地方行政机关规范性文件存在的问题和机制——以双重逻辑为视角

冯 硕

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

随着我国公共服务问题的多元化与复杂化，政府进行公共管理的难度提升，对我国政府的治理能力形成挑战。政府与市场关系出现变化，行政法规赖以存在的市场结构、市场范围也相应地发生变化，原有的行政法规已无法适应公法与私法交织的局面。迫切需要构建一种能在公法原则和公共价值基础上强调市场原则的新行政法规[1]。然而，法律的制定与实施往往落后于现实经济社会的发展，特别是当前我国政府与市场关系正处于动态变化的阶段。在新行政法尚未健全的情况下，规范性文件特别是地方行政规范性文件这类“准法律”性质的文件仍在我国经济社会治理中发挥重要的作用。但是，在实践中地方行政规范性文件在制定和审查的过程中存在着的问题，已阻碍了我国全面依法治国、依法行政的推进。本文从我国动态变化的政府与市场、中央与地方关系出发，分析地方行政规范性文件在制定和审查过程中市场价值逻辑与公共价值逻辑之间的相互作用。这种分析方式可以更好地理解行政规范性文件存在的问题以及产生的原因。

一、行政机关制定规范性文件存在的问题

（一）对行政规范性文件没有形成统一的认识与理解

行政规范性文件是行政权力的直接体现，直接影响到广大人民群众的切身利益。因此，如何认识和正确理解地方行政规范性文件的含义对地方行政机构有着很高的要求。在实践中，行政规范性文件这一概念已经出现在《组织法》《监督法》《行政诉讼法》《行政复议法》以及《行政处罚法》等法律法规之中。但目前我国没有法律法规对行政规范性文件的概念予以明确的定义和详细的说明[2]，这就导致了地方行政机关对于规范性文件的含义没有形成统一的认识和理解。一部分行政机关对规范性文件的认识以《组织法》和《监督法》等法律为依据。这些行政机关认为规范性文件包括所有由国家机关制定的有法律效力的文件，其中包括法律、法规和规章。如2016年发布的《北京市行政规范性文件备案规定》所依据的相关文件是国务院《法规规章备案条例》。与此同时，越来越多的行政机关将规范性文件的定义局限于法律、法规和规章以外有法律效力的文件。例如，2016年发布的《上海市行政规范性文件制定和备案规定》就明确指出该规定所涉及的行政机关制定的规范性文件是指政府规章以外的相关文件。除此之外，一些地方政府，例如深圳市，为了寻求更大的行政管理权，将政府发布的决定、命令均视为规范性文件。由此可见，在实践中各地行政机构对行政规范性文件的含义并没有形成统一的认识。

（二）对规范性文件审查法律法规不完善

现阶段我国对地方行政规范性文件的审查主要分为立法机关审查和行政机关审查。我国立法机关审查主要的依据是《立法法》《地方组织法》和《各级人大常委会审查法》等相关法律。人大常委会对本级政府制定的规范性文件具有监督权，对不符合要求的政府规范性文件具有撤销的权利。但是，上述法律对地方行政规范性文件的审查标准不高，仅仅要求地方行政规范性文件不同宪法、法律以及行政法规相抵触。换而言之，权力机关对地方行政规范性文件仅进行合宪性和合法性审查，对规范性文件的恰当性不作出审查和判断。这导致在实践中出现了大量不违背宪法和法律但却不合理的规范性文件。

行政机关审查主要是备案审查。当前，我国行政机关对规范性文件备案审查的主要依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中规定，具有行政隶属关系或者指导与被指导关系的机构对规范性文件进行审查。然而，在实践中一部分行政机构为了使本单位制定的规范性文件能够顺利、快速地实施，这些机构并不会向相关机构进行备案审查。李富莹认为，由于各部门认为对规范性文件备案与否并不影响文件的发布以及效力，因此对于备案并没有内在驱动力[3]。现阶段审查法律法规不完善导致地方行政规范性文件泛滥。

二、制度逻辑理论背景

制度逻辑是一套指导组织行为的原则[4]。遵循制度逻辑可以使组织更好地嵌入周围的世界，从而使组织更好地生存和发展。但在现实中，组织经常会面对彼此不兼容的多种制度逻辑。Greenwood等学者认为，当组织面对多种不相容的制度逻辑时，组织就面临着制度复杂性[5]。这种复杂性不可避免地会给组织带来挑战。

随着经济社会的不断发展，广大人民群众对公共服务多样性的需求不断提升。面对人民群众日益增长的公共服务需求，党的十八届三中全会提出，基本公共服务由财政负担，而在非基本公共服务领域引入市场机制。政府与市场关系的变化使得行政机关在制定规范性文件时面临市场价值逻辑和公共价值逻辑的双重冲击。同样发生变化的还有中央和地方的关系。改革开放以来，中央政府逐渐放松了对地方的管制，地方政府获得了更大的自主行政权。特别是在分税制改革之后，地方政府有更强的动力发展地区经济，这就导致了市场价值逻辑对地方行政机构的影响越来越大。

政府与市场关系、中央与地方关系的变化导致了公共价值逻辑和市场价值逻辑之间的关系也在发生变化。不同制度逻辑会支配行政机构产生不同的行为，随着经济社会的不断发展，原有处于主导地位的公共价值逻辑在不断演变。同时，市场价值逻辑通过社会主义市场经济的不断发展得到推广。公共价值逻辑与市场价值逻辑并存表现在行政机构制定规范性文件过程中的各个层面。

（一）公共价值逻辑

公共价值逻辑是指导组织在公法原则和公共价值基础上运行的准则。公共价值来源于公众偏好。在现代国家，只有公众才能决定什么是公共价值。但是，由于公民的价值偏好差异性大，不同公民的价值偏好存在利益冲突。这就决定了政府确定公共价值的过程十分重要。公民的偏好代表公民个体的需求，源于公民个体的倾向与选择。政府需要将社会中分散的个体倾向进行选择形成社会的公共价值。在这个过程中，政府要考虑到公民的真实需求并且要将公众满意作为公共政策制定的出发点。因此，政府需要与公民进行互动、对话与协商。在这个过程中体现出的政府回应性与责任性、公民参与度以及公平性是公共价值的具体呈现。公共价值逻辑强调公法原则和公共价值的思想与党的十九届五中全会提出的“不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”相一致。这就要求我国行政机关在制定规范性文件时强调公共价值逻辑。公共价值的概念提供了衡量公共机构表现的标准。从公共价值的角度来看，任何政府机构的合法性都必须通过它们创造的公共价值的程度来衡量。因此，公共价值逻辑正当性特征就是公共价值的提升。任何规范性文件的合法性都体现在该文件是否为公众提供了更好的服务，是否提升了公众对政府的信任或者提升了公民的参与性。在公共价值逻辑下，行政机关在制定规范性文件的过程中要克服粗放式、经验式的方式，要在与公民互动与协商的过程中制定规范性文件。

然而，公共价值逻辑并不能完全成为指导我国行政机关行为的唯一准则。首先，公共价值逻辑过于强调程序主义。在制定规范性文件的过程中，文件制定者需要同上级政府、同级行政机构和人民群众进行反复沟通与协调。这很容易导致行政机构陷入繁琐的行政程序之中而忽略对实质性问题的重视。其次，任何政府机构的初衷都是为人民服务并使公共价值最大化，但不同的政府对实现这一目标有不同的看法。一部分政府机构相信，限制公共机构的扩张可实现公共价值最大化。从20世纪70年代末开始，越来越多的政府认为，政府活动在某些领域是毫无公共价值的。他们认为不断增长的公共部门排挤了私人部门的投资。政府应主要专注于提供传统公共产品，并通过限制自身活动，实现公共价值最大化。在我国，一方面，国家保留了维护国家对经济的控制以促进社会福利和经济稳定的公共价值逻辑。另一方面，国家利用市场机制来推动经济社会发展[6]，以实现更高的公共价值。这就要求我国行政机构在制定规范性文件时不仅仅受到公共价值逻辑的指导，市场价值逻辑也对我国行政机构的行为产生重大影响。

（二）市场价值逻辑

市场价值逻辑是一种用自由市场解决经济和社会问题的制度逻辑。福利经济学认为市场价值主要通过市场中个体消费商品和服务获得。个人的消费被聚集成一个“社会目标函数”，市场价值逻辑的作用就是确保资源以有效的方式用于实现这些目标。并且，这种制度逻辑通过鼓励资本流动可以缓解行政机构面临的资本约束，为行政机构减轻财政负担。这意味着，随着我国行政管理体制改革的不断深化，我国行政机关在制定规范性文件时会越来越强调市场价值逻辑。

市场价值逻辑使组织追求绩效的目标合法化。因此，市场价值逻辑的主要特征或正当性特征就是经济效率。任何规范性文件的特征最终都是由经济效率的标准所激励和合法化的。由此可见，在市场价值逻辑下，行政机关在制定规范性文件的过程中对合法性的获得来自对绩效的追求。在这种逻辑下运作的组织，如果能够不断复制对于经济效率的追求，就会获得更多的合法性[7]。

随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场价值逻辑逐渐在我国行政机构中占据重要地位。但是，市场价值逻辑并不能成为指导我国行政机关的行为的唯一准则。首先，我国市场化改革是曲折而漫长的，这就导致了市场价值逻辑在我国的发展是一个渐进的过程。这一过程可能会受到多个层面的阻碍，导致市场价值逻辑不均衡的扩散。因此，单纯强调公共价值的地方行政规范性文件会逐步减少，但不会被完全取代。其次，市场价值逻辑往往会导致行政机关在制定规范性文件时更关注容易衡量的指标，如效率，而那些不能衡量的指标则会被淡化或忽略。因此，市场价值逻辑并不能成为我国行政机关制定规范性文件的唯一的准则，同时还要兼顾公共价值逻辑。

（三）公共价值逻辑与市场价值逻辑的互动关系

为了提升行政规范性文件制定和审查的效率与降低行政成本，行政机构不得不将行政权力与市场经济工具结合起来。行政机构通过政府机构企业化等手段降低行政成本。同时为保证公共价值的实现，行政机构也强调公共价值逻辑。面对复杂的制度环境，我国行政机关制定规范性文件的过程中公共价值逻辑与市场价值逻辑之间存在内在张力。

具体说来，公共价值逻辑赋予公民新的角色：行政机构在制定规范性文件的过程中，需要同公民进行沟通与协调。这明显不同于市场价值逻辑注重效率的运行方式。公共价值逻辑和市场价值逻辑之间的关系是随着政府与市场关系、中央与地方关系的演变不断发展的。1982年全国人大通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，增加了“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（修正）第二十七条。”的内容，首次出现了地方行政规范性文件的概念；2000年3月15日通过《中华人民共和国立法法》对地方性法规有了更详细的规定。期间，中国经济社会已经经历了近二十年的市场化过程，“以经济建设为中心”已经成为党和国家在社会主义初级阶段的工作重点。政府简政放权，给予市场发展的空间。政府与市场关系的转变使得计划经济时代被压抑的市场价值逻辑在各个领域中发挥着重要作用。修改后的《组织法》明确了地方行政机构可以根据本地区的实际情况制定规范性文件，这表明在“以经济建设为中心”的目标下，中央政府向地方政府充分授权。地方行政机构为了经济发展，注重效率的市场价值逻辑逐步成为其主导逻辑准则。市场价值逻辑为行政机构制定规范性文件留下了极大的自由度，也促使行政机构重视绩效与成本；与此同时，公共价值逻辑对行政机构制定规范性文件的影响变得有限。由此可以看出，地方行政机构的制度逻辑会受到中央政府目标和地方市场发展两方面力量的影响。当经济发展成为中央政府的首要任务时，市场发展和经济目标发展两股力量会同时施加到地方行政机构上，它们的市场价值逻辑的影响就会加强而公共价值逻辑的影响变弱；当中央政府的关注重点转向公共服务时，地方行政机构虽然还会受到市场的影响，但其市场价值逻辑的影响就会相应减弱而公共价值逻辑的影响会加强。在理解了公共价值逻辑和市场价值逻辑的动态关系之后，就可以更好地理解地方行政规范性文件在制定和审查过程中存在问题。

三、行政机关制定规范性文件存在的问题的机制分析

（一）法律多重目标导致的规范性文件理解不统一

从政府市场关系和中央地方关系的角度出发，能够更好地解释不同地方政府对规范性文件出现不同理解的原因。我国财政联邦主义的央地关系，事实上给予了地方很大的行政自主权。而行政自主权又极大地激发了地方政府的能动性，使其能够根据地方实际制定适宜的地方政策。从这一角度来看，中央政府释放了明确的信号：中央只确定基本的法律目标与评价标准，在行政规范性文件制定过程中，地方行政机构只需体现出必要的公共价值逻辑；同时，中央允许地方行政机构根据地方的实际情况，结合《组织法》《监督法》等法律法规的精神，因地制宜地制定行政规范性文件。从中可以看出，在同一法律法规中，既存在公共价值目标又存在市场价值目标。进一步研究可以发现，此时法律对公共价值的要求相对较低，而经济发展的目标却是实实在在的。

地方行政机构如何应对目标环境中的不同要求就显得十分重要。首先，《组织法》《监督法》等法律法规的目标就是促进公共价值逻辑在行政机构中实现，但国家更为迫切的任务是国家和地区的经济发展。其次，20世纪90年代中期财税体制改革的一个成果就是扩大地方自主权，对地方政府发展经济产生了强大的激励效应。再次，经济发展过程中重视效率而忽视公共价值的状况也逐渐出现。这意味着，地方行政机构在制定规范性文件时优先考虑的是市场价值逻辑；而是否考虑公共价值逻辑则取决于其面临的来自法律法规和本地区人民群众对于公共价值需求的压力。面对这种情况，一部分行政机构为了避免出现不确定性，偏向于直接引用中央政府制定的法律条文。例如，北京市由于独特的城市定位，行政机构在制定规范性文件时优先考虑的问题是其首都的城市形象问题。因此，北京市的行政机构公共价值逻辑成为其主导的行为准则。2016年发布的《北京市行政规范性文件备案规定》所依据的相关文件是国务院《法规规章备案条例》且并未做太多修改，体现了北京市行政机构更加注重公共价值的特点。而一部分地方行政机构选择性地从自己的立场出发，在法律允许的范围内变通地制定行政规范性文件，以更好的掌控地方事务。例如，深圳市是我国改革开放的前沿，同时又是我国社会主义市场经济发展的样本。中央政府赋予深圳市极大的自主权，其首要任务是发展经济并成为中国特色社会主义市场经济的先行者。因此，深圳市行政机构的主导逻辑是市场价值逻辑。2018年通过的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》体现出深圳市政府有选择性地理解制度条文，以有利于自己的方式制定规范性文件，谋求更大的行政管理权以解决地方经济发展问题。深圳市政府的做法体现了市场价值逻辑高效、变通的运作方式。基于以上分析，公共价值逻辑和市场价值逻辑在不同地区行政机构的指导逻辑占比不同，也就不难理解为什么我国地方行政机构对规范性文件含义产生不同的理解。

（二）法律之间衔接配合程度低导致审查不足

在经济发展成为各地政府的主要目标之后，各级政府为了这一目标强化了市场价值逻辑观念。市场价值逻辑成为行政机构的重要行为准则之后，其弊端也逐步显现。此后，为了减少市场价值逻辑带来的副作用，维护公共价值逻辑。2007年和2015年国家相继颁布了《监督法》和《立法法》（2015年修正），对行政规范性文件的备案审查做出了更加完善的说明。上述法律更加强调公共价值。显然，这个时期国家已经发现了市场价值逻辑提倡效率给行政规范性文件制定和实施带来的负面影响，并且通过法律法规重新明确了行政规范性文件制定中公共价值逻辑是行政机构所必须遵循的逻辑。但是，关于备案审查的法规没有形成相互衔接、相互配合的制度链条导致了市场价值逻辑过强，公共价值逻辑难以实现。

首先，现阶段地方经济发展仍然是地方行政机构考虑的核心问题。因此，行政机关仍然要在法律和规范允许的范围内，继续提升规范性文件制定的效率，这客观上加强了“法无禁止即自由“的市场价值逻辑。其次，相关法律法规都强调地方人大和政府对于同级政府行政机构或者下级政府的监督审查。但需要注意的是，通常情况下监督机构和被监督机构共处同一城市或者同一省份，它们共同受到中央目标的影响。因此，为了实现地方经济发展的目标，地方立法机构和地方政府不同部门逐渐成为一个统一的利益共同体。对于规范性文件的备案审查会严重延迟文件出台的时间，使文件的效率大打折扣。因此，地方行政机构没有动力向本级政府进行规范性文件备案。同时，为了不影响地区经济发展，在共同目标的驱使下，立法机关和政府法制部门也缺乏对本级政府机构制定规范性文件的备案审查的动力。导致地方行政规范性文件制而不备、备而不审的情况普遍存在。最后，现阶段，相关的法律法规虽然对地方人大或者地方政府备案审查作了要求，但是相关法律对于未进行备案审查或者对审查不严的情况未作出规定进行处罚。由此可以看出，由于法律法规之间衔接配合程度低，导致即便出台了一系列法律法规对市场价值逻辑限制以保证公共价值逻辑的运行，但是仍然无法改变地方行政机构市场价值逻辑远远强于公共价值逻辑的状况，也就无法解决对规范性文件备案审查不足的问题。

四、进行相应的法律调整

（一）明确规范性文件的定义并设置最低限度目标

首先，要在法律中明确规范性文件定义。制定专门的法律定义规范性文件是十分必要的，这有助于各地方行政机构对于规范性文件形成统一的认识。其次，法律明确规范性文件的最低限度目标。任何法律的制定都必须服务和服从于既定目标。地方行政规范性文件的目标就是方便地方行政机构管理地区事务，促进地区经济社会发展。很显然，灵活、高效、低成本的市场价值逻辑是地方行政机构制定规范性文件的指导准则。但需要注意的是，行政规范性文件本质上是为广大人民群众服务的，行政规范性文件应当反映广大人民群众的利益和意志。从这一角度看，行政规范性文件的目标还应包括公共价值的实现，行政机构必须尊重公共价值逻辑并依法行政。面对复杂的目标，需要法律对规范性文件的最低限度目标予以明确。换言之，规范性文件的制定应在满足公共价值的基础上保持灵活、高效、低成本的市场价值逻辑。设定规范性文件的最低限度目标可以有效平衡地方行政机构的公共价值逻辑和市场价值逻辑，同时有助于减少公共服务表现的差异，并有助于减少规范性文件的社会排斥。

（二）建立相互衔接的规范性文件合法性审查制度

从结构功能主义的角度来说，要想实现法律的目标与功能，就要有与之相匹配的制度衔接配合。显然，规范性文件的基本功能有两方面，其一是方便管理地区事务，促进经济社会发展；其二是保证公平性、程序性等公共价值的实现。由于市场价值逻辑拥有强大的生命力，只要以经济建设为中心的基本路线不动摇，地方行政机构在制定规范性文件时就会自发地运用市场价值逻辑。很显然，当前经济发展仍是地方政府需要解决的重要问题。因此，市场价值逻辑只需适当引导即可发挥其作用。对于其公共价值功能的实现，应该由嵌入性、配套性的法律法规实现。具体来说，应当设立上一级政府的派出法制机构对下一级政府的规范性文件进行集中合法性审查。这样做的好处有三方面，首先，上一级政府的派出法制机构可以有效打破地方行政机构行政利益共同体的局面。其次，集中审查有助于提升效率，这与市场价值逻辑相吻合。最后，行政机构的法规部门合法性审查的标准不同，使得行政规范性文件缺乏一致性和统一性。由同一机构进行审查有助于建立统一的标准，保证对规范性文件合法性审查的客观性。建立一套嵌入性、配套性的法律法规，相当于明确了公共价值逻辑在我国的地位，使公共价值逻辑从被压制的状态中解放出来。因此，审查机构可以更好地平衡公共价值逻辑和市场价值逻辑，从而对规范性文件进行有效的审查。

五、结语

综上所述，本文从市场价值逻辑和公共价值逻辑的分析视角，对地方行政规范性文件存在的问题和其中的机制进行分析。地方行政规范性文件可以说是我国市场价值逻辑和公共价值逻辑在依法行政过程中相互冲突的一个缩影。地方行政规范性文件能否发挥其应有的效果，关键在于如何正确处理在规范性文件制定和审查中市场价值逻辑和公共价值逻辑之间的相互关系。这对于我国依法治国、依法行政有着重要意义。需要指出的是市场价值逻辑和公共价值逻辑之间的关系是不断变化的。重点关注两者之间的动态关系，以便更好地理解行政规范性文件存在的问题和其中的机制。