联合国的全球公共卫生治理理念评析*

晋继勇 郑 鑫

【内容提要】作为全球公共卫生治理领域的重要行为体，联合国在实践中遵循了基于人权、发展和安全的全球公共卫生治理理念。通过构建自身人权议程框架中的卫生话语和议题，联合国基于人权的公共卫生治理理念成为全球公共卫生治理的价值引领；通过在全球发展战略或倡议中设定健康改进目标，联合国明确了基于社会经济发展的全球公共卫生治理的发展理念；通过在全球公共卫生治理危机中采用安全话语或安全考量，联合国全球公共卫生治理的安全理念提升了公共卫生问题在全球政治议程中的能见度。毋庸置疑，联合国上述全球公共卫生治理理念相辅相成，共同促进了新冠疫情防控，但同时也暴露出其存在的原则制定不明晰、卫生问题“政治化”等诸多问题，对联合国全球公共卫生治理的成效和公平性产生了负面影响。

联合国是当前众多全球公共卫生治理主体中的重要一员。随着全球卫生安全危机的频发，联合国也频繁通过全球卫生的相关决议，凸显了该组织的全球公共卫生治理参与导向。全球卫生问题不仅仅是一个生物技术问题，而是涉及到人权保障、社会发展和全球安全等众多领域的综合性议题。在联合国的实践中，人权、安全和发展三大理念成为其行动的支柱，这三种理念也在联合国参与全球公共卫生行动的过程中得以贯彻，并以此为支撑构建起了联合国的全球公共卫生治理框架。2019年底暴发的全球新冠疫情对全球经济、政治以及国际安全构成了史无前例的挑战。联合国全球公共卫生治理的人权理念、发展理念以及安全理念在全球新冠疫情防控中得到了充分体现。明晰联合国的全球公共卫生治理主体理念，并探究其对全球公共卫生安全所产生的影响，对于推进联合国全球公共卫生治理方式的变革具有重要意义。

一、联合国全球公共卫生治理的人权理念：治理活动的价值引领

人权与健康之间存在着密不可分的联系。二战后，随着人权运动的发展和对健康问题影响因素的深入理解，卫生治理与人权之间的联系日益密切。联合国在推动二者的结合上发挥了引领性的作用。作为联合国纲领性的文件，《联合国宪章》是第一个承认人权的国际条约。人权保护和促进原则成为联合国工作的价值尺度。①Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,et al.,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2018,pp.2731-2735.在联合国人权体系建设的推动下，公共卫生治理中的人权也逐渐从道德要求转化为法律权利。②Lawrence O.Gostin,“Global Health Law,”Cambridge:Harvard University Press,2014.联合国全球公共卫生治理人权理念的实践归依于以下两条路径。

（一）人权体系中的健康权理念

联合国在自身人权体系的构建中，将健康权作为一种基本人权包含在内，通过国际公约的形式赋予健康权合法性，并以此为卫生治理实践树立价值引领。1948 的《世界人权宣言》成为联合国人权领域实践的基础，其中第25 条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”①《世界人权宣言》，https://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/。这一文件正式确立了健康权作为一种基本人权的地位，为健康权理念的进一步细化奠定了基石。1966年，联合国通过了《经济、社会及文化权利国际公约》，该公约是联合国全球公共卫生治理人权理念发展的又一重大成就。其中第12 条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到之最高标准之身体健康与精神健康，”②《经济、社会及文化权利国际公约》，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml。并从多个方面提出国家为达成目的所需采取的必要措施。通过明晰《世界人权宣言》与《经济、社会及文化权力国际公约》确定的有关健康的人权理念，联合国以此为依托开展全球公共卫生治理行动。

冷战的终结使得人权观念取得了进一步的发展，这一发展中自然也包括对健康权的认知。2000年，联合国经济、社会、文化权利委员会通过了第14 号一般性意见，其中对健康权的定义被普遍视为权威性的解释。③参见Lisa Forman,“What do Human Rights Bring to Discussions of Power and Politics in Health Policy and System,”Global Public Health,Vol.14,No.4,2019,pp.489-502; Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,et al.,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2018,pp.2731-2735; Alice M.Miller,et al.,“Sexual Rights as Human Rights:A Guide to Authoritative Sources and Principles for Applying Human Rights to Sexuality and Sexual Health,”Reproductive Health Matters,Vol.23,No.46,2015,pp.16-30.“健康权是一个广泛的概念，可以分解为更具体的权利。例如：产妇、儿童和生殖健康；健康的工作场所和自然环境；预防、治疗和控制疾病，包括获得基本药物；获得安全饮水的权利。”④CESCR General Comment No.14,“The Right to the Highest Attainable Standard of Health,”August 11,2000,https://www.refworld.org/pdfid/4538838d0.pdf.这一意见是联合国在健康权定义问题上的重大进展，为联合国全球公共卫生治理人权理念的推进提供了清晰的概念和政策指导。⑤Lisa Forman,A Rights-Based Approach to Global Health Policy:What Contribution can Human Rights Make to Achieving Equity,West Sussex:Wiley-Blackwell,2013,pp.459-482.在上述决议基础之上，联合国人权委员会于2002年4月设立健康权问题特别报告员，负责监测世界各地的健康权状况，并与有关行动者对话，促进健康权的实现，进而促进全球公共卫生治理。⑥UN Human Rights Office of the High Commissioner,“Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health,”https://www.ohchr.org/en/issues/health/pages/srrighthealthindex.aspx.

（二）人权理念引领下的全球公共卫生治理实践

联合国全球公共卫生治理动议中强调保障人权的重要性，并以此为支撑将人权理念付诸卫生治理实践。1978年，在联合国儿童基金与世界卫生组织的号召下，阿拉木图国际卫生会议顺利召开，各国共同签署了《有关初级卫生保健的阿拉木图宣言》。该宣言设定了到2000年实现“人人共享健康”（Health for All）的目标，并明确健康是一项基本人权，政府对其公民健康负有责任。①WHO,“Primary Health Care:Report of the International Conference on Primary Health Care,Alma-Ata,USSR,”September 6-12,1978,https://www.unicef.org/about/history/files/Alma_Ata_conference_1978_report.pdf.《阿拉木图宣言》是人权理念与卫生治理实践相结合的重大成果，推动了联合国全球公共卫生治理人权理念的进一步深化。

在关注具体的公共卫生问题时，联合国也坚持人权的价值引领作用。例如2016年7月1日，联合国人权理事会通过《在人人有权享有能达到的最高标准身心健康的背景下获取药品》决议，重申“人人享有能达到的最高标准身心健康权是一项人权”，并呼吁各国在卫生治理行动过程中将药品的可及性嵌入人权保护机制之中。②UN Human Rights Council,“Access to Medicines in the Context of the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health,”July 1,2016,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G16/195/99/PDF/G1619599.pdf?OpenElement.在联合国发起的另一项重要卫生议程“全民健康覆盖”（Universal Health Coverage）中，联合国全球公共卫生治理的人权理念也得以充分彰显。2019年9月，联合国召开了全民健康覆盖问题高级别政治会议。会议通过的《全民健康覆盖问题高级别会议政治宣言》强调：“健康对促进和保护人权与人的尊严以及增强所有人的权能具有重大促进作用。”③UN General Assembly,“Political Declaration of the High-level Meeting on Universal Health Coverage,”October 10,2019,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/74/2&Lang=E.

二、联合国全球公共卫生治理的发展理念：治理目标的实现路径

促进全球发展是联合国工作的重心之一。联合国致力于“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题。”④《联合国宪章》，https://www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-i/index.html。联合国为促进经济社会发展投入了大量的资源。而卫生治理与发展问题相互交织，不良的健康状况与贫穷和欠发达总是相伴而生。①Maria Julia and Mary E.Kondrat,“Health Care in the Social Development Context:Indigenous,Participatory and Empowering Approaches,”International Social Work,Vol.48,No.5,2005,pp.537-552.许多疾病根植于贫困，因此也只能通过解决贫困和资源不足等发展问题来预防。②Ann Bonair,et al.,“Medical Technologies in Developing Countries:Issues of Technology Development,Transfer,Diffusion and Use,”Social Science and Medicine,Vol.28,No.8,1989,pp.769-781.联合国将卫生问题融入发展理念之中，将发展作为其全球公共卫生治理目标的实现路径。

（一）联合国发展决议中的公共卫生治理问题导向

在通过联合国大会决议构建自身发展议程的过程中，联合国始终在这一议程下关注卫生问题。早在1969年，联合国大会通过了《社会进步和发展宣言》，这是联合国关于发展问题的首份宣言。该宣言明确提出，“实现最高卫生标准，对全体居民提供健康保护，如果可能则免费提供。”③United Nations,“Declaration on Social Progress and Development,”December 11,1969,https://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/ProgressAndDevelopment.aspx.这也是联合国第一次以宣言的形式，确定了卫生问题在发展议程中的地位。此后，联合国在制定发展策略时都将卫生问题作为一项重要目标。例如1970年通过的《国际发展策略》强调同时注重传染病防治和基础卫生建设。④《第二个联合国发展十年国际发展策略》，1970年10月24日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2626(XXV).shtml。1980年通过的《国际发展策略》的卫生目标则将重点集中于初级卫生保健，认为国家应努力使“最贫穷的阶层也能享受保健资源”。⑤United Nations,“International Development Strategy for the Third United Nations Development Decade,”December 5,1980,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/35/56&Lang=E.上述理念与阿拉木图会议以来形成的以初级卫生保健为卫生服务要点的主流话语一脉相承。而1990年的《国际发展策略》则在“有条件地执行初级卫生保健”的形势下，将重点聚焦到贫民和妇幼保健工作之上。⑥United Nations,“International Development Strategy for the Fourth United Nations Development Decade,”December 21,1990,https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/45/199&Lang=E.

除上述决议外，联合国还多次举行专门的发展会议，讨论全球发展问题，并将卫生问题置于发展的中心地位。1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展会议，会议通过了《21世纪议程》，其中第六章专门讨论“保护和增进人类健康”问题。⑦《21世纪议程》，1992年6月14日，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/21stcentury.shtml。该议程为健康促进和治理建立起一个细密的发展指导框架。此后，联合国约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议、基多住房和城市可持续发展大会等都在发展议程中对卫生问题给予了足够的关注，涉及到传染病专项防治、基础卫生保健等多项卫生治理领域。上述发展议程中对卫生问题的承诺和重视是联合国以社会发展为路径依托的全球公共卫生治理发展理念的有力体现。

（二）联合国发展目标中公共卫生治理议题的凸显

进入21世纪，联合国为推动全球发展设定了重大目标，卫生议题在全球发展议程中的地位愈发凸显。2000年9月，联合国大会千年峰会通过的《联合国千年宣言》成为联合国全球公共卫生治理发展理念的最有力体现。《宣言》设定了八类全球发展目标，统称为“千年发展目标”（Millennium Development Goals）。其中三类直接聚焦公共卫生问题，包括降低儿童死亡率、孕产妇健康、遏制艾滋病、疟疾和其他疾病。另外五类目标中也与卫生问题密切相关，其中包括消除极端贫困和饥饿、安全饮用水和卫生设施等。①“Millennium Development Goals(MDGs),”February 19,2018,https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/millennium-development-goals-(mdgs).公共卫生问题在“千年发展目标”中的分量表明，国际社会在构建发展议程时越来越重视卫生问题的重要性，将卫生发展置于一个突出地位。而且，“千年发展目标”创造了一个规范的全球卫生议程，对全球公共卫生治理的框架和融资体系产生了巨大的塑造性作用。②Kent Buse,Sarah Hawkes,“Health in the Sustainable Development Goals:Ready for a Paradigm Shift?”Globalization and Health,Vol.11,No.13,2015,pp.1-8.

在“千年发展目标”到期之后，联合国又确立起“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals）指导未来发展。在所有十七项可持续发展目标中，目标三便专注于全球卫生问题，即“确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉”。在这一总体目标之下，共设定了十三项具体的卫生目标，除在“千年发展目标”中已提及的问题外，增加了对非传染病、生殖健康、基本保健服务、烟草控制等问题的关注。③《变革我们的世界：2030 可持续发展议程》，2015年9月25日，https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1。该议程在将联合国全球公共卫生治理的发展理念推进到新的高峰的同时，也促进了全球公共卫生治理体系的发展，这不仅体现在全球公共卫生产品供给的增加方面，更重要的是通过议程设定，增强了国内各部门之间和跨国行为体之间的卫生治理政策协同。①Remco Van de Pas,et al.,“Global Health Governance in the Sustainable Development Goals:Is it Grounded in the Right to Health?”Global Challenges,Vol.1,No.1,2017,pp.47-60.

此外，联合国全球公共卫生治理的发展理念在机构设置方面也得以彰显。作为致力于全球发展的机构，联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）在推动以发展为导向的全球公共卫生治理中发挥了重要作用。该机构的五个工作重点之一便是应对艾滋病。从1990年开始，联合国开发计划署每年发布年度《人类发展报告》，设定了对各国人类发展指数的衡量和评价指标体系，其中健康因素是一个重要指标。由此可见，联合国已将公共卫生问题视为发展的重要一环。

三、联合国全球公共卫生治理的安全理念：卫生议题在全球政治议程的提升

作为当前集体安全机制的核心，联合国将国际安全危机的预防视为其核心要务。冷战后，随着安全的概念不断拓展，学界对安全的关注重点逐渐从传统的“国家安全”转向涵盖更广的“人类安全”，②Susan Peterson,“Epidemic Disease and National Security,”Security Studies,Vol.3,No.2,2002,pp.43-81.即对人的生命存在威胁的因素。“安全”一词的内涵和使用场域不断延伸。哥本哈根学派的“安全化理论”（Securitization）由此而生。该理论认为，一个问题之所以成为安全事务，是因为规范动议者通过“言语行为”表达出该问题是一种“存在性威胁”，这种“存在性威胁”意味着有必要使用非常手段去遏制之，如果相关的“听众”接受这种说法，并通过主体间建构形成相应的国际规范，那么这个问题就成为了一个安全问题。③Ole Wever,“The EU as a Sovereign Actor:Reflections from a Pessimistic Constructivist on Postsovereign Security Orders,”in Morten Kelstrup and Michael Williams,eds.,International Relations Theory and Politics of European Integration:Power,Security and Community,London:Routledge,2000,p.251.当某个问题被安全化之后，该问题在政治议程中的优先地位将得到提升。由于公共卫生问题对人类生命安全影响重大，因此公共卫生领域也出现了明显的安全化趋向。联合国通过全球卫生问题的话语建构，推动了全球公共卫生治理安全化，从而使得公共卫生议题愈发在全球政治议程中占据重要地位。

（一）联合国全球公共卫生治理安全理念的起步与发展

随着冷战的终结，非传统安全议题逐渐成为联合国关注的重点。1994年联合国开发计划署发布《人类发展报告》指出，对于许多人来说，安全象征着免受疾病、饥饿、失业、犯罪、社会镇压和环境破坏的威胁。①United Nations Development Programme,Human Development Report 1994,New York:Oxford University Press,p.22.这是联合国首次将疾病视为一种安全威胁，表明联合国开始在安全话语下关注公共卫生问题。

联合国安全理念下的全球公共卫生治理实践最初体现在安理会对艾滋病问题的关注上。很难想象有一个机构比安理会更有资格对一个问题是否构成对国际和平与安全的威胁做出判断。②Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,2010,pp.495-504.2000年7月，联合国安理会召开了自成立以来首次有关卫生问题的会议，会议通过了第1308 号决议，决议申明，“艾滋病如果得不到遏制，可能会对稳定与安全构成威胁。”③UN Security Council,“Resolution 1308(2000),”July 17,2000,http://unscr.com/en/resolutions/doc/1308.这是联合国在卫生问题安全化上迈出的重要一步，也是其全球公共卫生治理安全实践的开端。美国在联合国卫生治理的安全化问题上起到了推动作用。时任美国驻联合国大使理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）1999年首次在联合国安理会非正式会议上提出艾滋病问题，为2000年1月安理会特别会议的召开奠定了基础。④Richard Holbrooke,“Interview Richard Holbrooke,”May 30,2006,http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/aids/interviews/holbrooke.html.美国时任副总统阿尔·戈尔（Al Gore）率代表团出席特别会议，呼吁联合国共同努力应对这一新的安全问题。在随后为期七个月的安理会辩论中，美国努力说服安理会其他成员接受将艾滋病这一卫生问题引入安全议程之中。在美国的劝说下，安理会成员最终一致通过了这一决议。第1308 号决议被视为联合国卫生治理安全理念的里程碑，通过利用全球集体安全机制提升了公共卫生问题在国际政治议程中的能见度。

（二）联合国全球公共卫生治理安全理念的演进与创新

进入21世纪以来，联合国的全球公共卫生治理安全理念得到了进一步的发展。2004年，联合国为筹备世界首脑会议而召集的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”（High-level Panel on Threats,Challenges and Change）发布了题为《一个更安全的世界：我们共同的责任》的报告，报告建议世界卫生组织在传染病流行期间向安理会通报情况，并且建议安理会支持世界卫生组织的工作。报告还设想了安理会在极端情况下建立卫生警戒线。①UN General Assembly,“A More Secure World:Our Shared Responsibility,”December 2,2004,https://www.un.org/ruleoflaw/files/gaA.59.565_En.pdf.这表明联合国希望安全议程能以一种更为常态化、更深入的方式介入公共卫生问题。

2014年埃博拉疫情的暴发为安全理念的创新提供了契机。2014年9月18日，联合国安理会通过第2177 号决议，决议认定“非洲埃博拉病毒暴发的空前程度对国际和平与安全构成威胁。”②UN Security Council,“Resolution 2177,”September 18,2014,https://undocs.org/en/S/RES/2177(2014).这一决议标志着联合国全球公共卫生治理安全理念的高潮。这是联合国安理会首次使用通常适用于国际事务中暴力问题的语言描述自然发生的疾病，这种表态前所未有。③Christian Enemark,“Ebola,Disease-Control,and the Security Council:From Securitization to Securing Circulation,”Journal of Global Security Studies,Vol.2,No.2,2017,pp.137-149.相较于此次决议，安理会在描述艾滋病时使用的“可能会对稳定与和平构成威胁”的语言则缓和得多。而且，艾滋病的传播伴随着大规模违反人道主义的行为，对维和人员的安全构成了威胁，这种暴力和军事因素的存在使得安理会的介入显得更顺理成章；但埃博拉的传播则不存在暴力这一基础，且安理会的关注重点也不再只聚焦于军事行动，而是将卫生问题与地区安全稳定直接挂钩，并考虑可能的外溢。④Glan Luca Burcl,“Ebola,the Security Council and the Securitization of Public Health,”Questions of International Law,Vol.10,2014,pp.27-39.通过这一决议，联合国呼吁一些国家取消单方面的旅行禁令，以一种国际层面统一的卫生安全逻辑取代了单边卫生安全逻辑，成为卫生治理安全理念构建过程中的一次创新。

四、联合国全球公共卫生治理理念存在的问题

联合国在参与全球公共卫生治理的过程中所依托的人权、发展和安全三种理念既各有侧重，又相辅相成。全球公共卫生治理的人权理念强调卫生治理对人权保护的依托关系，以普世价值观念和国际法共同确认了健康权的合法性。全球公共卫生治理的发展理念体现了对影响卫生问题的更广泛的社会因素的考量，更大程度上反映出广大发展中国家力图通过经济社会的发展带动基础卫生提升的诉求。全球公共卫生治理的安全理念反映出近年来卫生问题越来越成为国际安全与稳定的威胁的现实，公共卫生安全成为全球安全的一个重要维度。同时，人权、发展和安全议题之间本身便存在密不可分的联系。人权为发展与安全构建起国际公约的保障，发展为人权保障和安全提供了实现途径，而安全为人权保护和发展提供了和平稳定的环境。联合国的三种理念相互促进，形成了以人权为基本价值引领、发展为基础实现路径、安全为议程重要性升级方式的协同推进框架，共同推动全球公共卫生治理的发展。然而，联合国的卫生治理理念并非完美无缺，这三种理念在实践过程中存在的程序缺陷、问责缺位、卫生问题“政治化”等问题也制约了联合国全球公共卫生治理功能的发挥。

（一）人权理念存在的问题

以国际人权法为基础，联合国卫生治理的人权理念利用了一套较为完善的人权架构，这一架构为社会行动者利用健康权这一基本人权构建卫生运作框架提供了巨大的运作潜力。

首先，联合国全球公共卫生治理的人权实践面临着主流化的问题。关于卫生治理中人权主流化的概念，歌德·奥伯莱特纳（Gerd Oberleitner）给出的定义是，“全球公共卫生治理中的人权主流化要求各组织在人权的规范、标准和原则上保持一致，并贯彻到政策制定、议题运作和预算、官僚政治过程和组织文化等各个层面。”①Gerd Oberleitner,“A Decade of Mainstreaming Human Rights in the UN:Achievements,Failures,Challenges,”Netherlands Quarterly of Human Rights,Vol.26,No.3,2008,pp.359-390.这就要求人权实践要明晰两点，第一点是有关健康权的人权标准，第二点是联合国内部各机构推进卫生治理人权主流化的协调机制。但联合国在这两方面都有所欠缺。联合国关于健康权的定义存在过于泛化的问题，只笼统地提到人人有权享有最高身心健康标准，止于对一些如“妇幼保健、控制疾病”等卫生领域的提及。这种泛化的健康权理念使得卫生治理中人权主流化的推动过程缺乏统一实现标准的支撑，也为联合国公共卫生治理人权问责机制缺位埋下伏笔。另外一点是，联合国内部各机构之间在推进人权主流化方式上的不一致。联合国全球公共卫生治理功能的发挥依赖于其下属的各机构，但权力下放造成的分散和标准的缺失使得各机构采取了不同的主流化模式，人权在全球公共卫生治理中的主流化仍将面临方法和程序方面的挑战。②Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,“Foundations of Global Health & Human Rights,”New York:Oxford University Press,2020,p.212.

其次，联合国全球公共卫生治理的人权理念深受政治的影响。即使联合国在世界人权保护领域拥有价值引领地位，但对人权的认可和执行的主体依然是主权国家，国家对人权的理解裹挟着联合国人权议程的推进并影响人权理念下的卫生实践。冷战时期，美苏两国在人权问题上立场迥异，美国支持公民权利和政治权利，而苏联支持社会和经济权利，这使得联合国只能编纂两个独立公约。①Lawrence O.Gostin,Benjamin M.Meier,“70 Years of Human Rights in Global Health:Drawing on a Contentious Past to Secure a Hopeful Future,”The Lancet,Vol.392,No.10165,2019,pp.2731-2735.美国到现在都未批准《经济、社会和文化权利公约》，原因是其国内仍然对健康权的合法性存在质疑。②Lisa Forman,“What do Human Rights Bring to Discussions of Power and Politics in Health Policy and Systems?”Global Public Health,Vol.14,No.4,2019,pp.489-502.大国之间围绕人权问题而展开的政治斗争必然会削弱联合国全球公共卫生治理人权理念的落实效力。

（二）发展理念存在的问题

联合国全球公共卫生治理的发展理念将公共卫生问题融入到发展议程中，将公共卫生作为发展目标的组成部分，以国家责任和国际责任为全球公共卫生治理能力的提升铺设路径。尽管全球公共卫生治理的发展理念将公共卫生议题与全球发展议题协同推进，但该理念也存在一些问题。

首先，联合国在发展议程目标设定上忽略了全球公共卫生不平等问题。有学者认为，联合国发起的“千年发展目标”虽然在减贫方面取得重要成就，但并未能降低全球健康不平等。③Jan Vandemoortele,Enrique Delamonica,“Taking the MDGs Beyond 2015:Hasten Slowly,”Institute of Development Studies Bulletin,Vol.41,No.1,2010,pp.60-69.造成这种结果的原因在于卫生发展目标过分重视传染病问题的应对，而未对非传染病给予足够的重视。④Kent Buse,Sarah Hawkes,“Health in the Sustainable Development Goals:Ready for a Paradigm Shift,”Globalization and Health,Vol.11,No.13,2015,pp.1-8.非传染病是全球卫生的重大负担，尤其对发展中国家影响重大。但在联合国“千年发展目标”中，并未提到对非传染病的专项防治问题。尽管联合国在2015年设定“可持续发展目标”时已经意识到非传染病问题的严重性，但在“可持续发展目标”中并未有针对性地提及具体的疾病和相应的措施。

其次，作为促进发展中国家基础设施建设的重要手段，官方发展援助在联合国发展目标的实现过程中扮演了重要角色，这一路径也影响到联合国全球公共卫生治理的发展实践。发达国家在众多场合承诺其对发展中国家提供官方发展援助的责任。例如《2030年可持续发展议程》便重申，“发达国家全面履行官方发展援助承诺，包括许多发达国家向发展中国家提供占发达国家国民总收入0.7%的官方发展援助。”①《变革我们的世界：2030 可持续发展议程》，2015年9月25日，https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1。但主要发达国家的援助数额大都远低于这一水准。在表1 中，大国未能完全承担其发展责任对联合国全球公共卫生治理发展理念的有效性产生了制约，许多卫生目标因筹资困境而难以实现。例如用于控制被忽视的热带病的官方发展援助曾长期占全部卫生官方发展援助的不足1%，相较于这种疾病造成的影响无异于杯水车薪。②Bernhard H.Liese,Liane Schubert,“Official Development Assistance for Health-how Neglected are Neglected Tropical Diseases? An Analysis of Health Financing,”International Health,Vol.1,No.2,2009,pp.141-147.

表1 2018-2019年G7 成员国官方发展援助总额占国家国民总收入的比重（单位：%）

（三）安全理念存在的问题

联合国全球公共卫生治理的安全理念聚焦于传染病危机对国际和平与安全构成的威胁，以安全话语构建来提升卫生议题的政治关注度，同时利用非常规措施来应对公共卫生危机，面对突发传染病时在公共卫生系统之后构筑起一道更为强大的防线。但安全理念也遭到一些质疑。

首先，相较于上述两种理念，安全实践的主流化更困难甚至于不可实现，也不可令其实现。其一，安全手段本身便是一种非常态化手段，通过“降落伞式”的援助活动在短时间内向问题地区投入大量的卫生资金和资源是为解决特定的危机，与“扎根式”的援助活动相比，其劣势便在于对形成疾病的其他长期性的社会经济因素关注较少，且难以持续。③南森等人在探讨传染病研究时区分了“降落伞式”研究和“扎根式”研究，“降落伞式”即在传染病危机暴发时派遣研究人员到受影响地区单独进行研究；“扎根式”研究即建立在伙伴关系之上可持续的开放性研究。具体参见：Nathan L.Yozwiak,Christian T.Happi,Roots,et al.,“Not Parachutes:Research Collaborations Combat Outbreaks,”HHS Public Access,Vol.166,No.1,2016,pp.5-8。如在艾滋病问题上，即使联合国安理会有所关注，但在安全议程下的艾滋病应对投入远不及其他两种。①Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,2010,pp.495-504.其二，若将全球公共卫生安全叙述频繁使用，则会形成一种长期化的紧急状态和常规化的公共卫生安全态势。②Clare Wenham,“The Oversecuritization of Global Health:Changing the Terms of Debate,”International Affairs,Vol.95,No.5,2019,pp.1093-1110.这种趋向的结果便是人们不再为公共卫生安全紧急情况担忧，全球公共卫生安全叙述不再引人注目，安全话语吸引政治关注的能力被安全叙述自身抹杀。

其次，安全理念所受的政治影响最为深远，这导致人们对安全理念的更多争议和安全实践的脆弱性。不少人认为，全球公共卫生安全概念背后的真正目的是为了保护发达世界免受来自发展中世界的流行病的影响，是为了保护“我们”免受“他们”的伤害。③Simon Rushton,“Global Health Security:Security for Whom? Security from What?”Political Studies,Vol.59,No.4,2011,pp.779-796.对安全化的这种认识加剧了全球公共卫生治理中的理念对立。而且，安全实践主要由国家进行推动，建立在国家安全利益基础上的国际卫生合作会使其与更广泛的政治争端纠缠在一起，④Stefan Elbe,“Haggling Over Viruses:The Downside Risks of Securitizing Infectious Disease,”Health Policy and Planning,Vol.25,No.6,2010,pp.476-485.使得安全议程更加脆弱。如在2001年安理会做出艾滋病可能威胁国际稳定与安全的判定后不久，美国发生“9·11”事件，联合国安理会的工作重心又重新回到传统安全议程中来，导致其对艾滋病问题贡献极其有限。⑤Simon Rushton,“AIDS and International Security in the United Nations System,”Health Policy Plan,Vol.25,No.6,pp.495-504.

五、联合国与全球新冠疫情防控：理念与实践

新冠肺炎疫情成为近几十年来全球范围内最为严重的公共卫生危机。联合国的疫情应对体现了其全球公共卫生治理的人权、发展与安全理念，促进了全球疫情防控。然而由于上述理念中存在的问题，联合国的全球疫情防控功能也受到了一定的制约。

（一）联合国新冠疫情应对的人权理念与实践

全球新冠疫情并不仅仅是一个公共卫生问题，而且还与人的健康权保护密切相关。新冠疫情暴发后，联合国对新冠疫情影响下的人权状况给予了极大的关注。2020年4月30日，联合国人权理事会主席伊丽莎白·蒂希·菲斯尔伯格（Elisabeth Tichy-Fisslberger）在人权理事会举行的视频会议上表示：“新冠疫情危机已经以多种方式对各种人权产生根本性的影响。这些权利包括生命权、健康权、适当住房、清洁饮水和卫生设施、食物、妇女权利、儿童权利、尤其是所有弱势群体的权利。”①Remarks by Ambassador Elisabeth Tichy-Fisslberger(Austria),President of the Human Rights Council,“At the‘Virtual Conversation’with Special Procedure Mandate Holders on COVID-19,”April 30,2020,https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25852&LangID=E.新冠疫情对人权最直接的影响是许多人的健康权甚至基本的生命权得不到保障。另外在疫情防控措施下，妇女、儿童、老年人、残疾人等弱势群体的人权保障变得更为困难。如为防控疫情传播，封闭、隔离等措施尤为必要，但这使得更多妇女面临更为严重的家庭暴力这一严重侵犯人权的行为的伤害。据联合国统计数据显示，新冠疫情期间全球范围内的家庭暴力案件呈大幅增加趋势。②United Nations,“UN Supporting‘Trapped’Domestic Violence Victims During COVID-19 Pandemic,”https://www.un.org/en/coronavirus/un-supporting-%E2%80%98trapped%E2%80%99-domestic-violence-victims-during-covid-19-pandemic.

因此，在联合国应对新冠疫情的过程中，人权问题成为联合国关注重点。2020年4月23日，联合国秘书长古特雷斯就新冠疫情与人权保护发表政策简报。简报强调了人权在指导疫情应对和恢复工作中的作用，并提出六项重要人权信息。其中，“保障生命权要作为首要”。这集中体现了联合国在疫情应对的政策指导层面对人权保护的重视。在实际行动中，联合国努力通过直接或间接的方式在疫情中保护人权。首先，联合国通过与各国政府合作，在政策层面向其提供智力支持。联合国人权高级专员办事处（UN Human Rights Office of High Commissioner）通过驻在各国的人权顾问向东道国政府提出人权保护的针对性建议，为政府行动提供专业经验支持。其次，联合国通过各驻地机构之间及与其他组织协作，直接参与当地的人权保护。最后，联合国通过资金投入，助力各国、各组织在疫情应对的同时更好地保护人权。这些措施的广泛施行有力地促进了世界范围内的人权保护工作。

（二）联合国新冠疫情应对的发展理念与实践

2020年6月，国际货币基金组织发布《世界经济展望》，预计2020年全球经济增长率为-4.9%，全球贸易预计收缩11.9%，超过90%的新兴市场和发展中经济体2020年收入预计出现人均收入负增长。③《世界经济展望》，2020年6月24日，https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020。新冠疫情对全球经济社会发展的影响显露无遗。联合国也更多从发展层面认知这次大流行病的影响。2020年7月7日，联合国经济和社会事务部发布《2020年可持续发展目标报告》。报告逐项分析了新冠疫情对各项具体目标的影响。例如在减贫目标上，新冠疫情将导致7100 万人重新陷入到极端贫困当中，因疫情而停工停产将造成失业人口激增；在卫生目标上，大量医疗资源不得不向新冠疫情防控方面倾斜，其他传染病和非传染病得不到有效治疗，一些重要的疫苗接种数量，如麻疹疫苗、百白破疫苗等，都因疫情造成的经济困难和行动不便而大幅减少。①United Nations,“The Sustainable Development Goals Report 2020,”July 7,2020,https://unstats.un.org/sdgs/report/2020/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2020.pdf.总之，新冠疫情对各项可持续发展目标的实现产生了不同程度的迟滞甚至逆转作用。

因此，联合国新冠疫情应对行动充分遵循联合国全球公共卫生治理的发展理念。在政策指导层面，2020年3月31日，联合国发布了《联合国新冠病毒社会经济即时应对框架》，提出联合国在社会经济领域应对新冠病毒的政策指南。框架从五个方面做出了社会经济应对方案，其中包括基本卫生服务、社会保护和基础服务、微观经济应对与恢复、宏观经济和多边合作、社会聚合和社区恢复。②United Nations,“A UN Framework for the Immediate Socio-economic Response to COVID-19,”April 2020,https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/un_framework_report_on_covid-19.pdf.上述行动方案表明，联合国希望以恢复经济和提升社会服务能力来应对疫情危机。同时，联合国调动40 多个发展体系实体执行社会经济对策。同月，联合国开发计划署针对新冠疫情提出了备灾、应灾和恢复综合应对计划，涉及医疗系统支持、具有包容性的综合危机管理和应对以及社会经济需求评估和应对等诸多方面。同时，联合国开发计划署与50 多个国家政府合作，制定一体化的国家筹资框架（INFF），使新冠疫情应对与可持续发展目标协调一致。③联合国开发计划署，《超越复苏：走向2030》，https://www.undp.org/content/dam/undp/library/km-qap/COVID-Response-2-June%2018_ZHS.pdf。

（三）联合国新冠疫情应对的安全理念与实践

新冠疫情全球大流行产生了众多不稳定因素，对国际和平与安全构成严重威胁，联合国在疫情对国际和平与安全的影响上给予了很大的关注。2020年4月9日，联合国安理会讨论了新冠疫情对国际和平与安全可能的影响形式。首先，流行病造成的不确定性可能导致冲突地区的进一步分裂和动乱；其次，由于大多数政府的注意力转向疫情防控，对恐怖主义活动的打击力度将会减弱；再次，疫情暴露出的破坏力及防控弱点为恐怖分子了解生物恐怖主义提供了机会之窗；最后，疫情阻碍了国际社会解决冲突的努力，由于疫情影响，许多和平进程工作已经停滞，各种斡旋和调解活动也受到了不同程度的影响。①UN Secretary-General,“Secretary-General’s Remarks to the Security Council on the COVID-19 Pandemic,”April 9,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2020-04-09/secretary-generalsremarks-the-security-council-the-covid-19-pandemic-delivered.7月2日，联合国秘书长古特雷斯在安理会会议上表示，新冠疫情将继续深刻影响全球的和平与安全，②António Guterres,“Remarks to Security Council Open Video-Teleconference on the Maintenance of International Peace and Security:Implications of COVID-19,”July 2,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2020-07-02/remarks-security-council-maintenance-of-international-peace-and-securityimplications-of-covid-19.并呼吁安理会在疫情之下为稳定危机地区的局势发挥其发言权和影响力优势。

联合国也尤其注重以安全实践支持疫情应对的努力。7月1日，安理会通过第2532 号决议，决议声明，已达到前所未有程度的新冠病毒大流行可能危及国际和平与安全，要求在安理会议程所列各个局势内普遍、立即停止敌对行动。③UN Security Council,“Resolution 2532,”July 1,2020,https://undocs.org/en/S/RES/2532(2020).这标志着安理会正式将新冠疫情认定为对国际和平与安全的威胁，这是继艾滋病和埃博拉之后安理会第三次将卫生问题宣布为安全威胁，也是联合国卫生治理的安全理念构建的继续和重大进展。在这一认定之下，安理会要求实现为期90 天的普遍停火，为疫情应对提供和平的环境，同时为人道主义援助的准入提供便利。另外，联合国利用维和力量与东道国合作，共同遏制疫情传播；同时保护联合国人员的安全，调整军警人员轮换，保证维和部队本身不会成为传染病的传播媒介。④António Guterres,“Remarks to Security Council Open Video-Teleconference on the Maintenance of International Peace and Security:Implications of COVID-19,”July 2,2020,https://www.un.org/sg/en/content/sg/secretary-generals-speeches.

与此同时，公共卫生问题过度“政治化”对联合国全球公共卫生治理的安全理念产生负面影响，结果造成联合国在全球公共卫生治理中受制于大国之间的政治斗争。这一点在全球新冠疫情应对中体现得格外明显。总体而言，安理会在应对新冠疫情时的表现令人失望。从3月份世界卫生组织宣布新冠疫情为全球大流行，直到四个月后累计病例突破1000 万之后，安理会才通过相关决议。其反应如此迟钝与美国将新冠疫情政治化直接相关。美国从艾滋病应对安全化的主要推动力转变为新冠疫情卫生安全合作的“唯一拦路虎”，其在疫情应对时仍然坚持单边主义和推卸责任的做法对世界卫生合作产生了极大的负面效应。

六、结语

人权、发展和安全被称为联合国的“三大支柱”议题。①李东燕：《联合国“大议程化”：构建包容性的全球合作框架》，《世界经济与政治》2020年第6期,第55—74页。联合国的全球公共卫生治理理念也与这“三大支柱”相吻合。人权理念为联合国全球公共卫生治理提供了价值引领；发展理念为联合国实现卫生目标提供了实现手段；安全理念则有助于联合国充分利用自身在安全话语中的合法性优势，提升全球公共卫生议题在国际政治中的显性地位。联合国上述理念的推进为全球公共卫生治理做出突出贡献。

中国抗击新冠疫情的实践表明，联合国全球公共卫生治理的三种理念具有很强的可行性。作为一个发展中大国，中国无论是国内公共卫生治理，还是在全球公共卫生参与方面都与联合国所构建的参与理念异曲同工、一脉相承。2016年10月，中共中央和国务院共同印发了《“健康中国”2030 规划纲要》。《纲要》所制定的发展战略充分体现了中国在以生存权和发展权为核心的社会主义人权观的指导下，通过发展建设满足卫生需求的实践路径。中国的公共卫生建设长期遵从这一路径，取得了举世瞩目的成就，彰显了公共卫生治理的人权和发展理念的有效性。基于公平性之上的公共卫生体系成为中国战胜新冠疫情的可靠保障。此外，中国也从安全角度审视疫情带来的影响并制定应对方案。新冠疫情发生后，习近平主席多次谈到国家生物安全理念，强调“要把生物安全作为国家总体安全的重要组成部分，加强疫病防控能力建设”。②《战“疫”中，读懂习近平总体国家安全观的深意》，2020年4月15日，http://m.news.cctv.com/2020/04/15/ARTIsIGuxSj1jdrNl5dphGYz200415.shtml。可以说，中国是联合国全球公共卫生治理的人权、发展和安全理念践行者的典范。

当然，在全球公共卫生治理中，无论是人权理念的价值引领，还是发展理念的实现途径，以及安全理念的政治推动，都需要解决全球公共卫生治理中的不平等因素，补强全球卫生安全中的最薄弱环节，弥合发展中国家与发达国家之间的公共卫生差距，通过提升整体的全球危机应对能力促进全球公共卫生安全。这就需要各国，特别是大国，切实践行联合国倡导的健康权理念，以促进全球发展而非一国优先发展为路径，以人民生命安全至上的政治决断力而非政治化考量，共同构建人类卫生健康共同体。