美国湿地补偿银行制度对我国滨海湿地保护的启示

张 健 刘 倡 陶以军 王晓莉 于 平 路文海

(国家海洋信息中心，天津 300171)

近年来，我国在滨海湿地保护和修复方面开展了一系列工作，取得了不少经验和成效。然而，滨海湿地的补偿制度仍未建立，需制定相关指导意见和管理规定等逐步完善政策环境。20世纪70年代以前，美国政府为追求经济利益鼓励人们开发湿地，导致湿地大量减少和退化。随着湿地重要性的日益突显，美国政府先后出台了一系列的政策和法律文件，明确湿地开发者对湿地损害的补偿义务，并通过建立湿地补偿银行制度，吸引了大量社会资本参与湿地修复。自1990年起美国的湿地银行数量不断增长，至今已有2 000多个湿地银行，建设范围基本覆盖全美各州，在湿地保护与补偿中发挥着积极的作用。迄今为止，美国湿地补偿银行制度已顺利运行逾30 a，其相关做法值得我国研究与借鉴。

本研究运用文献归纳法和比较分析法，梳理美国湿地银行制度框架，对中美在湿地开发利用及保护上的差异性进行分析研究，并基于我国湿地保护现状，提出建立和发展我国滨海湿地银行制度的对策建议，以期为我国滨海湿地保护修复资金困境、规范湿地运维管理以及制定湿地修复、补偿标准等提供参考。

1 美国湿地银行制度框架

美国湿地银行制度系指湿地银行的开发者通过新建或修复湿地获取湿地信用，并将其以市场价出售给湿地开发者而盈利的一种市场化的湿地补偿机制(荣冬梅, 2020)，其本质是政府监管下的异地补偿。湿地银行有湿地开发者、银行建设者与银行监管者3个参与主体，三者严格按照法定的规则进行湿地的建设、审核与交易。

1.1 湿地开发许可

美国法律规定，从事湿地开发利用活动必须事先获取开发许可，若对湿地的破坏无法通过“先补后占”的方式抵消，则不能获得行政审批(唐圣囡等, 2018)。为保证湿地“零净损失”，《清洁水法》规定湿地开发利用必须遵守“避免—最小化—补偿”的优先原则：在非不可抗力的情况下，开发者需要规避对湿地生境的破坏；无法避免则必须保证对湿地的损害最小化；在无法避免且已最小化的不利影响的情况下，需要通过补偿的方式抵消对湿地造成的破坏。

1.2 湿地银行申请

湿地银行开发者在政府或相关部门指导下选取适合湿地新建或修复的场址，制定合理有效的实施方案后，向美国陆军工程兵团提交申请。陆军工程兵团联合审核小组负责对湿地银行的建设目标、服务范围、技术方法、信用确定、监测评估与长期管护等阶段逐一审核。审核通过后，开发者须与陆军工程兵团签订湿地银行文书，并按文书规定的信用获取要求严格执行，各个阶段经项目验收通过后方可获取一定的信用(刘金淼等, 2018)。

1.3 湿地信用确认

美国湿地银行设计了基于面积和基于功能的两种信用确认方法(柳荻等, 2018)，以便将不同区域、不同生态功能的受损湿地统一按照一定的比率折算成湿地信用。同时，考虑到区域的差异性，允许各州灵活选择使用何种方法。面积法一般依据湿地面积和保护类型的不同进行换算，而基于功能的方法是在面积法的基础上，综合评估景观支持、水文涵养、生物多样性等生态系统服务功能，并引入“时间延后”和“风险因素”两个因子来综合确定。在湿地银行完成建设前，湿地信用可按照湿地银行文书的规定根据地役权登记记录、外来入侵物种清除、群落覆盖度等信用行为完成情况分阶段获取。

1.4 湿地银行管护

湿地银行需要长期的管理和维护，如控制外来物种入侵、维持水文条件等以保障湿地生态系统服务功能。湿地银行信用交易完成后，湿地银行建设者仍然对其建设与修复的湿地负有长期管理责任，包括提供资金支持。湿地银行的开发者将湿地信用全部售出后，可申请将其对银行的管护职责移交给有关政府部门、私有土地管理者或公益组织等(李京梅等, 2017)。

总之，美国通过创建湿地开发许可证以及“先补后占”的政策制度，为湿地补偿银行交易市场的产生创造了前提条件。政府通过建立一系列配套的银行开发、交易与监管规则，保障了各环节的顺利运行。通过湿地银行制度，美国基本实现了湿地“零净损失”目标(刘公云, 2014)，且有效吸引了社会资本参与湿地保护，客观上减少了政府公共投入，推动了湿地保护修复产业的发展，相关经验值得学习与借鉴。

2 中美两国滨海湿地保护与修复制度比较

2.1 湿地自然本底与需求层面

2.1.1 湿地自然本底美国滨海湿地面积约1 618.7万hm2(Krauss, 2009)，占美国湿地面积的38%。2002—2014年美国滨海湿地开发面积约0.3万hm2/a，补偿滨海湿地约0.45万hm2/a(孟兵站等,2013)，市场化的补偿方式在美国蓬勃发展。根据第二次全国湿地资源调查结果(邵琛霞, 2014)，我国滨海湿地面积为579.6万hm2，占全国湿地面积的12.4%。其中，约38.4%的滨海湿地纳入海洋生态红线管理，约3%的滨海湿地被围填海项目占用，因此初步判断我国潜在可供开发的滨海湿地面积约340万hm2。与美国相比，我国滨海湿地面积虽较小，但仍具一定的开发利用潜力。

2.1.2 湿地开发利用美国在上世纪中叶也经历了湿地开发的盲目与无序阶段，而这些大量填埋的湿地主要用于农业与畜牧业。直到美国实施湿地开发许可和占补平衡制度以后，湿地开发受到约束，美国滨海湿地开发数量逐年减少并趋于稳定，基本达到开发与补偿的平衡状态。

随着2016—2018年《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等文件的陆续出台，我国围填海总量逐年降低。2019年至今，共审批全国重大战略围填海项目2个，面积约370 hm2。虽然我国已严控新增围填海项目，但围填海闲置率为42.9%，目前仍缺少围填海存量闲置问题的具体解决方案。随着围填海存量的不断消化及海洋经济的蓬勃发展，港口用海、工业用海、城镇建设用海等带来的围填海需求仍会不断增加，当下的围填海禁令不可能一直持续。此外，当前我国湿地面积为5 360.26万 hm2，距离8亿亩控制线(约5 333.33万hm2)仅一步之遥(严有龙等, 2020)。因此，从满足开发利用需求与保障湿地总量不减少来说，实施滨海湿地银行既可行又十分必要。

2.2 湿地占用与产权政策制度

2.2.1 湿地占用补偿制度美国湿地占用补偿制度具有法律和政策性保障。1972年，美国出台了《清洁水法》，其中第404条明确开发湿地需要补偿其对湿地产生的不良影响，不能补偿的，则不予许可开发。1988年，布什总统提出了湿地占补平衡的“零净损失”目标，要求占用的湿地必须得以补偿来维持甚至增加湿地总量规模。在上述政策出台前，美国湿地开发商只需要购买土地所有权即可占用湿地，而政策出台后，开发商还须支付可观的补偿费用。以佛罗里达州为例，2013年的土地价格约43万元/hm2，而湿地补偿费用约84万元/hm2(Stone et al,2002)。因此，湿地占用补偿制度的出台，提高了湿地开发成本，创造了对受损湿地进行修复的市场需求，继而催生了湿地补偿银行这一新的市场化模式和产业。

目前，我国尚未有国家层面上的专门立法以明确湿地占用补偿制度。我国滨海湿地开发许可制度包括环境影响评价和海域使用论证等，旨在采取措施降低项目建设对滨海湿地的影响，并未提出强制补偿的要求，开发商基本上支付一笔远低于周边土地价格的费用即可占用滨海湿地(约40万元/hm2)。部分地方政府开展了湿地补偿探索，但湿地补偿形式主要是收取补偿费，并未强制要求以新建湿地的形式进行补偿，如山东、广西等地通过地方立法、制定技术指南等措施，要求占用滨海湿地建设项目的海洋工程缴纳补偿费。

2.2.2 湿地产权制度美国的湿地权属涉及两方面，水权为陆军工程兵团所有，地权为个人所有。湿地银行建设者需要取得陆军工程兵团的许可，以解决水权问题；另一方面需要购买土地所有权，并承担湿地的修复和维护责任。总体来看，美国湿地的产权较为清晰，其流转也比较顺畅。然而，我国尚未围绕湿地建立清晰的产权制度：一方面是滨海湿地所有者边界不清，矛盾焦点是滩涂区域，大多数湿地修复都涉及滩涂。根据我国法律规定滩涂既属于国家所有，又属于集体所有，但国家所有和集体所有的边界不清，且滩涂多是农村集体的传统生活区，与之相关的是权利主体和效益分配具有不确定性，一旦协调不好，相关权利主体就会发生冲突，湿地修复很难开展下去。另一方面是滨海湿地的权利缺乏统一登记管理，与湿地相关的权利包括海域使用权、土地承包经营权、养殖权、采矿权等，这些权利由不同主体审批管理，分布于不同的系统中。湿地修复需要确认所有权利的合法性和有效性，并与所有相关主体达成一致意见，如不予以统一登记，湿地银行建设者很难准确获取上述全部信息，信息成本和协调难度大大提高，如遗漏某一主体，后续都有可能会阻碍修复项目的顺利实施。

2.3 湿地保护和修复技术

2.3.1 湿地修复的选址设计湿地选址的科学性是美国湿地保护修复成功实施的关键因素，其通常以各州海岸带范围为限划分滨海湿地银行的地理服务范围，优先选择位于沿海功能性区域的湿地，并综合考虑湿地的功能定位与需求、与周围水域的连通性、受损湿地种类以及是否与区域管理计划相协调等因素，以抵消和补偿原有湿地的功能。在设计上，充分考虑滨海湿地净化水质、护岸促淤和提供生境等多种生态效益，并通过人工干预手段促进湿地的自我恢复与向陆迁移能力，以应对海平面上升等气候变化。目前我国滨海湿地生态修复领域具有较强的政策导向性，在生态退化诊断、修复目标确定以及选址可行性等实施细则方面缺乏顶层设计，只针对红树林等少数湿地类型制定了相关规范，导致标准化工作缺乏宏观指导。

2.3.2 湿地生态修复美国湿地生态修复主要有恢复、新建、保护和增强生态功能4种实施途径，其中湿地恢复因成功率最高而被优先考虑。为更好地达到生态修复的完整性，每个湿地银行均编写了对应的湿地银行文书以明确规划实施、后期管护等环节的具体要求，并将水文、土壤、植被覆盖度和物种比例等定量指标纳入待售滨海湿地的功能恢复评价体系中，系统评估预期成效是否达标。在实施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改以及涵洞改造、建立潮汐通道等水动力学条件，采取清除外来入侵物种以及恢复和重建本地盐生植物群落等多种修复措施进行湿地修复。我国尚未出台完善的滨海湿地修复技术标准，已有的相关技术规范仅对湿地修复做了原则性规定，对修复工程项目的借鉴和指导意义不强。此外，我国修复技术方法较为单一，大多依赖于植被种植等生态系统个别要素开展修复。

2.3.3 湿地修复的查询追踪美国建立了湿地补偿银行信息共享和管理跟踪系统(Regulatory In-lieu Fee and Bank Information Tracking System, RIBITS)，提供了湿地银行的服务区域、信用获取情况以及交易台账等基本信息，信息的公开性与透明性既提高了政府监管的效率，又降低了企业的开发风险，为市场化的湿地生态补偿提供基本保障。目前我国尚未建立湿地资源查询与管理信息平台，湿地资源动态追踪能力建设不足。

目前我国从制度、技术等层面都与美国有着不小的差距，直接照搬照抄国外经验建立我国湿地银行制度也不符合当下国情。因此，建议在围填海存量完全消化之前，可先吸收转化美国相关技术与经验，改革我国海域有偿使用制度，提高国家重大战略用海项目的补偿成本，待围填海禁令解除之后再启动滨海湿地银行机制，并纳入全国湿地银行制度进行统一实施。当前，改革我国海域有偿使用制度可从以下几方面开展。

3.1 美国湿地银行核心技术研究

为我国滨海湿地银行试点及后续工作提供技术支撑，对美国湿地银行各个环节的核心技术开展深入研究，吸纳与借鉴美国湿地银行的运行经验：(1)湿地银行选址，从湿地生态功能定位、受损评估、水系连通性等方面研究并明确湿地银行建设最佳选址 ；(2)湿地银行建设与维护，从湿地修复、动态监测、成效评估和长期管护等方面研究并掌握滨海湿地银行建设技术与方法；(3)湿地银行信用确定与转化，分析对比不同湿地银行信用确定与转化评估方法，明晰各类方法的优缺点及适用性；(4)湿地银行监管与信息服务，系统研究与分析美国RIBITS追踪系统架构及其功能，为我国滨海湿地资源动态监管与信息服务提供指导；(5)湿地银行投融资机制，研究分析美国各类湿地银行投融资渠道及其优势，结合我国国情，提出相关机制建立与运行对策建议。

3.2 滨海湿地银行先行试点

我国可由地方政府主导，从以下4个方面开展工作：(1)针对行政区域内滨海湿地的分布、面积、权属及受损情况进行摸底与评估，明确区域内适合开展湿地银行建设的地点；(2)探索制定类似于美国湿地银行的湿地信用指标，并进行标准化，形成有利于促进湿地补偿市场化的湿地信用指标交易体系；(3)结合地方滨海湿地开发利用需求，将湿地信用作为未来围填海指标获取的前置条件，提升湿地信用的交易价值；(4)鼓励和引导社会资本参与湿地银行的建设，借鉴美国相关技术标准，开展湿地的建设、监测与长期维护，形成一批兼具规模与生态服务功能的湿地银行，为湿地银行制度在全国的推广积累经验。

3.3 滨海湿地银行制度设计

为建立我国滨海湿地银行制度，实施有效管理，可从以下4个方面开展工作：(1)研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策体系，明确建立市场化的湿地补偿银行制度，并将市场参与主体、参与程序及各方权利义务做出明确详细的规定，增强实施的科学性和可操作性；(2)构建科学分类的滨海湿地资源和资产产权体系，对滨海湿地进行统一登记管理，处理好所有权和使用权的关系问题，明确各权利主体所属，为构建市场化的生态补偿奠定产权基础；(3)完善滨海湿地占用补偿协调管理，建立由自然资源部门主导，环保、农业、水利等部门协作配合的工作机制，由自然资源部门负责滨海湿地的开发、修复及新建活动审批，其他部门在自己管理权限内共同予以监督；(4)制定我国滨海湿地银行建设技术标准与规范，明确湿地银行选址设计、信用交易、养护管理等各个环节规则，指导滨海湿地银行建设。