论宏观调控及其法治化

王俊博，邱 本

（1.美国圣路易斯华盛顿大学，美国 圣路易斯 63130；2温州大学 法学院，浙江 温州 325035）

一、宏观调控是市场经济的内在要求

较之美国，中国之所以能够更好地防范和应对1997年亚洲金融危机和2008年的世界金融危机，并能更快地从中走出来，主要是得益于宏观调控。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”我们目前的经济新常态和供给侧结构性改革以及新时代社会主义市场经济体制，并非无宏观调控的纯市场自然自发、自由放任状态，而是宏观调控更加适合市场、更好服务市场、更能促进市场健康发展的状态。无论是过去我们所进行的“稳增长、调结构、转方式、促发展、惠民生”，还是我们目前正在进行的“六稳”和“六保”，均离不开宏观调控制度体系，仅凭市场调节机制而没有宏观调控制度体系是根本完成不了的。十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”2020年5月11日《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，创新和完善宏观调控，进一步提高经济治理能力。”所有这些都说明，宏观调控制度是中国特色社会主义制度的重要内容，宏观调控能力是我国治理体系和治理能力的重要方面。实践证明，中国要想保持经济持续健康稳定协调有序地发展，就必须不断健全宏观调控制度体系，包括健全宏观调控法律制度体系，实现宏观调控的法治化。

二、我国宏观调控及其存在的问题

宏观调控是国家（政府）运用政策、法律等手段对国民经济进行引导、调节和干预，以保证国民经济持续健康协调稳定有序地发展。宏观调控具有以下特点：

1.宏观调控是对市场经济的宏观调控。市场经济是宏观调控的基础、对象和中介，不以市场经济为基础的宏观调控是计划经济，不以市场经济为对象的宏观调控是无的放矢，不以市场调节为中介的宏观调控是政府直接干预。

2.宏观调控是宏观领域的调控。宏观调控的范围只限于宏观经济或宏观领域，如发展规（计）划、经济总量、社会总供求、经济结构、宏观要素、生产布局、国际收支等；宏观调控的政策工具都是宏观的、间接的，如发展规（计）划、财政政策、货币政策、产业政策等。

3.宏观调控是科学调控，要求“宏观审慎”。宏观调控要尊重市场规律、信息充分准确、程序严格健全、预测有根有据、决策科学合理、施策精准有效等等，在此基础上的宏观调控才可能是科学的宏观调控。

4.宏观调控是依法调控。宏观调控要制度化法治化，包括宏观调控机构（主体）要有法律资格，宏观调控权限要有法律依据，宏观调控要有法定程序，宏观调控政策措施要上升为法律，宏观调控要承担法律责任等等。

但与之相比，目前我国的宏观调控还存在以下一些问题：

1.宏观调控具有随机性。2008年9月，国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，经济面临硬着陆的风险。为了应对这次危局，中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施。经初步匡算，实施这十大措施，到2010年底约需投资4万亿元。虽然面对这场百年罕见的危机，党中央、国务院果断地实施经济刺激计划，取得了明显效果。但也“事急无法律”，一些宏观调控政策措施来不及科学地分析研判、未经严格的法律程序就匆匆出台了，有点突发性、随意性。宏观调控需要从应急性向常态性转型。

2.宏观调控缺乏长远性。为应对国际金融危机冲击，我国及时调整宏观调控政策，大范围实施产业调整振兴规划，大力度推进科技创新改造，大幅度提高社会保障水平等等。这些宏观调控政策措施类似救急措施，有点只顾眼前，忘了未来，甚至不顾后果。前期的宏观调控政策措施给未来留下了严重隐患。

3.宏观调控缺乏稳定性。宏观调控的机构、权能、程序、工具、责任等要具有稳定性，宏观调控制度的稳定性，才能使宏观调控具有可预见性。我们的许多宏观调控政策措施都是由国务院常务会议作出的，或者由发改委牵头联合有关部门作出的，这些宏观调控政策措施大都是“一事一议”、临事制变，具有临时性质。

4.宏观调控缺乏程序性。宏观调控的程序或流程不规范、不健全、不严格、不严肃，有时连过堂或过程都不走，仅凭几个部门甚或常委会几个人就出台宏观调控政策措施，这是不可能集思广益的，也不可能保证宏观调控政策的民主性、科学性和有效性。

5.宏观调控不能追责。宏观调控关系国计民生、影响国泰民安，本是责任重大的事情，可是对于在宏观调控中的违规违纪、违法犯罪行为却不予追究法律责任，或者不能追究法律责任，也从未追究过有关人员的法律责任，甚至责任主体、责任性质和责任范围都不明确，宏观调控成了无责可负、无人负责的事情。

三、宏观调控法治化的必要性及可行性

在制度体系中，法律制度尤为关键和重要。法律制度是制度的核心，也是制度的保障。一切成熟定型且行之有效的优良制度都应上升为法律制度，使其法律化、法治化，法律、法治是影响经济增长（发展）的核心因素和根本保障。科斯在接受1991年诺贝尔经济学奖时所发表的讲话中指出：“我们建议原先的共产主义国家转向市场经济，这些国家的领导人也希望这样做，但是，如果没有一些恰当的制度，任何意义上的市场经济都不可能建立起来。”[1]因为“法律体制的改革是深化经济改革的一个重要方面”“如果要彻底的改革，法律制度的改革是必要的”。[2]诺贝尔经济学奖获得者米勒在谈论中国经济问题时直接指出：“中国需要的不是更多的经济学，而是更多的法律。”[2]科斯对此也明确表示：“我同意这个观点。”[2]党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，要求“完善社会主义市场经济法律制度”。其中，许多都是宏观调控方面的法律制度，如“制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”，要求“依法加强和改善宏观调控”等等。依法治国、法治经济、法治中国，内涵和要求宏观调控法律化、法治化。

宏观调控与法律法治存在共同基础和相通之处，我们可以在正确认识和总结宏观调控经验、规律的基础上构建宏观调控法律制度。其实，宏观调控的经验、规律，就是潜在的有待升华的宏观调控法律制度。

1.宏观调控的前瞻性——“凡事预则立，不预则废”，这是宏观调控的本质所在、功能所在、优势所在。宏观调控不是“马后炮”，不是“亡羊补牢”，而是未雨绸缪，准确预判，先发制事，把握经济长期发展大势，为经济运行把脉定向。法律具有预见性，预先规定了人们可以为什么和不为什么，给人们的市场行为以明确的预期。法律的预见性与宏观调控的预测性是高度吻合的，法律的预见性能够保障宏观调控的预测性。

2.宏观调控的权威性——长期以来，我们的宏观调控还不够权威，还存在“政策不出府院”、上有政策下有对策、阳奉阴违、“最后一公里”等问题，以及宏观调控实施过程中的各种变形走样等现象，它们都严重地损害了宏观调控的权威性。此外，我们宏观调控的落实，主要靠会议动员、上传下达、部署落实、监督检查等党纪要求和行政命令的方式进行，但仅此是远远不够的，况且这种做法还时间漫长，成本高昂，诉诸人治，存在变数，亟需法治化。

3.宏观调控的稳定性——宏观调控就是为了保证国民经济稳定增长，防止经济大幅波动，避免经济周期，为此，宏观调控政策本身必须是稳定的。宏观调控政策要稳，这是宏观调控政策的基本要求和本质特征。长期以来，“稳中求进”是我们工作的总基调，“稳中向好”“行稳至远”是我们追求的发展态势。宏观调控的稳定性需要法律予以明确和保障，才能使宏观调控不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。宏观调控政策措施都需要法律加以法定化，法律的稳定性有助于宏观调控政策措施的稳定性并实现宏观调控的目标。

4.宏观调控的科学性——宏观调控的权威性、有效性建基于宏观调控的科学性。宏观调控的科学性，需要充分搜集各种信息，广泛听取社会意见，汇聚各方专家智慧，准确把握经济社会形势，形成正确预判，作出科学决策，确立宏观调控的方向范围、节奏幅度和具体政策。宏观调控需要一套健全的科学决策机制，才能使宏观调控迈向科学化。

5.宏观调控的灵活性——宏观调控不能“一刀切”，不能“大水漫灌”，而要有所区别；要有针对性，要“对症下药”；要有保有压。总之，宏观调控需要“一揽子”方案，要打好宏观调控政策的“组合拳”。

四、宏观调控要素的法治化

宏观调控主要包括原则、主体、权限、程序和责任等构成要素，宏观调控的法治化，要求宏观调控要素的法治化。

1.宏观调控的法律原则——宏观调控包罗万象、纷繁复杂，但宏观调控法不可能事无巨细、一一规定，那样的话，就不是宏观调控法了。从各国的宏观调控法可见，宏观调控法大都是“宏观调控”、简明扼要、纲举目张。为了保证宏观调控法“法网恢恢，疏而不漏”，就必须规定宏观调控法的基本原则。这些基本原则主要包括：（1）市场调节与宏观调控相结合。市场经济是宏观调控的基础，宏观调控是对市场经济的宏观调控，宏观调控要建基于、服务于市场调节，目的是克服市场调节的局限性，使市场在资源配置中更好地起决定性作用。（2）中央与地方相结合。宏观是由微观构成的，全国是由地方构成的，它们不可分割，而要内在统一。宏观调控要全国一盘棋，要有中央权威，地方要服从中央，不能上有政策下有对策；中央要兼顾地方，不能上下“一般粗”。（3）统筹兼顾与政策协调相结合。宏观调控涉及国民经济和社会发展的方方面面，它们之间既不能顾此失彼，也不能此消彼长；既不能头痛医头，也不能脚痛医脚，而是“十个指头弹钢琴”，必须做到全面综合协调统一有序，如财政政策与货币政策的协调等。（4）总体平衡与分类指导相结合。宏观调控的总体目标是保证社会总供求的基本平衡，以及各种宏观调控目标之间的基本平衡，这就要分类指导，打好宏观调控政策的“组合拳”。

2.宏观调控的（主体）机构——健全宏观调控法律制度，要推进政府机构特别是宏观调控机构、职能、权限、程序、责任的法定化，使其机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。

3.宏观调控的法定权限——既可以确立宏观调控的权威，又可以避免滥加调控。没有法定权限，就无权进行宏观调控；超越法定权限，也无权进行宏观调控。宏观调控权限要与宏观调控主体、宏观调控事项、宏观调控目标、宏观调控范围等相匹配。

4.宏观调控的法定程序——程序是办事的规程，是层层把关、道道过滤、步步改善，宏观调控程序是为了严把宏观调控质量关。法律主要是规定宏观调控的程序，只有经过法定程序作出的宏观调控政策，才是合法有效的。宏观调控法主要是程序法，要求宏观调控政策的制定执行必须经过法定程序。程序有利于保障宏观调控的民主性、科学性、权威性和有效性，实践也证明，凡是经过法定程序作出的宏观调控政策大都是民主科学权威有效的。

5.宏观调控的法律责任——无责就无罚，无罚就无法。宏观调控关系国计民生、影响国泰民安，是一项责任重大的工作，应该规定法律责任，并追究有关违规违法主体及其行为的法律责任。

五、宏观调控体系的法治化

十八届三中全会《决定》要求“健全宏观调控体系”，并指出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”为此，需要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”归结起来，宏观调控制度体系主要包括发展规（计）划、财政政策、货币政策和产业政策等。

1.发展规（计）划。发展规（计）划，是国家对国民经济和社会发展所进行的长期规划和年代计划。发展规（计）划是宏观调控的主要手段，健全宏观调控制度体系，需要完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。没有科学的发展规（计）划，宏观调控、国家治理就没有总抓手，就无从谈起。十八届四中全会《决定》要求“加强市场法律制度建设，制定和完善发展规划”。我国《“十三五”规划纲要》要求“强化规划战略导向作用”，要求牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，这些新发展理念是具有内在联系的整体，是关系我国发展全局的一场深刻变革，是我国“十三五”时期乃至今后更长时期发展思路、发展方向、发展重点的集中体现，必须贯穿于我国“十三五”时期经济社会发展的各领域和各环节[3]。随着互联网、移动终端、大数据、人工智能等信息技术的日益发达，长期以来限制发展规（计）划编制的信息短缺问题不断得到解决，发展规（计）划的编制越来越可能且越来越科学，过去所追求的“三年早知道”的梦想已经大部得到实现。由于我国已经制定了十三个“五年规（计）划”，积累了丰富且系统成熟的经验，可以说，发展规（计）划是我国较成熟的宏观调控制度之一，并且形成了一套发展规（计）划的编制规则方法，应该将其加以健全完善上升为法律制度，以资更好地遵循和有效地实施。发展规（计）划的法治化，将有利于更好地发挥发展规（计）划在宏观调控和国家治理中的重要作用。发展规（计）划的法治化，具体内容包括：发展规（计）划编制机构的法律地位、法定权限，发展规（计）划编制的法定程序，发展规（计）划审慎评估体系的法定化，发展规（计）划工具的法治化，发展规（计）划实施的法律监督，与发展规（计）划相关的法律责任等等。

2.财政政策。财政政策是国家为实现宏观调控目标而对政府财政收支所实施的决策或政策。财政政策工具主要包括财政收入政策工具（如税收政策、国债政策等）、财政支出政策工具（购买性支出政策、转移性支出政策等）。财政政策是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是培植市场主体、激发市场活力、优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、推进政治民主、实现国家长治久安的制度保障[4]。目前，我国的财税体制还存在着税负不公平、权责不清晰、财力不协调、预算不规范、收支不透明、调节不得力等问题，这些问题的存在严重地制约着财政政策在宏观调控和国家治理中的重要作用。因此，我国的财税体制应主要从以下方面进行改革和健全：一是减轻税负，完善个人所得税，让利于民，藏富于民，增强人民群众的获得感；减轻企业税费，降低生产成本，增强企业竞争力。二是完善分税制，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，发挥中央和地方两个积极性。三是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，建立事权和支出责任相适应的财政制度，全面实施绩效管理。四是通过税收优惠政策或惩罚措施，如减税免税、降低关税、出口退税，或加税增税等，精准发挥财政政策对经济活动和各类产业的调节作用。为此，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、规范收支、提高效率，建立现代财政政策法律制度[4]。这样的财政政策才可能是积极的财政政策，积极的财政政策才能发挥积极的宏观调控职能和国家治理功能。财政政策是否完善是宏观调控体系和国家治理体系是否完善的重要标志，国家运用财政政策进行宏观调控的能力是国家宏观调控能力和治理能力的重要表现。财政政策包括稳健的财政政策、积极的财政政策和中性的财政政策，以及它们之间不同组合所形成的结构性财政政策。

3.货币政策。货币政策是中央银行为实现宏观调控目标而实施的各种调节货币供应量和信用量的政策。货币政策是宏观调控的主要政策之一，货币政策工具包括法定存款准备金、利率、再贴现率、汇率、公开市场操作等。金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础，维护金融安全是关系经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事，没有金融安全，国家安全体系就难以得到有效支撑[5]。正如列宁所说的：“毁灭一个社会的最有效的方法是毁灭其货币，这一格言戏剧性地表现了货币的力量。”[6]凯恩斯认为：“列宁当然是正确的。要推翻现存社会基础，没有比损害货币声誉更巧妙更可靠的手段了。”[7]作为货币主义主要代表人物的弗里德曼甚至认为“唯货币重要”，因为“几乎不存在一种为人类所拥有的发明，当其出现差错时，其对社会造成的危害比货币更大。”[8]目前我国还存在影子银行、房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方政府债务等金融风险，这些金融风险都不可小视[9]。要应对和防范这些金融风险，各级金融主（监）管部门和宏观调控机构要运用货币政策进行宏观调控，并加快相关法律制度建设。例如，健全现代中央银行制度，建立健全“最后贷款人”制度和“存款准备金制度”；健全货币政策制度，完善基础货币投放机制，管住管好货币闸门，健全基准利率和利率体系，进一步推进利率市场化改革；加强金融监管，有效防范化解金融风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。货币政策是宏观调控体系和国家治理体系的重要手段，运用货币政策对金融进行宏观调控是宏观调控能力和国家治理能力的重要内容。货币政策的法治化，将有利于更好地发挥货币政策在宏观调控和国家治理中的重要作用。货币政策的法治化，具体内容包括：货币政策委员会的法定资格，货币政策委员会的法定权限，货币政策决策的法定程序，货币政策审慎评估体系的法定化，货币政策工具的法治化，货币政策实施的法律监督，与货币政策相关的法律责任等等。

4.产业政策。产业政策是国家制定的引导国家产业发展的政策。国民经济的基础是产业，产业强则国家强，产业体系完整则国家经济体系健全；产业政策是宏观调控体系和国家治理体系的重要政策之一，具体包括产业规划政策、产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等。迄今为止，我国的产业取得了巨大的发展成就，已经建立了全世界最完整的工业体系。但也存在以下问题：产业规划还不是严格按照法定权限和法定程序制定的，还存在长官意志、主观臆断等情形，没有做到充分调查、集思广益，产业规划不够科学，还不能完全反应市场经济规律和产业发展趋势；产业技术还不够先进，自主创新和原始集成能力还不高，许多关键技术和核心技术还没有掌握，还受制于人，亟需从中国制造向中国智造升级；产业布局还不够合理，不仅存在东、中、西部的地区差异，而且存在城乡差别，而且产业链（供应链）还不够紧密，还未形成更多的产业集群等等。要解决这些产业问题，一个重要的抓手就是产业政策。通过产业规划政策、产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等，使产业规划科学、产业结构优化、产业组织有效、产业技术先进、产业布局合理。例如，根据本国资源禀赋以及国际分工，按照比较优势的原则，扬长避短，做好科学的产业规划；主动顺应产业变革的趋势，科学识别和判断产业类型，协调产业政策与竞争政策，建立产业（能）退出机制，逐步淘汰夕阳产业，鼓励发展朝阳产业，注意发现新兴产业；结合国家脱贫攻坚任务，实施产业扶贫，通过产业政策精准扶贫，是“产业政策要准”的具体要求和直接体现；发展高产业链的产业，通过提升产业链水平和健全产业链，形成全产业链布局，使各产业之间互联，使城乡之间互联，使各阶层互联，使各种利益互联，进而实现共同发展，共享发展成果，实现共同富裕，着力解决发展不平衡、不充分的问题。运用产业政策进行宏观调控是宏观调控能力和国家治理能力的重要内容，产业政策的法治化，将有利于更好地发挥产业政策在宏观调控和国家治理中的重要作用。产业政策的法治化，具体内容包括：产业政策制定主体（机构）的法律地位、法定权限，产业政策制定的法定程序，产业政策审慎评估体系的法定化，产业政策工具的法治化，产业政策实施的法律监督，与产业政策相关的法律责任等等。