国家治理效能实现的内在机理和实践路径

谭文邦

（广西民族大学 马克思主义学院，广西 南宁 530006）

对制度效果或者效能的追求是人类社会永恒的课题，人们不是为了追求制度本身而创造、构建制度，人们创造构建制度是为实现制度的效果，达到某种目标。孔子的“礼”，老子的“道”，目的都是为了追求一种社会秩序使国家得以长治久安；柏拉图构建“理想国”、亚里士多德构建“城邦国家”都是为了实现人的最高的善最好的幸福；马克思恩格斯科学论证的共产主义制度是为了实现人的全面解放。可见，制度不是人们追求的目标，通过制度实现国家治理达到人们对美好生活的向往和追求才是最终目的。国家治理效能问题既是老问题，又是新问题。说它是老问题，是因为在中国历史上一直存在有好的制度不能执行的情况，如明朝宰相张居正曾提出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”说它是新问题，是因为中国特色社会主义制度优势显著，但是制度执行不到位、做选择、打折扣、搞变通，形式主义、官僚主义等问题依然存在，这会削弱制度优势的效果。因此，国家制度的生命力不仅在于执行，而且在于制度被执行后对国家产生的正面作用，实现国家治理效能。何为国家治理效能？国家治理效能的内在机理是什么？研究这些问题意义重大。

一、问题的提出：国家治理效能的出场

何为国家治理效能？阐明国家治理效能的内涵外延是我们开展研究的前提条件。有学者对国家治理效能曾作出界定，如吕普生把国家治理效能表述为国家制度和国家治理体系所指向的治理目标和实现程度，并且认为这是一系列正向的或积极的结果。[1]何祖坤也把国家治理效能看作是治理主体达成治理目标的程度，即治理主体以自身的治理能力在目标指引下取得的治理效率与效益。[2]可以说，不管从哪种视野出发，国家治理效能主要包含三个维度：一是治理效能是由国家治理活动产生的对国家产生正向、积极作用的效能；二是国家治理涉及政治、经济、文化、社会、生态等多个领域多个方面的内容，是一个复合的效能，其目标体系、制度体系都是分层次、多方面的；三是国家治理效能有历史和地域的区分，同样的制度在不同的历史阶段不同的国家地区会产生不同的效能。

从实践逻辑看，随着中国特色社会主义进入新时代，国家治理更加注重制度从最初一公里走到最后一公里，更加注重国家治理效能的显现。当代中国的国家治理在国内形势和国际局势、传统因素和当代问题的考验中有了新的转向，如何更好地实现国家治理效能成为新时代深化改革的重要目标。就国际形势而言，大国竞争不断加剧，国际安全形势复杂多变，特别是美国优先政策的提出，为大国关系平稳发展埋下“伏笔”；世界经济发展下行风险逐渐上升，新冠肺炎疫情则增大这种风险；以通信技术、人工智能、物联网为代表的新兴科技正在重塑产业模式、商业模式。就国内形势而言，我国主要矛盾发生变化，第一个一百年目标就要实现，全面建成小康社会就在眼前，中国人民历经千难万险已经基本实现了“站起来”和“富起来”，正在为实现“强起来”而努力奋斗，经济从快速发展进入高质量发展的新常态，脱贫攻坚战取得初步成果，乡村振兴方兴未艾。国际国内环境的深刻变化对国家治理提出新的要求，如何才能使制度更加成熟更加定型更加系统，尤其是随着国家治理实践逻辑的转换，制度优势如何才能更好地转变为国家治理效能，业已成为国家治理活动最重要的价值追求。

随着实践逻辑的转变，理论逻辑也发生变化。党的十八届三中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的论题，让国家治理成为研究的热点问题，从中国知网的统计数据来看，2013年至今，以国家治理为主题的论文高达3万多篇，数量较为庞大。综合国内外的研究可以发现，学者们从宏观、中观和微观的层面对国家治理的概念、内涵外延、主体客体、结构功能、目标手段、传统理论与现代实践等等诸多论题都有深入探讨，涉及政治学学科、管理学学科、马克思主义理论学科。多层面、多视野、多学科的研究使国家治理问题得到系统、深入的研究，也取得非常丰硕的研究成果。党的十九届四中全会以后，学者们对国家治理效能的实现做了深入研究，研究者从国家制度的构建和治理能力提高的角度阐明了其内在逻辑和实践路径，取得丰硕的研究成果。如欧阳康认为制度优势转化为国家治理效能的路线图应该包括优势制度能否转化为社会共识、优势制度能否转化为实施路径、如何转化为所有社会成员的行为规范等三个方面。[3]虞崇胜的研究表明，将制度优势转化为治理效能的实现路径包括加快制度集成，构建相对完整的制度体系；发挥制度优势，将制度优势转化为制度性能；补齐短板，发挥制度体系的整体功能；强化执行，将制度优势转化为治理效能；狠抓治理环节，提高“四个治理”的有效性。[4]李海青从制度的顶层设计和落实机制入手，提出制度优势转化为治理效能的具体方案。[5]

已有研究更多侧重从制度和制度体系的制定以及制度如何被严格执行这个环节来理解国家治理效能的实现，实际上制度的制定和被严格遵守、执行只是国家治理效能实现的其中一个环节，国家治理效能的实现是一个更广、更系统的工程。要正确理解制度优势转化为国家治理效能，寻找其真实的内在逻辑和正确的实践路径，就要从更高的层面、更全面的视野考察国家治理效能的实现机制。

二、内在逻辑：国家治理效能实现何以可能

国家治理领导主体在国家治理理念的指导下确立国家治理目标，构建国家治理体系，人民认同国家治理理念，认可国家治理目标，尊崇国家制度，国家和社会有效运行协调发展，国家治理效能充分显现，这就是国家治理发生发展的内在逻辑。国家治理效能的实现必须是国家治理主体与客体的统一，理念与实践的统一，价值与目标的统一，目的与工具的统一。从这个意义出发，国家治理效能实现的四个关键要素分别为：国家治理主体、国家治理理念、国家治理目标、国家治理体系和治理能力，只有把国家治理的这些要素和关系讲清楚，才能找到国家治理效能实现的内在逻辑。

（一）国家治理主体是国家治理效能实现的根本动力。社会科学是与人相关的科学，不研究主体问题，很难把握其研究对象的内在规律。同样，研究国家治理，不从国家治理的主体出发很难把握国家治理的内在规律和发展趋势，因此国家治理主体问题是我们首先要理清的一个重要元素。要研究国家治理的主体问题，首先要明确国家治理主体的内涵外延，以及各种治理主体间的逻辑关系。马克思主义认为，主体是指在一定条件下根据自己的认知，自主、能动地作用于客体并达到一定的效果，实现某种目的的个人或者社会集团。主体是“人本身的自然力”，是一种物质力量，但这种物质力量是在人自身的认识，即经验、知识等的限制下根据自身的需要设计实现目的所需要的方法、步骤、程序。主体包括个人主体、集团主体、社会主体等。国家治理主体，实质上是指依据特定理念构建国家治理目标制定国家制度并使制度得到贯彻执行的人或群体。主体是能动地推动社会实践的行动者，国家治理活动必须依靠治理主体去推动，确立理念、确定目标、构建制度，都是由不同的主体去完成。国家治理主体是国家治理效能实现的动力；而国家治理效能最终目的是保障各类主体的利益，实现治理主体的意志，促进主体的自由发展，因此主体是国家治理效能实现的根本旨归。

国家治理主体并不是同质的或者是单一的，根据功能定位的不同，可以将国家治理主体划分为不同类别。从功能定位出发，从中国国家治理的具体语境出发，国家治理的主体包括四个方面：领导主体、执行主体、资源配置主体、参与主体。中国共产党是“中国之治”的领导主体。中国特色社会主义之“特”、之“优”，“特”在中国共产党领导，“优”也在中国共产党领导，中国的国家治理是在中国共产党的领导下进行的。国家治理理念的确立、治理目标的确定、制度体系的构建，也都是在党的领导下有序展开的。可以说，党的领导嵌入国家治理的全过程。政府是“中国之治”的执行主体。政府在贯彻治理理念、实现治理目标、监督和执行制度方面作用明显，推动经济社会体制机制的变革、制定和执行经济社会发展规划，提供公共产品和服务，维护社会有效运行和协调发展，直接推动改革开放和社会主义现代化进程。市场是“中国之治”的资源配置主体。市场主要指参与社会经济活动的企业、组织和个人，根据国家统计局的数据，截至2019年年底，我国市场主体的数量已经达到1.2亿，比改革开放初期的49万户增长了245倍。马克思主义唯物史观认为经济基础决定上层建筑，由此可见经济资源在国家治理活动的重要地位。“使市场在资源配置中起决定作用”既是我国经济制度的重要内容，也是国家治理的重要方面。因此，市场是国家治理的资源配置主体；社会（社会组织）是“中国之治”的参与主体。改革开放以后，国家的职能从全方位的“大政府、小社会”的管理转向“小政府、大社会”的国家治理，很多职能回归社会，让社会有了参与国家治理的可能性。

（二）国家治理理念是国家治理效能实现的价值基础。国家治理理念是国家治理活动的根本遵循，决定着国家治理的目标、结构、方式、制度等等，国家治理效能能否实现，或者在多大程度上实现，国家治理理念的构建起着至关重要的作用。国家治理理念贯穿于国家治理活动的全过程，治理目标的确立、国家制度的制定，都是在治理理念的指导下进行的。国家治理理念是国家治理主体建构、认同、内化的价值观念，是对治理活动的高度概括。国家治理理念的构建主要由国家治理的领导主体来承担，由于理念首先是属于意识层面的内容，高度抽象又极为复杂，牵涉面广，只有高度组织化的集团或者团体才能胜任，当前，一般是由政党来构建和发展国家治理理念；执政党也并不是随心所欲地构建国家治理理念，而是以人民的意愿为基础，在收集人民意愿的前提下概括和发展治理理念。不以民意为基础，不体现人民意志的治理理念不会得到人民的支持，最终只会导致治理失败。

“中国之治”的治理理念是在坚持马克思主义国家治理思想的基础上，以中国传统国家治理思想为依托，批判吸收西方国家治理理念的优秀成果而形成的。马克思主义国家治理的基本原则是：在无产阶级专政条件下的国家治理，是无产阶级国家治理的根本前提；无产阶级专政条件下的国家治理是真正为广大民众谋利的良性治理，而不是为少数人谋取私利的；无产阶级专政的国家作为新型的国家形式，真正实现了人民当家作主，因此国家治理实质是民主治理。[6]中华文化蕴含着非常丰富的国家治理思想，如“大一统”的国家观念、“德法并治”的治理思想、“代天巡视”的监督理念等等，无不彰显着中国古代国家治理的智慧。西方国家所倡导的参与性、协作性、制度性的国家治理理念是全人类发展的文明成果，对社会主义国家具有借鉴价值。“中国之治”的治理理念与中国共产党的执政理念是辩证统一的。作为国家治理的领导主体，中国共产党的执政理念是否正确，从根本上决定着治理成效乃至成败。新中国成立70年以来，中国共产党不断解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，在治理实践的基础上形成和发展了一套科学的治理理念。在这套治理理念的引领下，党领导中国人民巩固了新生的人民政权，取得了社会主义改造的胜利，扭转“文化大革命”的错误路线，开启了改革开放和现代化建设伟大征程，取得了一个又一个伟大成就。

由此可见，国家治理理念来源于人民，通过国家治理领导主体的概括整合又内化于人民，在国家治理活动中发挥着价值整合、舆论导向和行为规范的核心作用，是国家治理效能实现的价值基础。稳定一致的价值观共识是有效维持社会团结、促进社会和谐、防止社会断裂的“粘合剂”。形成稳定一致的价值观共识是社会主义核心价值观建设与国家治理的一致目标追求，它既是社会主义核心价值观建设的重要内容和努力方向，也是国家治理体系的构成部分和提升国家治理能力的基础。[7]

（三）国家治理目标是国家治理效能实现的目标导向。国家治理目标是国家治理活动所要达成的效果、状态，是一个复杂而多层次的目标体系。从时间维度而言，国家治理目标包括长期目标、中期目标、短期目标；从内容维度而言，包括政治发展目标、经济发展目标、文化发展目标、社会发展目标、生态发展目标等。从根本上说，国家治理的目标就是要让人民幸福、社会和谐、国家富强。具体而言，国家治理目标就是要推进国家统一性、实现国家均等化、促进国家创新性、提升国家法治化、推动社会自治化。[8]

“中国之治”国家治理目标是一个多层次、立体化兼具科学性与价值性相统一的动态发展的目标体系。改革开放以来，中国国家治理的领导主体即中国共产党提出了“三步走”的战略目标：第一步是解决温饱问题，这个目标要在1990年前完成；第二步目标是要人民生活达到小康水平，时间节点是21世纪末，用十年的时间使国民生产总值翻一倍；第三步目标是人民过上比较富裕的生活，时间节点是到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平。从中国国家治理的实践来看，第一、第二步战略目标已经实现了，第三步目标正在逐步实现。党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标是对原有“三步走”战略目标的细化和发展，社会主义现代化建设的施工图更加详细、更加丰富。党的十九大在第一个“一百年”奋斗目标基本实现的基础上对第二个百年奋斗目标作出具体部署：第一个阶段，到2035年，基本实现社会主义现代化，这里的基本实现现代化的内涵与我们党在20世纪80年代提出的到21世纪中叶基本实现现代化的目标是一致的，只是在时间上提前了15年；第二个阶段，到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现这个目标的时间是在2035年的基础上再奋斗15年，所达成的社会主义现代化强国目标距离中华民族伟大复兴的中国梦更进一步了。

国家治理目标既要体现国家治理理念，即在价值追求上要体现人民的根本利益，还要具有科学性，要有时间表、路线图以及具体明确的指标体系。这就要求国家治理领导主体吸纳各方智慧制定国家目标，调动各方积极性，引导资源配置，通过自下而上与自上而下相结合的方式，共同推动目标实现。

（四）国家治理制度是国家治理效能实现的工具支撑。

人们构建国家制度，不是为了制度本身，而是为了实现国家的某种目标，如社会稳定、经济发展、人民幸福等目标才去构建制度，从这个意义而言，制度本身就具有了工具的属性。经国序民，正其制度。与国家治理理念、国家治理目标相比，制度更具体、更显现、更刚性，与人民群众的关系更加紧密，人们无时无刻不在感受到制度的存在。新中国成立70年来，既是中国人民追求国家富强、民族复兴、人民幸福的奋斗史，也是中国共产党带领全国各族人民独立自主探索、发展和完善中国特色社会主义的制度演进史。党的十九届四中全会概括了中国特色社会主义的13个制度优势：坚持党的集中统一领导、紧紧依靠人民推动国家发展、坚持全面依法治国、坚持全国一盘棋、铸牢中华民族共同体意识、不断解放和发展社会生产力、在思想上精神上紧紧团结在一起、坚持以人民为中心的发展思想、善于自我完善自我发展、聚天下英才而用之、确保人民军队绝对忠诚于党和人民、坚持“一国两制”、为构建人类命运共同体不断作出贡献。这些制度优势，是我们取得“两个奇迹”的制度基础，也是当代中国取得一切发展进步的根基。

国家制度内在的先进性和优势并不能直接发挥作用，还要能够被广泛认可和严格执行，只有这样才能体现其“工具性”的内涵。中国共产党坚持彻底的唯物史观和彻底的辩证法，把“国家治理体系”和“国家治理能力”看作一个整体，认为“有了好的治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[9]从结构功能的视野看，国家治理体系侧重内在结构，国家治理能力则体现外在功能，结构决定功能，但结构的优势要向好的功能转化必须要有好的“操作”才能实现。因此，国家治理效能的实现必须要结构和功能的统一，即“国家治理体系”和“国家治理能力”的内在协调和外在统一。

三、实践路径：国家治理效能实现何以可为

中国特色社会主义制度优势要转化为国家治理效能，不能只是关注制度优势转化为治理效能这一个环节，应该从国家治理的内在逻辑出发寻找国家治理效能实现的实践路径。从国家治理活动发生发展的内在逻辑看，国家治理实质上是国家治理主体与客体的相互作用，国家治理理念、治理目标、国家制度的相互转化的过程。因此，根据时代发展和国家主要矛盾变化，坚持中国特色社会主义国家治理理念、确定国家治理目标、构建和完善国家制度体系，并使这些理念、目标和制度体系为广大人民所认同、认可、内化，转化为全体人民的内在规范和外在行动，只有这样，国家治理效能才会实现。

首先，要坚持国家治理主体从自发向自觉的转变，推动形成多元共治的格局。与传统的党政权力二元一体的治理模式相比，多元共治的国家治理格局能更加广泛地代表社会各群体的利益，更加尊重公民的各项权利，具备更强大的应对风险挑战的能力。因为多元共治是“党和政府运用国家制度管理社会各方面事务以及整合社会力量、协调各方利益、优化资源配置、保持经济繁荣的能力。”[10]多元共治能够使治理主体提供更强大的动力，更充足的力量。而要形成国家治理多元共治的格局，就要坚持使国家治理主体从自发向自觉的转变。马克思主义认为，自发和自觉是主体发展逻辑的一对范畴，两者的差别在于主体对外部世界的规律规则的理解与认知。在自发状态下人不能认识、适应外部世界的规律、规则，没有自由可言；而在自觉状态下，主体对客观事物的本质和规律有正确认识，并以此作为自己活动的原则和依据。国家治理的领导主体、执行主体、资源配置主体、参与主体都能意识到自身的使命和责任，不仅在主观上能够积极主动参与国家治理活动，而且能够充分认识到自身在国家治理中的角色和定位，很好地履行自己的职责。

其次，国家治理的领导主体要坚持正确的治理理念，并使这种理念成为全体人民的共识。一是要培育和践行社会主义核心价值观，为国家治理理念的普遍认同提供价值支撑。当代中国，社会主义核心价值观是在社会中起主导作用的价值观，是兴国之魂、强国之基、动力之源，是推动国家治理体系和治理能力现代化的价值引领；“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。”[11]可见，培育和践行社会主义核心价值观是国家治理理念成为全体人民共识的价值支撑；二是要推进马克思主义大众化，为国家治理理念的普遍认同提供科学理论指导。马克思主义是人们认识世界、改造世界的科学真理，是科学的理论、人民的理论、实践的理论、发展开放的理论，“时代在变化，社会在发展，但马克思主义基本原理依然是科学真理。”[11]不断推进马克思主义大众化，不断增强人们的马克思主义思想意识，为国家治理理念的普遍认同提供科学理论指导；三是坚定中华民族文化自信，为国家治理理念的普遍认同提供文化涵养；“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，更是涵养新时代国家治理理念的重要源泉，没有坚定的文化自信，就没有坚定的国家治理理念，国家治理目标、国家制度就是无根之木、无源之水。四是铸牢中华民族共同体意识，为国家治理理念普遍认同提供思想基础。中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂，更是国家治理理念能够一以贯之的思想基础。

再次，国家治理的领导主体要确定科学合理的治理目标，并使广大人民群众认同认可国家治理目标。一是深化对共产主义理想的认识。共产主义社会是人类社会的发展方向，中国共产党一经成立，就把实现共产主义社会作为自己的最高理想和最终目标，因此在中国共产党领导下的国家治理的最终目标就是实现共产主义。共产主义社会看起来很遥远，但从人类社会发展的规律来说是一定会实现的。共产主义社会的实现不是一蹴而就的，是一个连续性运动的过程，我们每个人的奋斗都能使共产主义的因素不断增长，都能推动社会向共产主义更靠近一步。因为“共产主义对我们来说不是应当确立的状况，不是现实应当与之相适应的理想。我们所称为共产主义的是那种消灭现存状况的现实的运动”；二是深化对“两个一百年奋斗目标”的认识。第一个一百年奋斗目标是指在我们党成立一百周年时全面建成小康社会，这个目标我们已经基本实现。第二个一百年奋斗目标是要把我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化强国，实现这个目标的时间表是到本世纪的中叶，也就是新中国成立一百周年的时候。要实现“两个一百年奋斗目标”，就要坚持和发展中国特色社会主义，就要在目标的指引下以实干的精神进行具有许多新的历史特点的伟大斗争；三是要深化对“五年规划目标”的认识。“五年规划”，即国民经济和社会发展五年规划纲要，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图、全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。可见，“五年规划”就是国家治理的中长期目标。“评估中国国家目标实现情况五年规划是很好的对象，它体现了国家量化目标，同时又具有延续性，近乎涵盖了整个新中国的历史。”[12]

第四，构建和完善国家治理体系，提高治理能力，使人们尊崇制度，遵守制度。一是国家治理的领导主体要做好遵守制度的表率作用。国家治理效能能否实现，国家治理的领导主体即中国共产党起着至关重要的作用，她不仅关系国家治理理念、治理目标以及国家制度的科学性合理性，更是国家制度能否最终落到实处的根本保障。中国共产党要有强大的自我革命精神，更要通过伟大的自我革命引领伟大的社会革命，通过社会革命各种制度才能真正落实，走完最后一公里。“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[13]；二是加强宣传教育，铸牢国家治理各类主体的制度意识，使人人认识制度、认可制度、遵守制度，形成制度自觉。“加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。”[13]制度教育是极为重要的，没有教育，不能引领全党全社会认识中国特色社会主义制度的优越性，不能建立起强烈的制度自信，制度落地生根是很难实现的。