城市养犬立法问题研究

华东政法大学政治学与公共管理学院 上海 201620

1 城市养犬立法的必要性

近来,城市养犬乱象频发,各个城市虽有养犬管理条例,却没法减少无证养犬的数量,而且犬类伤人情况非常常见。在此情况下,是否有必要在全国范围内制定统一的法律来规范人们的养狗行为成为舆论热议的话题。

2018年全国两会,钱叶芳教授提出《〈人类伴侣动物保护法(草案)〉专家建议稿》。她认为,城市养犬问题的根本问题是在于立法不够科学且执法不够严格,立法部门要注重保护与管理的平衡,处理好不文明养犬和动物保护。范永茂教授对此持反对意见,他认为地方政府制定适合当地的法律规范,因地制宜解决城市养犬问题更好。

第十三届全国人民代表大会常务委员会的第六次会议中提出,政府职能部门必须宣传动物保护,处理好相关矛盾,研究和论证专门立法必要性与时机。完善相关法律,需要考虑眼下矛盾不断的动物保护,等立法时机合适,就进行专门地立法。

2 城市养犬立法管理制度体系的现状

2.1 行政许可制度

2.1.1 养犬免疫、登记制度 各个城市实行强制免疫和登记制度。犬类主管部门应自接到养犬申请报告后按期做出决定,并对符合条件的核发养犬许可证等相关证明。一般情况下,犬出生三个月后,犬主必须按规定把犬送到兽医部门指定地方接种狂犬病疫苗,并每年进行一次免疫。有些地方还会为犬只植入电子标识,方便对于犬只的网上管理。

2.1.2 养犬被准许条件 各个城市在此方面都做出了详细的规定,绝大多数地方还对个人养犬与单位养犬进行了分类。具有完全民事行为能力以及合法的身份证明,固定住所在禁养范围外的个人可以养犬。能够独立承担民事责任主体,有犬的专门管养员和圈养设施,以及安全管理制度的单位可以养犬。[1]

2.1.3 养犬行为规范 携带犬只外出时应挂犬绳、犬牌,并注意一些禁止出入的场所,及时清理犬只排泄物,另外,一些地区具体规定了犬种、数量、牵引绳长、遛狗的时间。

2.2 行政处罚制度 各城市现行养犬管理条例所规定的行政处罚种类主要包括申诫罚与财产罚。犬主违反养犬登记许可或者相关免疫的制度,携犬进入公共场所、使用公共交通,相关部门一般对其责令改正,并给予警告。如果犬主屡教不改的,处罚款。如果没有准许证,主管部门没收其犬只。若犬吠影响他人正常生活或养犬人放任犬只恐吓他人时,由公安部门处以罚款,情节严重时甚至要依法追究刑事责任。在具体的罚款数额及标准方面,各个城市的规定有所不同。

2.3 立法总体特点

2.3.1 立法宗旨侧重于对养犬行为的限制 准许养犬作为一种受益性行政行为,其在为养犬人创设某种养犬的特权的同时,主要宗旨还是侧重于对养犬行为的限制[2],一些城市的养犬管理制度从名称上就能体现出这一点,如最新《杭州市限制养犬规定》对一般限养区和重点限养区准许和禁止饲养犬种进行规定,甚至严格限制遛狗时间,只允许晚七点至早七点遛狗,并对不遵守规定时间遛狗的行为,处以200至400元罚款,将养犬人的行为控制在合理的限度之内。该规定也被称为杭州市史上最严养犬规定。

2.3.2 执法理念体现从严管理的原则 养犬免疫、登记制度,养犬被准许的具体条件,养犬行为应具体遵循的行为规范等等都有明确的要求。另外,对养犬相关产业,比如养殖销售等也有具体要求。当违反这些规定时,所应承担的后果也都较为严格,从重处罚。[3]

3 城市养犬立法中存在的问题

目前的立法理念无法适应管理的现实需求,以及立法具体内容上的不足之处,还有立法中关于处理措施的不合理性与其产生的原因。

3.1 制度的设计缺乏社会共识 我国各个城市的养犬管理条例的设定缺乏公众的认同这一基础,在没有尽可能地让公众通过讨论形成社会共识的情况之下做出的规定,显然不能激发全民守法的热情,甚至会出现普遍性违法,最终酿成法难责众的后果。

另外,群众能够参与的养犬违法行为的举报方式比较少,缺少网络平台提供举报的方法,而且缺少举报的奖惩措施,因此群众的积极性并不高。群众遇到情况后仅仅可以电话的方式进行举报,通过打110或养犬管理办公室的电话。后者仅在工作时间上班,所以下班时间并不能接受举报,因此群众实际上能够举报的有效途径就只有通过打110了。

3.2 执法力量较为单一、效率低下,未能形成监管合力 目前执法的力量主要在于公权力一方,这种单一的角色难免会使得政府部门的工作成效大打折扣,影响其工作效率。例如最新出台的浙江省养犬管理条例在杭州的实行情况,刚开始实施效果较好,但最近一段时间又似乎回复到了之前的状态。

一些地方的公安部门遇到养犬矛盾的时候“嫌事儿小”,采取提醒犬主的方式,没有其他措施,使得许多群众报警后只能继续忍耐,寻找其他的信访和投诉的途径来维护自身合法权利。执法的执行力欠缺,就会导致养犬相关的不文明行为未能被主管部门处置得当,从而产生了破窗效应,越来越多犬主违规养犬的行为发生。

3.3 城市养犬立法理念存在不足 首先是养犬的管理主体。具有管理职权的行政部门包括城管部门、公安部门、工商部门、卫生部门和兽医部门。而那些养犬爱好者协会和其他专业人士及产业代表却并没有发挥作用的途径。这样的传统化管理模式偏向于管理者,没有客观公正的作为社会第三方的参与,因此决策也往往缺乏科学性,无法保证合理公正。[4]起到监管作用的机构都是分散开来,又都属政府管理,往往没有互相配合的主动性,仅是职能部门在单干,于是监管便不能有效开展。有的机构在职能设置的时候有相互重合的部分,那就很容易产生监管主体之间推诿扯皮的情况,不利于监管。关于养犬管理收服务费方面的矛盾也很多,城市养犬管理中往往都缺少指出强制性收取管理费用的具体理由以及钱款流向,只是进行较为模糊地处置。

其次是养犬立法规制的对象。国内居民养犬限制其身高低于35cm/50cm,体长低于60cm,体重低于5kg/10kg,不能养烈性犬,允许一家养一只。其实,上述这种限制是很不合理的,因为养犬问题的根本不在于犬只的体型和种类,它在于养犬人行为的管理和约束。美国就有这样的案例:虽然美国国内养犬的家庭占总量的七成,但是美国的法律并不是单纯的直接控制犬只的体型、数量、品种。美国加州《恶犬法案》认为犬类攻击主要是犬主的问题,养犬管理关键是约束养犬人的行为。

4 城市养犬立法制度完善的建议

4.1 立法原则

第一,保证立法过程的民主性并形成社会共识。当立法部门在制定相应法律时,必须采取措施保证人民群众参与至立法活动中,例如通过举办听证会、座谈会等方式充分听取民众的意见和要求。会上还需尽可能邀请不同群体的代表,通过各方代表充分讨论并一致同意而整理出的最终意见作为参考纳入法律。

第二,明确执法主体,整合执法资源,强化责任追究。[5]在执法方面,应充分调动公民或其他相关组织参与的积极性,凝聚社会各界的力量,健全监督机制,使得政府与社会公众之间建立有机的联系,增强对于养犬行为的监管效果。

第三,统一全国性养犬立法体系。中央政府首先确立专门的养犬行政法规,给地方政府立法执法活动进行铺垫,地方政府在遵照上位法的条件下,根据本地区实际情况制定相应的符合地方特色的行政法规,从而形成一套自上而下的综合严密的法律法规体系。

4.2 立法理念

首先,养犬立法理念应当以人为本。第一,政府的职能需要进行一定的转变,更加关注提供公共服务。建设服务型的政府,做到透明行政、政务公开,吸纳广大群众通过各种方式来进行参与,并且充分听取其意见、建议。[6]在养犬的立法方面,一定要遵照民主原则。具体来说,就是要提前公布立法的草案,同时进行立法的说明,使群众能够发表意见,要把听取群众的意见设置成立法法定程序,对其及时公布相关意见处理的结果,要有专门的立法咨询程序以及立法咨询部门。第二,建设服务型政府,公共服务标准化。具体来说,就是要健全犬类档案的管理系统,参考外国犬类户籍的管理制度。通过登记养犬人和犬只的基本信息,建立全国性的联网数据库,从而降低流浪犬和黑户犬的数量。举个案例:美国宠物医院规模大的非常常见,都有门诊部门和住院部门,某些地方设置了专门的遛犬公园,草坪边上有捡粪便的垃圾袋可以领取,而且有专门的犬只学校和犬只收容所。我们可以借鉴其做法,由政府提供幼犬培训和留检所,管好犬只买卖以及宠物医院,做好相关的狂犬病防疫。第三,政府管理需要减少排他性,同时鼓励社会自治。来自群众的民间组织一边发挥了各自的职能优势,一边降低了政府管理的成本和负担。政府当下这种多主体共同管理的格局,实际上造成的是监管不力的结果。由城管部门、公安部门、卫生部门、药监部门、工商部门、农业部门各自管理,可以转变为部门之间相互合作的模式。就像美国的犬事管理机构是专门创建的一样,国内政府各部门应配合彼此,理顺各自权责来维护执法能力。

其次,养犬立法注重平衡各方利益。我们可以借鉴英国的做法:《1996犬(排便污染地面)条例》中指出,犬只排便在制定地点,若犬主不清理就会被指控,罚款最高可达一千英镑。[7]政府必须让养犬人明确自身的权利义务,严格执行违法处罚,使得养犬人的行为不妨碍社会其他人的合法权利。通过立法体系不断修缮,在养犬人资格和责任义务、养犬的登记制度、狂犬病防疫以及动物保护救助这几个方面健全配合的机制。立法必须规范犬主行为,避让人群、清理粪便、控制犬吠,同时必须保障其合法权益,禁止物业限养宠物、禁止别人伤害其犬只。犬只害人与人害犬只,法律都要反对,损害他人利益的进行一定数额的处罚和赔偿。[8]

4.3 具体对策

第一点,养犬法规应该不断修订完善,许多内容形同虚设,没有实际操作的可能,需要使其变得更为合理可行。[9]比如说,美国就有一部《妨碍公共利益法》,这就值得我们学习和参考。其中有一条,即居民在社区内养犬,前两声犬吠是邻居能够忍耐的,而当犬吠第三声之后,主人必须尽可能制止第四声犬吠的出现,否则犬主必须收到法律制裁。国内一些地方立法的例子,也能让我们有所借鉴。杭州在2018年起实行最严养犬令,该令提出,杭州市内早上七点到晚上七点的这段时间是禁止遛犬的。如果有犬主不牵狗绳的行为,那么可以处罚最高一千元;无证养犬最高一万元。济南则是规定了犬绳最长1.5米,以通告的方式发布。西安处罚违法养犬的行为,主要以吊销养犬登记证的方式,使得犬主在五年之中都无法继续养犬。广州明确了处置流浪犬只的具体机制,另外犬主都能够免费得到专门的养犬四件套,可算是非常贴心的政策。

第二点,政府发挥公共管理的职能。首先,重视街道办与社区管理。通过拉网式的排查找到犬主,对其进行定期地文明养犬教育和发放宣传册,让其重视养犬需要注意的犬证办理、清理粪便、带好犬绳等内容。如果犬主坚持违法行为,且多次不听劝告或屡教不改,则必须向城管部门以及公安部门及时地进行犬主相关信息的反馈,使得管理精准化,并提高管理的可操作性。其次,要投入一部分专项的资金来管理好养犬问题。将资金投入到主要是犬类留检所设备以及养犬管理车辆与设备维护,还有设置专门的养犬管理监督员中。再者,政府管理的各职能部门的工作需要进行细分,形成城管部门、公安部门、养犬办三者的配合联动机制,共同整治养犬乱象。[10]最后,政府内部关于养犬问题的管理需要量化考核的标准,从而做好违法养犬行为的监督工作。通过健全犬只的强制收容机制,伤人犬只进行强制收容,狂犬病犬只进行立即隔离。流浪犬通过政府购买服务,请专业机构代养,政府职能部门负责监督。

第三点,保证群众举报的途径通畅。首先,可以借鉴交通违法举报平台的方式,使举报人可以通过微信或者微博这样快速交流的网络平台来举报违法养犬人。另外,可以针对有效举报并核实正确的,给予一定的奖励,使得群众参与违法举报的积极性增强。其次,当收到来自群众的举报,执法部门应快速积极反应,并通过认真地核实和仔细地查处,从而妥善处置违法养犬者。