百年大党法治探索的主要成就

吴定海

（深圳市社会科学院，广东 深圳 518028）

2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话（以下简称“七一”重要讲话）中，习近平总书记特别强调，“办好中国的事情，关键在党”。中国共产党成立一百年来的历史实践表明，中国乃至中华民族的发展和复兴，都必须依靠中国共产党。法治作为人类文明进步的标志，也是现代治国理政的基本方式，并没有放之四海而皆准的模式和标准。中国建设社会主义法治国家，也必须依靠中国共产党。

中国共产党对于法治的艰辛探索是一个一以贯之的过程，具有鲜明的阶段性特征。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我们党在推进中国特色社会主义法治建设的同时，也不断推进治理体系和治理能力的现代化进程，充分发挥领导核心作用，不断提高科学、民主和依法执政水平，业已探索总结出一套卓有成效的、适合中国国情的法治道路。我们党历经百年探索，在马克思主义法治理论的基础上，建成了具有中国特色的社会主义法治体系，并形成了一系列重要的经验和历史成就。

一、保障了社会主义制度在中国的创立和发展

习近平总书记指出，我国法治建设取得的成就有很多，但是归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路。一百年来，中国共产党带领人民群众开展了艰苦卓绝的道路探索，实现了从站起来，到富起来，再到强起来的重大历史跨越。与此同时，人民的获得感和幸福感不断增强，安全感也更加有保障。在此过程中，社会主义法治也成为保障社会主义制度稳定发展的重要基础。

从新民主主义革命时期起，我们党就开始了对法治的初步探索，这一探索也大大丰富了我们党在根据地的治理实践，为社会主义建设时期的国家治理奠定了坚实基础。我党早期就充分意识到宪法性文件对根据地发展建设的重要价值。1931年江西瑞金政府时期，通过《宪法大纲》规定了中华苏维埃宪法的基本原则，初步开启了根据地政府的治理实践。新中国成立之前，如何在政治制度的设计上体现和保障人民当家做主的权利，就是共同纲领作为临时宪法必须首先解决的现实政治问题。从国体与政体相结合的角度，《共同纲领》明确提出，“我国人民民主专政的国体决定了人民代表大会制度的政体，人民代表大会制度的政体反映了人民民主专政的国体”。[1]新中国成立后，《婚姻法》《土地法》《工会法》等用立法形式回应了新生政权在国家和社会治理层面最为迫切的诉求。我们党充分认识到宪法在国家治理进程中根本大法的地位，认识到宪法能够“确立人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体”，[2]不仅能够反映国家的根本任务、指导思想等一系列基础政治制度和原则，更是通过法律的形式，构建了完备的公民基本权利体系和国家组织机构体系。1954年9月毛泽东同志亲自主持起草《中华人民共和国宪法》，确立了社会主义制度的“四梁八柱”。

党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则，反映了改革开放和社会主义现代化建设的要求。随着改革开放的深入，制定一部适应改革需要宪法的呼声也越来越高。1982年宪法的讨论和修订工作长达两年，不仅体现了法治工作的民主性，同时也充分体现了党的领导在依法治国中提纲挈领的作用。其后，根据改革开放和社会主义现代化建设面临的新情况新问题，先后作了五次修改。从“恢复法律面前人人平等原则”，到“人权”和“保护私有财产”写入宪法；从“恢复人民民主专政”的用语到“推进合宪性审查工作”，“八二”宪法后的国家的改革进程都离不开宪法精神的指引。从某种程度上说，“八二”宪法的诞生和若干次重大修改，都是我们党在进行社会主义道路探索中的重要理论成果，也保障了社会主义制度不断深化发展。依法治国和依宪治国协调统一，成为我们党领导国家治理体系和治理能力现代化的重要经验。

在部门法立法领域，改革开放后，我们党陆续重启了多个部门法的立法工作，从保障人民民主、实现党和国家长治久安的高度提倡法治，提出了“为了保障人民民主，必须加强法制”，以及“必须使民主制度化、法律化”的重要原则，逐步探索出了一条具有中国特色的社会主义法制建设和发展道路。1997年，党的十五大报告首次在党代会报告中正式提出“依法治国”的表述，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论。随后，党的十六大、十七大进一步强调了全面落实依法治国的基本方略，社会主义法治国家的建设进程不断加快。到2011年，我国已初步建成以宪法为核心，以宪法相关法律、民商、行政和经济法等多个部门法为主干的法律体系。同时，这一法律体系在形式上也充分体现出了法律、行政法规、地方性法规以及自治条例、单行条例等多个层级，中国特色社会主义法律体系初见雏形。[3]这一成就不仅是我们党在长期实践中立足中国国情和实际的探索总结，同时也适应了改革开放和社会主义现代化建设的实际需要，更是我们党和人民意志的集中体现，“有法可依”的理念在社会生产生活的各个方面都得到了体现。

在中国共产党的领导下，目前我国已经制定颁布了超过二百部的法律，八百多部行政法规，八千多部地方性法规，还有数以万计的政府规章，[4]共同构成了一个多层次、跨领域的较为完善的社会主义法律规范体系。

随着社会主义各项制度改革的不断深化，一种全新的立法模式——授权立法呼之欲出。传统意义上的授权立法包括专门授权立法和经济特区授权立法，即学界所称“填补型授权立法和变通型授权立法”。[5]改革开放以来，全国人大及其常委会先后通过了对深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区的授权决定，允许经济特区所在地的省、市可根据经济特区的具体情况和实际需要制定法规和政府规章，在经济特区范围内实施。[6]这一创新的授权式立法制度为我国不断深化改革提供了充分的法治保障。进入新时代以来，在全面依法治国的大背景下，重大改革必须要实现于法有据，改革也必须要运行在法治轨道上。因此，2015年以修订《立法法》为契机，我国进一步完善了授权立法的形式。①《立法法》第13条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。2019年，《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》及其试点实施方案中明确提出，要充分利用经济特区立法权，可依据授权对部分规则作变通规定，涉及先行示范区改革的各项措施，涉及调整现行法律和行政法规的，则按照法定程序由立法机关授权实施。从这一角度来看，我们党开创性地通过授权立法的方式缓解了国家层面立法与地方改革多元化之间的张力，为社会主义制度行稳致远进一步保驾护航。

2014年10月，我们党首次以全会报告的形式，正式提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，并系统化、理论化地阐述了“中国特色社会主义法治体系”的内涵。“建设中国特色社会主义法治体系”②法治体系是描述一国法治运行与操作规范化有序化程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念，需要思想含量和学术信息量极高的统领性概念，“中国特色社会主义法治体系”就是这样一个统领性概念。总目标的提出，意味着我国法治建设的战略转型和全面升级，我国的法治建设进入了全新的历史阶段。[7]习近平总书记在“七一”重要讲话中也进一步正本清源，深刻阐述了“中国特色社会主义是社会主义”的本质。法治体系的建设，是我们党探索社会主义制度建设行稳致远的重要保障，这也是百年大党探索法治道路进程中首当其冲、管总打头的巨大成就。

二、践行了“以人民为中心”的社会主义法治价值理念

“江山就是人民、人民就是江山”，“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”。我们只有树立以人为本、人民至上的价值观，弄清“为了谁”，才能找到探索法治的价值导向。作为一个历经百年光辉历程的马克思主义政党，中国共产党在建立之初就牢固树立了为人民、依靠人民、造福人民的初心和使命。百年来，在探索和建设中国特色社会主义法治的历程中，我们党始终坚持维护人民利益、积极回应人民关切、不断增进人民福祉，保障人民依法享有的各项权利。同时，我们党在中国特色社会主义法治的建设过程中还注重充分调动人民参与的积极性，促进最广大的人民群众自觉遵守和维护社会法治，进一步提升我国法治社会的建设水准。

早在土地革命时期，我们党就领导人民制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》），充分体现了人民意志。《宪法大纲》中不仅明确了苏维埃政权属于人民，同时还将代表大会制度作为红色政权的政体基础，充分体现了人民的重要地位。此外，抗日战争时期实行的“三三制”、①1940年3月6日，毛泽东为党中央起草的《抗日根据地的政权问题》指示中首次提出“三三制”政策：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”山东、陕甘宁边区等地出台的《人权条例》等等，都充分体现出“为了人民、问需于民、服务人民”的价值导向。新民主主义革命时期，由根据地首创的“马锡五审判方式”更是充分体现了我们党注重人民群众、服务人民群众的法治思想。[8]②马锡五从1943年3月开始兼任陕甘宁边区高等法庭陇东分庭的庭长。他对司法工作非常重视，亲自参加案件审理。他经常有计划地下乡，深入调查研究，开展巡回审判，及时纠正了一些错案，受到群众的欢迎。人们把这种贯彻群众路线，实行审判和调解相结合的办案方法称之为“马锡五审判方式”。

1949年新中国成立后，我们党带领人民彻底推翻废除国民党的伪法统，在《共同纲领》中就明确提出了不承认并废除国民党政府所有的法律制度。[9]同时，我们党在法律适用的实践中始终要求“法律面前人人平等”，充分体现了我们党对法治和人民的尊重。

中国共产党百年来的经验表明，只有“为了人民、依靠人民”，坚持全面依法治国的人民立场，才能实现法治公平正义的价值追求，才能更好地践行中国共产党的初心和使命。[10](P178)坚持以人民为中心，就是要让最广大的人民群众切切实实地感受到法治与公平的力量。中国共产党领导法治依靠人民、为了人民、尊重保障人权、追求人人平等的公平正义价值观等生动实践是践行党的初心使命与社会主义法治建设有机结合的关键环节，也成为百年大党法治探索中一项举世瞩目的成就。

三、创建并完善了党内法规体系

中国共产党历来重视纪律、规则、规矩的建设，是一个有严密组织纪律规矩的政党，在百年风雨历程中探索形成了一套完整的党内法规制度体系。习近平总书记在“七一”重要讲话中庄严宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。③其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7类名称，现行有效党内法规中，党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部。一直以来，我们党始终坚持依法治国和依规治党统筹推进、一体建设，在坚持宪法与党章修订相协调的基础上，不断推进党的领导制度化，实现治党和治国的贯通协调。[11]依法治国和依规治党有互补性作用，建设完善党内法规体系实际上是中国特色社会主义法治体系的必然要求，党内法规同国家法律的衔接和协调也是建设社会主义法治国家的必然要求。国要有国法，党要有党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。[12]党内法规和国家法律相辅相成、相互促进，也是党履行好执政兴国的重大历史使命的重要保证。[13]

自1921年中国共产党一大通过党的第一个纲领、1922年党的二大正式通过《中国共产党章程》以来，我们党一直不断致力于建设完善党内法规制度体系。1938年，毛泽东同志首次明确提出了“党内法规”的概念，并指出党内法规是统一领导机关的重要机制和保障。1945年，毛泽东思想正式被纳入党章，标志着我们党在党内法规体系建设中开始走向独立自主。

新中国成立后，党领导人民开始全面探索党内法规制度建设完善的道路，并在1956年9月党的八大通过了修改后的党章。在这次党章修订中，根据我们党进入全国执政的新特点提出了全新的历史任务，在涉及我们党的基础制度等各方面都作出了不少新的规定和顶层设计，是我们党在全面执政后建设党内法规的有益探索和实践。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，党的十二大拨乱反正，修订并颁布了新的党章，具有划时代的标志性意义。这一时期的党章充分体现了改革开放时期的新特点，充分展现了我们党与时俱进的时代特质，也反映出我们党在党内法规建设中开始走向成熟。

我们党对于党内法规法治化的认识，是在依法治国的实践中逐步形成的。2013年，中共中央发布了有关党内法规的制定条例，对党内法规的制定形式和程序等各方面都作出了详尽而明确的规定。随后在2014年，党内法规正式成为中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分，进一步推动了党内法规的法治化进程，意味着党内法规的体系化建设踏上了新的台阶。与此同时，国家法律实践中的成熟经验和做法，也为党内法规建设所借鉴，促使党规党法更加规范。[14]

2017年，我们党将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，进一步推动我国法治建设更加科学化、规范化。进入新时代以来，我们党更加关注党内法规制度建设，从我们党长期执政的高度，制定了一系列重要的党内法规，并始终坚持依法依规治理和规范党内活动，使党内法规体系日臻完善。

与此同时，十三届全国人民代表大会审议并通过了《中华人民共和国监察法》，开始试点国家监察体制改革工作，明确监察机关的职责和监察权限，特别是创设了新的留置措施，[15]（P17）进一步推动了公职人员监察全覆盖的探索和实现，促进了依规治党与依法治国的有机统一。

2020年11月，中央全面依法治国工作会议特别指出，要进一步坚持党在依法治国进程中的领导地位，同时进一步完善相关制度和机制，推动尽快形成完善的党内法规体系。从关系党和国家前途命运、长治久安的战略全局高度厉行法治，将依法治国与依规治党结合起来，进一步推动治国与治党的法治化进程，这也是我们党在百年历程中所取得的重大成就之一。

四、丰富了倡导多边主义及和平发展的全球治理实践

百年大党的法治探索，本身就是我们党领导中华民族不断探索国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。在20世纪风诡云谲的国际形势中，我们党坚持多边主义和和平发展的实践探索，为国际秩序的构建作出了不可估量的贡献。

早在1919年“五四”运动时期，中国的无产阶级就提出了主权平等的口号，并扛起了反抗外来侵略的大旗，对当时的国际局势产生了巨大的影响。在抗日战争期间，我们党又积极投身于世界人民反法西斯战争的洪流之中，带领中国人民积极抗击日本侵略，在中华民族抗击外来入侵的历史上写下了可歌可泣的宏伟篇章。1945年，共产党人董必武在旧金山《联合国宪章》上郑重签字，标志着国际秩序正式进入全新的多边主义合作阶段，新的国际法治开始走上历史舞台。[16]新中国成立后，中国共产党领导的外交工作进入了新的阶段，在积极与周边国家建立外交关系的同时，创造性地提出了“和平共处五项原则”，至今已成为广大发展中国家外交关系中的重要基础，并且逐步成为国际社会广泛承认的国际法基本原则，[17]是中国为国际法治所做的重要贡献。

一百年来，我们党面临的内外部环境不断发生变化，国际局势带来的非传统挑战不断加剧，我们党对国际社会的认知和参与也在不断调整。今天，中国已经逐步建立“负责任大国”的国际形象，从一个国际秩序的旁观者到参与者，到开始探索重塑二战以来形成的不公平不公正的国际规则，再到今天成为国际规则和国际法的制定者和国际秩序的推动者，我们党带领人民实现了百年来屹立于世界民族之林的伟大梦想。

站在百年未有之大变局的交叉口，新冠肺炎疫情不仅仅带来了一场全球性的公共卫生危机，更带来了一场全球政治、经济和社会治理的危机。应对疫情成为一场综合国力和国家治理能力的巨大考验，而疫情也对全世界公共产品供给保障的能力、产业链抗压能力和全球领导力提出了严峻的挑战。在这场无声的考验之下，传统的西方国家和治理模式面临巨大的危机，国际领导力和产业链保障能力不断下滑。而在中国共产党领导下，中国不仅高举人类命运共同体的理念，倡导国际合作、承担国际责任，积极履行国际义务，还积极寻求与世界各国携手合作，为全球抗疫贡献了智慧和力量。[18]在这场疫情考验之下，中国共产党带领中国人民，为全球公共健康作出了卓越贡献，有力地支持了全球疫情防控，以实际行动协助拯救了全球成千上万人的生命，展现了中国推动构建人类命运共同体的愿望和决心。

从这一角度看，我们党正在对国际社会历史遗留的不公正不合理的理念主动积极作出回应，并尝试探索与国际社会和平共处的良性关系。面对当今世界复杂多样的全球性问题，以及种族问题、安全问题和单边主义挑战，我们党正积极探索与国际社会一道，解决全球“治理赤字”，围绕习近平总书记提出构建人类命运共同体这一时代倡议，对“建设一个什么样的世界，如何建设这个世界”这一人类社会永恒命题作出积极的回应，不断为国际法治视角下的全球治理体系贡献中国智慧和中国方案。

五、开创了习近平新时代中国特色社会主义法治思想

2020年11月，习近平总书记在全面依法治国工作会议中提出并系统阐述了习近平新时代中国特色社会主义法治思想。[19]这一思想深刻阐述了依法治国这一重大时代课题的理论核心，是我们党在探索中国特色社会主义法治领域的理论集大成者，也是我们党在一个世纪的风雨探索中伟大实践的总结。

具体而言，习近平总书记从推进国家治理现代化和新时代“中国之治”的全局和高度，创造性地提出了“十一个坚持”，为全面依法治国的重点任务和道路建设指明了方向。[20]一是要求坚持依宪治国、依宪执政，不仅要牢固树立宪法的权威地位，同时还应当同步推进依法治国与依法行政，进一步加强法治社会与法治政府建设，防止个别党员领导干部把党的领导作为徇私枉法的挡箭牌。二是要求形成完备的法律规范体系，切实保障重点领域的立法工作，尤其是在人民群众呼声很高的生态立法领域、民事立法领域不断深化，对国家治理、广大人民群众美好生活等领域的法律制度要不断加快制定和完善。三是要求在推进国家治理体系和治理能力现代化的道路上必须坚持法治。习近平总书记反复强调，社会主义法治是我们党治国理政的理论成果和实践经验的结晶，同时也是我们党实现制度之治最可靠的保障。[21]从这一点来看，国家治理的现代化实际上意味着国家治理的法治化。我们在新时代的起点上建设社会主义现代化国家，所面临的挑战、风险、阻力以及矛盾，都必须坚持法治、依靠法治才能有效解决，才能“把制度优势、法治之力持续转化为国家治理效能”。[22]四是要求建成高效的法治实施体系，着力司法改革和司法制度的完善。总书记曾多次提出，要让人民群众在司法案件中感受到公平正义这一价值理念，不仅体现了司法为民的价值选择，也是法律公平正义的集中体现。五是统筹国内国际两个大局，运用法治和制度规则协调各国关系和利益，同时坚定维护国际法基本原则和国际关系基本准则，是总书记对人类发展重大问题的睿智思考和独特创见。[23]作为中国国际法治观念与思想的集大成者，习近平法治思想中的国际法治观是我们推动国际关系法治化、民主化的重要保障，是我国推动国际社会和平与安全的行动指南，[24]同时也是我们党带领中国人民参与国际法治进程，增强国际影响力和话语权的根本遵循。中国共产党践行的和平共处和人类命运共同体理念，在国际法律事务中的影响力和认同度也在不断提高，中国的主张和倡议也不断受到世界各国的广泛关注。

从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的战略高度出发，习近平新时代中国特色社会主义法治思想是我们党在一百年风雨辉煌中实践探索的宝贵经验的结晶，充分凝聚了法治建设的中国经验和中国智慧。同时，习近平新时代中国特色社会主义法治思想还对中国特色社会主义法治建设中的一系列重大理论和实践问题作出了深刻回答，对新时代推进全面依法治国的重要思想作出了全面阐发和战略部署，为当前和今后一个时期推进全面依法治国建设进程提出了明确的总体要求，是顺应新时代要求而产生的党的重大理论创新成果，同时也是我们党带领全体人民探索中国特色社会主义法治道路、理论、制度、文化成就的集中体现。[25]