外，还应该针对某些高贫困风险的群体，如老年人、残疾人、儿童，以及其他一些特殊群体。在这些高风险群体中，一方面应该提供必要的普惠性保护措施，另一方面也应该加强主动发现机制，对有贫困风险苗头的人及时给予干预。尤其是要高度重视建立儿童贫困风险识别和应对机制，加强预防性干预，确保儿童不会陷入贫困，从而有效阻断贫困的代际传递。

三、相对贫困治理目标下我国社会救助制度的改革思路

社会救助制度是一个由多个项目组成的制度体系。社会救助制度要在相对贫困治理中更好地发挥作用，需要在其多个具体的项目中都加以改革，以实现社会救助制度体系各个领域的目标提升和路径优化，使其能够承担起在相对贫困治理中的任务。在社会救助各具体领域的改革既具有相同的方向和原则，又有不同的具体要求和内容，应该分别加以分析。

（一）基本生活救助领域的改革

基本生活救助是向符合条件的救助对象提供基本生活方面的救助，以保障其基本生活的救助项目。在我国，基本生活救助包括最低生活保障和特困人员供养。长期以来，这两项制度分别针对不同的救助对象，在保障其基本生活方面发挥了重要的作用。面对相对贫困治理的新要求，这两项制度需要进一步调整。

一是不要再让低保制度承担整个社会救助体系“守门人”的责任，使人们享受其他社会救助的资格不再以其属于低保对象为条件。二是适当提高低保标准，以扩大低保对象规模，并使低保能够超越传统的生存性救助水平，逐步发挥缓解生活型贫困的功能。①关信平：《新时代中国城市最低生活保障制度优化路径：提升标准与精准识别》，《社会保障评论》2019年第1 期。低保属于直接的现金救助，因而规模和待遇水平不宜过高，但目前的问题是低保对象规模过小，尤其是在城市中的规模太小，并且救助待遇水平过低，还有较大的扩大规模和提升待遇水平的空间。在其他社会救助项目与低保脱钩（不再以低保对象为限）的情况下，现阶段城市低保标准宜以不低于当地城市居民人均可支配收入的25%，农村不低于35%为宜，并在未来根据经济发展情况适当提升。三是向有需要的低保对象提供长期照护补贴，并逐步将特困供养对象享受的集中供养（长期照护）扩大到有需要的低保对象。四是在适当提高低保标准的基础上，探索将特困供养与低保制度合并的制度安排，形成统一的基本生活保障制度。

（二）就业救助领域的改革

就业救助在解决相对贫困问题方面将具有更加重要的作用，因此在下一步的贫困治理行动中，其在社会救助体系中和在整个贫困治理体系中的作用都将进一步增大。并且，在相对贫困治理目标下将要求就业救助更多地提升就业能力和就业动机，并更加关注困难群众的就业质量。我国迄今为止的就业救助对象面还比较窄，并且重点是提供就业机会，而在提升就业能力和激励就业动机方面的服务不够，对提升贫困群众就业质量也关注不够。

因此，我国就业救助的下一步发展，一是应该扩大服务对象，超越目前主要针对低保家庭和零就业家庭的局限，进一步扩大到更大范围的就业困难人员和失业人员；二是在继续扩大向就业困难群众提供就业机会之外，还应该更加积极地开展以提升就业质量为目标的就业培训和职业介绍；三是应该有针对性地加强对就业困难人员就业动机激励工作，并积极协助解决影响其参与就业的各种实际困难（如因家庭照料等方面的困难而影响就业的问题）。为此，应该在就业救助中更多地引入社会工作服务，做好心理辅导、动机激励、资源链接等方面的服务。

（三）医疗救助领域的改革

可以预测，未来我国医疗救助将有来自三个方面的压力和挑战。一是随着经济与社会的发展及人民群众生活水平的逐步提高，医疗服务的需求会进一步增大。二是未来医疗价格还会不断提高。在我国基本医疗服务体制不发生重大改革和医疗保险支付水平没有实质性提升的情况下，医疗价格的攀升将对医疗救助带来更大的挑战。三是在人口老龄化快速发展中，困难老年人会超比例增多，对医疗救助的需求会更大，并且相对贫困治理还会进一步扩大救助对象规模。所有这些都会给医疗救助带来更大的压力。

面对日益增长的挑战和压力，医疗救助须从各个方面做好兜底保障。建议将目前的医疗救助扩展为“健康服务救助”，其中包括传统的医疗救助和新的“基础健康服务救助”。在传统的医疗救助方面，要继续完善医疗救助体系，包括加大对基本医疗救助的投入，切实做好对困难群众在医疗方面的兜底保障；通过医疗救助基金支持困难群众参加大病补充保险；进一步完善大病补充救助制度。同时，应该将社会救助扩展到基础健康服务领域。所谓“基础健康服务”，是指为满足民众基本健康需要而提供的服务。基础健康服务大多数属于公共产品，应该是政府免费提供，但其中也有一些需要个人付费。对需要个人付费的项目，应该给予困难家庭一定的减免费用，如必要的体检、各种传染病的免疫注射、癌症和其他严重疾病的早期筛查、慢性病健康管理等。医疗保障部门应该会同卫生健康部门制定一个需要对贫困群众减免健康服务费用的项目清单，并将其纳入健康服务救助项目之中。

（四）教育救助领域的改革

当代社会中教育对提升人力资本和社会资本，以及在培养健全人格和发展动机等方面都具有重要意义，因此在未来相对贫困治理中教育的作用将会比过去更加重要。教育的差异对社会分层产生着重要的影响，缺乏足够水平和足够质量的教育是导致相对贫困的重要原因，因而提高贫困者教育水平和质量是帮助他们摆脱贫困，尤其是阻断贫困代际传递的重要途径。未来我国的发展中普惠性的教育服务将越来越普及，但在可见的将来，我国非义务教育阶段的教育还很难做到完全免费，并且即使在已经做到免除基本收费（如学杂费和书本费）的义务教育阶段，学生及其家长还是会为提高所受教育的质量和其他附加的活动而付出大量额外的支出。因此，教育救助对于困难家庭孩子未来摆脱贫困和实现发展仍具有重要意义。

未来相对贫困治理中的教育救助，一是要更多地向非义务教育阶段延伸，帮助困难家庭孩子能够平等地获得学前教育、高中教育和高等教育；二是要向基本学杂费之外的其他必要支出扩展，扩大针对困难学生的生活费用和其他必要教育活动费用的救助；三是教育救助要更多地向提高教育质量方面延伸。为此，应该将社会工作与教育救助相结合，在向困难学生提供物质帮助的同时，也向他们提供必要的心理援助、动机激励、社会融入和学业辅导等各项专业服务。四是在高中及以上的教育中，教育救助与学生的学业表现可以有一定的挂钩，以使教育救助能够对提高学生的学习动机和学习质量作出贡献。

（五）临时救助制度的改革

我国的临时救助制度主要有两个方面的功能：一是作为一种补充性保障措施，向获得了其他救助后仍然存在严重困难的家庭和个人提供补充性救助，以解决其实际困难；二是帮助困难群众应对突发的各种急难性事件，从而集中体现社会救助制度“救急难”的功能。上述两个方面的功能在未来的相对贫困治理中都将具有重要意义。其中，补充性临时救助应成为一种“对最后安全网的兜底保障”。社会救助制度是作为社会安全网的最后一道防线，对困难群众发挥兜底保障。但是，困难群众的各种困难千差万别，而社会救助制度则要求较高水平的规范化运行，因此常常难以对困难群众的各种特殊情况作出灵活反应，由此可能导致一些困难群众在制度覆盖之外的特殊困难难以得到必要的救助，或者获得了基本救助待遇后仍然存在严重困难。因此，社会救助制度就需要有一种补充性的兜底保障，对在其他社会救助项目中难以获得或难以充分获得救助待遇的特殊困难群众提供必要的补充性兜底保障。在未来的发展中临时救助将发挥更加重要的作用。为此，临时救助制度建设应该进一步强化和完善对困难群众特殊需要的评估机制，建立起专业经办服务人员评估与群众评估相结合的评估机制，能够针对各类不同的个案进行个体化评估，以便使补充性的临时救助待遇能够更加准确地指向贫困群众的各种特殊需要，而不只是指向收入最低的对象。

随着未来社会运行中不确定性的增强，人们在生活中面临的各种风险会持续性增大，因此在未来面向相对贫困治理的社会救助体系中急难性临时救助将会越来越重要。急难性救助要面对复杂的不确定对象、不确定事件及不确定需要，很难用固定的标准和程序去识别受益者，而需要通过专业人员对每个个案的个别化分析而得出其是否需要救助，以及应该如何救助的结论。为此，应该建立起专业经办服务机构，并实行专业化的经办与服务。此外，急难性救助不仅要介入各类个体化的困境，还应该能够应对各类大规模急难事件发生时的群体性困境。对此，我们在自然灾害救助方面已有较为完善的制度，但是还应该进一步完善应对突发公共卫生事件、突发大规模经济波动与其他经济、政治、社会和自然事件引发群体性急难事件时的社会救助制度措施。

总而言之，社会救助制度在未来面向相对贫困治理的行动体系中仍然可以并且应该发挥积极的作用。然而，面对新的贫困治理目标和任务，现有的社会救助制度还有许多不太适应的方面。因此，在未来的发展中，社会救助要进一步提升其目标，优化其制度，增强其功能，以便更好地发挥积极的作用。