法治引领 立法保障 践行新思想——立法保障黄河三角洲生态保护和高质量发展的探索和实践

东营市自然资源局 王 宁

省国土空间数据和遥感技术研究院 路 静

东营市作为黄河三角洲的中心城市，深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示精神，几年来集中发力出台5 部地方性法规，用完善的地方立法体系为黄河流域生态保护和高质量发展保驾护航。

法治引航：坚持“一张蓝图绘到底”

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。社会主义法治国家建设必须立法先行，以良法善治引领法治建设。东营市牢固树立立法先行理念，充分发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，在黄河流域生态保护和高质量发展上系统谋划立法项目，以法律的稳定性保障国家重大战略的落实落地，使立法工作与重大改革同频共振，成为长效机制建立的“压舱石”。

习近平总书记指出，“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。”东营市扎实落实总书记指示精神，立足黄河流域生态保护和高质量发展战略定位，深入践行习近平生态文明思想和法治思想，将全市有限的立法资源集中到生态保护和高质量发展上来。自2015年有地方立法权以来，东营市统筹谋划，精心部署，将自然保护区保护管理、湿地保护、湿地城市建设、生态保护和修复等重要课题统一纳入全市立法“总盘子”。市委主要领导每年亲自研究立法计划，对于生态保护和湿地城市建设给予最大程度的立法资源倾斜，相继出台《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》《东营市湿地保护条例》《东营市海岸带保护条例》《东营市湿地城市建设条例》4 部保障黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规。2021年，东营市又启动《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》立法工作，进一步完善法治保障体系。

经过多年的探索和实践，5 部地方性法规对自然保护区的管理、海岸带的保护、湿地生态的保护、湿地城市的建设管理、生态保护及修复等方面进行了制度性规范，逐渐形成了由浅入深、由单一到完整、由点及面的黄河流域生态保护和高质量发展立法体系，有效保障了“一张蓝图绘到底”，让习近平重要指示精神和重要思想在黄河流域这片最年轻的土地上落地生根。

立足实际：做到“地方立法具有地方特色”

东营市“摸着石头过河”，紧密结合东营本地实际，落实习总书记提出的“地方立法要有地方特色”的总要求，聚焦破解东营发展的瓶颈和难题，凸显地方特色和首创精神，在法律允许的范围内大胆尝试，系统解决保护与发展的关系。

《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》落实国家关于“加快推进国家级自然保护区‘一区一法’，依法推进自然保护区发展”的要求，在保护黄河口新生湿地生态系统和珍稀濒危鸟类等方面发挥了重要作用。《东营市海岸带保护条例》落实习总书记海洋强国战略思想，为保护“齐鲁美丽海岸”、推动东营市“海洋强市建设三年行动计划”提供法治保障。《东营市湿地保护条例》规定重要湿地必须采取相应的保护形式，对国家、省未做出具体规定的湿地保护小区的有关工作进行了补充细化，是对上位法的必要补充，增强了工作实践的可操作性。《东营市湿地城市建设条例》为全国首创性立法，首次对“湿地城市”的概念进行规范，旨在解决东营作为全球首批“国际湿地城市”湿地特色与城市建设融合不够，城市建设风貌不突出，配套设施建设不完善、功能不全，城市精致化管理水平有待提高等问题，通过立法，明确规定了湿地保护与湿地城市建设的管控要求，提出“城市建设空间不得侵占湿地保护空间”，通过规划的引领和管控，凸显“湿地在城中，城在湿地中”的湿地城市风貌特色。《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》更加系统地解决东营生态问题，着力研究工矿区生态修复、东营市特有树种柽柳林封育区建设、生态产品价值实现机制等问题，在政策突破上“对保护和修复生态系统达到预期目标、集中连片达到一定规模的经营主体，允许在符合有关法律法规和规划的前提下，在保护修复区域内利用不超过3%的治理面积作为新增建设用地，依法办理建设用地审批手续，保障生态管护设施建设”。地方特色让地方立法更接地气，为地方发展“问诊把脉”，趟出了一条地方立法保障黄河流域生态保护和高质量发展的有效路径。

重在实施：让法律永葆活力

习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”东营市在地方法规的贯彻实施上做实功，始终坚持“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，兼顾保护与发展、开发与修复，确保一系列地方性法规落实落地、管用好用，实现人与自然和谐共生。

一是坚持生态建设服务重大国家战略。抓住黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略的机遇，确立以生态保护为底色的新时代东营发展的目标定位和战略举措，将生态作为东营的第一资源、最大优势，每一项工作都以加强生态保护为前提基础。积极推进《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》落在实处，将黄河三角洲国家级自然保护区生态保护作为全市生态建设的重中之重，以建设全国唯一的陆海统筹性国家公园——黄河口国家公园为契机，在确保自然生态系统原真性、完整性的前提下，对黄河口各类自然保护地及周边区域开展自然生态资源调查评估和保护地整合优化，全市22 处自然保护地整合完成后拟保留7 处，实有3584.5 平方公里，实有面积比整合前增加285 平方公里。二是坚持区域生态系统性治理。立足东营水系众多、湿地资源丰富的实际，认真践行生命共同体理念，把水、林、田、湖、草、湿地、海岸线、滩涂作为一个完整陆海生态梯度，精心呵护、全方位保护，2018年以来，先后实施山东黄河三角洲国际重要湿地保护与恢复工程等10 项重点工程，构建“河—陆—滩—海”连通体系，恢复黄河与两侧湿地的水系大循环和地表径流，黄河口湿地生态系统全面恢复改善，生态功能进一步增强，自然保护区内鸟类种类由1992年的187 种增加到现在的370种，植物种类由1995年的393 种增加到现在的685 种，昆虫调查鉴定512 种，其中99 种为山东省新记录。三是坚持生态环境与城市建设有机结合。以《湿地城市建设条例》贯彻落实为抓手，树立“精明城市”“精致增长”理念，确立建设“富有活力的现代化湿地城市”的目标定位，实施“湿地城市建设三年行动计划”。坚持以生态空间划定城市空间边界，统筹推进水系贯通、湿地修复、背景绿化工程，充分彰显了“蓝绿交织、清新明亮，湿地在城中、城在湿地中”的城市风貌。目前，全市湿地总面积4567 平方公里，保护率达到60.47%。东营市将生态法治建设摆上重要位置，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，让完备的制度体系成为刚性约束和不可触碰的高压线。

绿色本底：实现“人民城市为人民”

东营市通过出台五部地方性法规，充分实现了“人民城市人民建，人民城市为人民”，成功打造成了富有活力的现代化湿地城市。

一方面助推执政理念转变。凡属重大改革都要于法有据，5 部地方性立法既有从全市域范围内统筹解决生态保护和修复的“大块头”，也有从湿地保护、海岸带保护的“小快灵”立法，针对性、操作性、适用性都很强，东营市委、市政府坚决贯彻党中央精神，从地方实际出发，在工作实践中充分运用法治手段解决矛盾问题，用立法守住生态保护底线，划定经济发展红线，做到“逢山开路”“遇水架桥”，积极探索“绿水青山”变成“金山银山”的有效路径。科学划定生产、生活、生态空间，走出了生态保护修复和高质量发展的特色之路。

另一方面助力城市发展转型。过去，东营因油而生、因油而兴，作为胜利油田主产区，集中了胜利油田85%的产量和80%的石油地质储量，被称为“石油之城”。通过以法治引航、规划引领，东营市累计建成各类湿地公园、主题游园、社区公园295 处，实现了城市居民出行“300 米见绿、500 米见园”，2020年空气优良天率达到68.6%，荣获“国家生态园林城市”称号，东营真正成了宜居宜业宜学之城。2021年5月25日，自然资源部批复东营市作为自然资源领域首批生态产品价值实现机制试点，东营市计划用两年左右的时间，重点围绕黄河口、沿海、沿黄以及中心城区四个核心区域，建立健全生态保护补偿机制、探索生态资源指标交易、开展生态产业化经营、推进生态产品增值溢价等，提升生态产品供给能力，引导更多的社会资源投入到绿水青山的保护和发展，为大江大河三角洲生态保护治理提供“东营方案”，为其他地区提供可复制、可推广的生态产品价值实现“东营模式”。