刍议我国人民警察抚恤优待制度的特点及其完善

张渊昊，于 群

（中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

习近平总书记在2019年5月召开的全国公安工作会议上指出，“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍，要给予特殊的关爱，政治上关心、工作上支持、待遇上保障，全面落实从优待警措施”。警察是需要长期在超负荷和高压力环境下工作的高危职业，极易出现职业病或因病致残等情形。据有关部门统计，新中国成立以来全国公安机关共有1.6万余名警察因公牺牲，15万余名警察因公负伤。2018 年有 301名警察因公牺牲，近1.2万余名警察因公负伤；2019年有280名警察因公牺牲，6211名警察因公负伤；2020年有480名警察因公牺牲，4941名警察因公负伤。[1]在我国发展新时代下，根据公安工作的性质以及警察职业的特点，构建与经济社会发展水平相协调、社会保障制度相衔接的人民警察抚恤优待制度具有重要的现实意义。人民警察抚恤优待制度是指国家依照法律，对保卫国家安全、维护社会稳定而牺牲或有杰出贡献的警察及家属进行抚恤、优待并给予物质帮助的制度。抚恤优待制度由抚恤和优待两个部分组成，抚恤工作主要指国家、社会和相关组织对牺牲警察给予政治和物质方面的褒奖，对其家属给予一定的经济补偿和特定补助；优待工作主要是指国家、社会和相关组织对警察及其家属给予物质、精神方面的特殊照顾。人民警察抚恤优待制度是凝聚警心的暖心之举，是团结队伍的坚强后盾，是壮大警力的重要保障。加快推进警察抚恤优待制度建设，把抚恤优待制度各项措施落实到具体的实践中，最大限度地做好警察抚恤优待工作，抚慰广大警察及其家属，激发警察队伍战斗力，是促进警察队伍的全面发展的重要保障之一。

一、我国人民警察抚恤优待制度的形成与发展

新中国成立之初，我国人民警察抚恤优待工作是参照军人抚恤优待制度执行，1950年国务院颁布《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》，当时的警察抚恤优待主要以此条例为依据。1957年我国颁布实施了《中华人民共和国人民警察条例》，这是新中国成立以来我国首次制定的有关人民警察的法律法规，其中包含了关于人民警察抚恤方面的内容，例如第十一条规定我国人民警察抚恤优待工作与军人抚恤优待工作享受同等待遇，[2]标志着我国人民警察抚恤优待制度正式起步。1996年公安部制定实施《公安机关人民警察抚恤办法》，这是建国以来第一部系统规定我国人民警察抚恤工作的规范性文件，主要包括对伤亡警察及其家属抚恤优待的规定，例如第十二条规定人民警察死亡后根据其死亡性质和本人死亡时的工资收入发放一次性抚恤金；第十五条规定对于是孤老、孤儿的革命烈士警察家属增发定期抚恤金，且增发比例原则上不低于定期抚恤金的20%。1996年至1999年之间国家有关部门相继制定实施了《国家安全机关人民警察抚恤办法》《人民法院人民检察院司法警察抚恤办法》《司法行政系统人民警察抚恤办法》，[3]对不同警种的评残条件、伤残等级和评残审批程序等内容作出了详细的规定，进一步丰富了我国警察抚恤优待制度体系。

党的十八大以后，为顺应社会发展新形势，民政部联合公安部、司法部、教育部、最高人民法院等9部门于2014年制定了《人民警察抚恤优待办法》，先前颁布实施的《公安机关人民警察抚恤办法》《国家安全机关人民警察抚恤办法》《人民法院人民检察院司法警察抚恤办法》《司法行政系统人民警察抚恤办法》随之废止。[4]《人民警察抚恤优待办法》进一步贯彻体现从优待警政策，对我国人民警察的抚恤优待制度进行了统一整合，进一步明确人民警察抚恤优待范围，对我国警察抚恤优待政策进行了调整与改进，明确了人民警察的死亡抚恤标准、伤残抚恤优待水平以及工作程序，充分体现了新时代党和国家对人民警察队伍建设的关心和支持。《人民警察抚恤优待办法》的颁布实施标志着我国已建立较为完备的符合警察职业特点的抚恤优待制度，是我国警察抚恤优待制度建设进程中的一次历史性飞跃，具有里程碑式的意义。

二、我国人民警察抚恤优待制度的主要特点

（一）明确抚恤优待对象，完善抚恤优待标准

当前我国人民警察抚恤优待制度的优抚对象范围主要为警察及其家属，包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关的人民警察，人民法院、人民检察院的司法警察，以及因公牺牲、伤残以及病故警察的遗属等。根据《人民警察抚恤优待办法》规定，未列入行政编制的人民警察的抚恤优待工作参照本办法执行；公安机关边防、消防、警卫等现役编制人民警察的抚恤优待工作，则按照《军人抚恤优待条例》和有关政策规定执行。

其主要体现在以下三方面：一是抚恤金计算方面。为保证警察抚恤标准适应社会经济发展，《人民警察抚恤优待办法》将警察抚恤金额度与本人生前工资挂钩，而非先前以警察生前的职务级别高低决定。自1995年国务院颁布实行人民警察警衔津贴后，警衔津贴也一并纳入抚恤金计算范围，进一步扩大警察抚恤额度。同时《人民警察抚恤优待办法》对牺牲警察的一次性伤亡抚恤金进行调整提高，以被评为革命烈士的人民警察为例，先前规定其一次性抚恤金是本人生前40个月工资，现规定其一次性抚恤金额度为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资，抚恤金额大幅度提高。二是抚恤金种类方面。民政部与财政部为立功和获得荣誉称号的牺牲警察增发一次性抚恤金，对在公安工作中做出特殊贡献的牺牲警察增发一次性特别抚恤金。三是在警察评定伤残等级方面。原先我国警察伤残评定标准参照民政部于1989年颁布的《革命伤残军人评定伤残等级条件》执行，分为特等、一等、二等甲级、二等乙级、三等甲级、三等乙级等六个等级，《人民警察抚恤优待办法》颁布后，要求伤残警察评定标准根据《军人残疾等级评定标准》划分的十个等级执行，细化警察的伤残标准，更有利于落实警察抚恤优待工作。

（二）坚持政府主导，推动社会参与

我国警察抚恤优待制度的政策和内容由党和政府制定，体现了党的意志和政府主导。同时在坚持政府主导、统筹谋划的基本原则上，坚持依托社会、依靠基层、积极引导社会力量参与，最大限度地调动各方面积极性，有效整合和利用社会资源，对我国警察抚恤优待工作取得长足进步和发展发挥了重要作用。

党的十八届三中全会以来，我国以实现警察抚恤优待工作能力现代化为目标，通过加大政府购买服务、引导社会力量参与，逐渐形成政府、社会组织以及其他社会力量多方联动的工作机制。其主要体现在以下三方面：一是在资金来源方面。我国警察抚恤优待工作资金来源主要为国家财政拨款，各地方政府在中央统一要求基础上根据实际经济水平进行补充，并在政府主导下直接向优抚对象开展抚恤优待工作。2005年公安部成立具有独立法人地位的全国性非营利性社会团体——“中国公安民警英烈基金会”，旨在扩大抚恤优待的资金来源。在此基础上各地方也积极成立地方警察基金会，拓宽抚恤资金渠道，强化抚恤保障力度，从而抚慰民警、凝聚警心、激发斗志。二是在警察权益保护方面。由于警察在执法过程中权益受到侵犯的情况时有发生，近年来部分地方政府成立“警察正当执法权益保护委员会”或“警察正当执法权益保护办公室”，为受伤害警察伸张正义并及时关怀慰问，优化警察执法环境，保障警察个人权益，提高警察队伍战斗力。三是在警察的医疗保险方面。2015年公安部与中国人寿签订《公安民警人身意外伤害保险服务》，内容涉及 30 种特定重大疾病、特定交通工具意外伤害保险以及24 小时电话医生服务。各地政府也积极为警察开展每年免费体检、健康讲座以及开通就医“绿色通道”等惠警、爱警政策。

（三）健全与抚恤优待相关的利益保障，不断提高抚恤优待力度

近年来，我国党和政府不断出台与警察抚恤优待制度相关的法律法规和政策办法，例如2014年颁布《人民警察抚恤优待办法》《关于为全国公安民警办理人身意外伤害保险的通知》，2015年颁布《关于进一步加强和改进关爱民警工作的意见》，2021颁布《关于进一步做好烈士遗属优待工作的通知》。在我国现行有效的行政法规、民政法律以及部门规章中，涉及警察抚恤优待方面的法律约占四分之一，[5]在我国民政业务中位居首要地位。完善警察抚恤优待制度的法制建设，让抚恤优待制度有法可依、依法实施，有利于保障警察抚恤优待制度实施的规范性，维护警察的个人权益。

在全面深化公安改革的大背景下，我国党和政府不断健全与警察抚恤优待相关的利益保障，提高抚恤优待力度，完善相关配套保障建设，在系统推进从优待警政策方面加大支持力度。其主要体现在以下两方面：一是不断强化警察伤亡抚恤力度。2021年退役军人事务部、财政部联合发布《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》，要求国家再次提高部分退役军人和其他优抚对象（包含伤残人民警察）抚恤补助标准，各项抚恤金按平均10%的幅度继续提高，这也是国家连续第17年提高抚恤标准。[6]根据《人民警察抚恤优待办法》要求，伤残警察凭借伤残警察证可以半价购买境内火车票、飞机票以及轮船票等，并免费乘坐电车、公共汽车等交通工具。二是不断加大对伤亡警察家属抚恤优待力度。《人民警察抚恤优待办法》规定对生前做出特殊贡献牺牲或病故的警察家属发放一次性特别抚恤金。根据《国家机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》，对符合条件的因公牺牲或病故警察遗属增发遗属生活补助费。对于生活特别困难的因公牺牲警察家庭，中央财政为其专款专项设立特别补助金和特别慰问金这两类生活补助。在警察子女教育方面，《人民警察优抚对象及其子女教育优待暂行办法》规定被评为烈士、因公牺牲警察和一级至四级伤残警察的子女在符合条件的基础上可以享受优先入学、降分录取、优先获得各类奖学金、社会捐助等优待福利。

三、完善警察抚恤优待制度的路径

虽然《人民警察抚恤优待办法》使我国警察抚恤优待制度逐步走向成熟，相关保障措施也逐步完善，但当前仍存在法制化较低、职业特点不明确、抚恤优待范围过窄等一些问题，阻碍了我国警察抚恤优待制度的发展。我国应在现有办法基础上继续推进警察抚恤优待制度改革，探索其完善路径，把握其发展规律，促进警察抚恤优待制度的不断创新发展。

（一）制定符合警察职业特点的《人民警察抚恤优待条例》

当前我国对警察的优待工作主要按照《人民警察抚恤优待办法》《烈士褒扬条例》等法律法规和政策规章执行。虽然相关政策文件中涉及对警察的工资待遇、医疗、休假、晋升、抚恤等方面的福利保障，但并未以法律法规的形式加以规范化，难以为实际落实提供有力保障。同时，如革命烈士、因公伤残、因公牺牲或病故警察伤亡抚恤问题在具体落实方面皆参照现役军人抚恤办法，尚未形成一部专门以警察为对象的系统性法律法规以及体现警察职业的抚恤优待政策。由于抚恤优待制度涉及资金分配，为确保政策得到落实、资金得到保障，需要法律明确中央与地方职责，明确规定资金来源，从而确保抚恤优待制度得到高效、公平执行。

结合当前警察队伍建设的需要，在尚未完全具备制定《人民警察抚恤优待法》的情况下，可参照《军人抚恤优待条例》，先行研拟出台符合中国特色的《人民警察抚恤优待条例》，以条例的形式对警察抚恤优待工作进行系统的规范。各地区由于经济发展水平、工作开展情况、实际工作能力等方面存在差异，可在条例的指导下，根据实际需要，结合本地实际情况，把握好“共性”与“个性”的关系，出台具有“地方特色”的《人民警察抚恤优待实施办法》。中央应对各地方政府出台一些硬性规定，对不同地区制定严格的执行标准，防止各地方政府出现选择性立法或在执行过程中出现不公平的现象，严格约束地方立法。

（二）扩大抚恤优待范围，提高抚恤优待待遇

推进完善我国警察抚恤优待制度，进一步扩大抚恤范围。目前我国警察抚恤制度的对象主要为因公牺牲、因公负伤这两类人民警察，然而因公患病或因公致残但未达到伤残等级的警察却不在抚恤优待对象中。[7]鉴于职业的危险性，流血、受伤是警察工作，特别是一线执法执勤工作的常态，因此扩大抚恤优待对象势在必行。现阶段我国对警察的优待工作主要集中在交通福利待遇、人身健康以及子女教育三个方面：伤残警察凭借伤残警察证可以半价购买境内火车票、飞机票以及轮船票等，并免费乘坐电车、公共汽车等交通工具；警察享有国家为其制定的保险制度，警察在退休、工伤、失业等情况下可获得援助和补偿；符合条件的警察子女可以享受优先入学、降分录取、优先获得各类奖学金、社会捐助等优待福利。虽然近些年来我国政府高度重视警察优待措施，但相比于对军人的优待措施，当前我国对警察的优待未涉及住房、就业等其他保障，待遇范围有所局限，且对伤亡民警家庭的补助金额固定。在遗属补助金方面，发放金额应考虑警察具体的家庭情况，结合是否有年迈的老人以及未成年子女等因素，扩大享受遗属补助金的领取范围。

进一步提高对警察的抚恤优待待遇，可以在以下几个方面加大工作力度。在职业保障方面，建立健全职业风险保障机制，加快推进对伤残警察的长效帮扶机制，促进落实“国家抚恤+因公伤亡保险+人身意外伤害保险”的人民警察1+2保障政策；[8]改善基层警察执法和工作环境，科学安排工作时间，减少警力浪费；通过配备合规的警械装备、强化教育培训等方式，提高警察自我保护能力，维护警察执法权益。[9]在医疗方面，建立健全警察医疗救治机制，可参考军人抚恤优待政策中的医疗部分，为警察建立专门的医院或为警察实行免费医疗；在享有基本医疗保险的基础上，让警察可以享受更高的报销比例、报销额度；为包括伤残警察在内的所有在职人民警察，开通医疗“绿色通道”，方便警察得到及时救治。同时，定期为在职、离退的警察组织体检，对患职业病的警察给予定期治疗，关注警察身体健康，提高警察工作归属感。在住房方面，推进完善警察的住房保障制度，可以参考军人的住房保障政策，在为警察设立住房津贴的同时，享受降低首付比例、缓交首付、降低贷款利率等优待购房措施。抚恤优待工作要在政治上关心、精神上鼓励、工作上爱护警察，为警察消除后顾之忧，稳定警察的心理状态，增强职业荣誉感和幸福感。

（三）建立警察抚恤优待工作专责部门，健全相关工作机制

现阶段我国人民警察抚恤优待工作主要由公安机关政工部门负责，但由于基层公安机关缺少专门机构和工作人员，导致本应该享受抚恤优待的警察未能及时享受或没有享受抚恤的情况。公安机关内部应该建立抚恤优待专责部门或配备专门工作人员，负责伤亡警察的抚恤优待工作，同时公安机关与民政、财政等部门建立警察抚恤工作联动机制。伤残评定是抚恤优待工作的一个重要环节，伤残人民警察所在单位应积极配合民政部门做好认定工作，服务伤残警察，为其提供便利。在建立抚恤优待工作专责部门的同时，也应对相关干部进行业务培训，从而进一步提高处理抚恤优待工作的能力，避免给抚恤优待对象带来损失。同时，警察抚恤优待工作专责部门要加大对抚恤优待政策的宣传力度，快速传递抚恤优待信息，建立畅通的沟通渠道。[10]

当前我国抚恤金主要由国家财政拨款以及社会捐助提供，并由财政和审计部门负责监督。可效仿军队做法，推行权利救济机制，建立警察申诉制度，在公安机关内部设立直接有效的申诉机构，为需要申诉的警察提供有效的沟通渠道。同时，在实践中存在相关的社会团体参与度不高，社会监督缺位等问题。抚恤优待工作关乎警察的切身利益，必须加强对抚恤优待工作的监督力度。健全抚恤优待过程中的监督机制，及时公示抚恤优待政策执行的对象、细则和进度，从而实现依法从优待警，确保将抚恤优待制度落到实处，充分发挥抚恤优待制度在公安队伍建设中的作用。