重大疫情防控中强制隔离的法律规制与完善

2021-01-27甘若雯

社会科学动态 2021年6期

甘若雯

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）第二条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据销毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。在我国，对人身自由进行限制的行政强制措施主要有如下两种类型：

一是强制隔离戒毒。“强制隔离戒毒，指的是将吸毒成瘾人员强制隔离于专门的隔离戒毒场所，对这些被强制隔离的戒毒人员进行法制教育，并让场所内的专业人员依据吸毒成瘾人员吸食或者注射的毒品种类和成瘾的程度等对他们进行的生理治疗、心理治疗和全方位的身体康复训练”①。

《中华人民共和国禁毒法》第三十八条②、第三十九条③、第四十条、第四十一条规定，强制隔离戒毒针对的是吸毒成瘾人群（怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女和不满16周岁的未成年人除外）。

二是传染病强制隔离措施。《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称“《传染病防治法》”）中的“强制隔离措施”，目的是防止传染病疫情大规模蔓延。同时，通过向被隔离者提供诊断、治疗、照顾，帮助其早日康复，从而全面阻断疫情的大规模扩散。

一、强制隔离措施概述

本文所讨论的是重大疫情防控举措中针对个人的强制隔离措施。作为行政强制措施中的传染病强制隔离措施，其实施主体是行政机关、医疗机构、疾病预防控制机构，对象是公民的人身自由，具有强制性、紧急性和临时性等特点。

（一）强制隔离措施的概念与特征

重大疫情防控中针对个体患者和密切接触者的“强制隔离措施”就是指限制人身自由的行政强制措施中的传染病强制隔离措施。《传染病防治法》第三十九条规定，在发现甲类传染病之时，医疗机构可以对病人和病毒携带者进行隔离治疗；对于传染病疑似感染者，在确诊之前也需要在指定场所进行单独隔离；对于在医疗机构内的传染病人、病原携带者和疑似感染者的密切接触者，应当进行医学观察；对于拒不配合甚至抵抗隔离治疗或是隔离期未满脱离医疗机构的行为，由公安机关配合医疗机构执行强制措施；对于乙类或者丙类传染病病人，根据其实际情况采取相应的隔离和治疗措施。《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条④也有相同规定。

1.行为主体具有特定性

强制隔离措施是一种行政行为，其实施主体只能是法律法规规定的职权主体或法律法规授权的主体。根据《传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件应对法》”）的规定，疫情防控中针对个体患者和密切接触者的强制隔离措施的实施主体有两类：

一是行政机关。在传染病强制隔离中，执行强制隔离措施的行政机关主要为对传染病预防事项享有管辖权的县级以上人民政府、卫生主管部门以及公安机关、国境卫生检疫机关等。

二是医疗机构、疾病预防控制机构。《传染病防治法》第三十九条第三款、第四十条第一款、第五十三条等条款明确了在疫情防控中，医疗机构和各级疾病预防控制中心应当承担的工作，以及县级以上人民政府的卫生行政部门对于下一级卫生行政部门传染病防控和治疗工作的监督检查责任。根据上述法律法规的相关规定，医疗机构、各级疾病预防控制机构在法律、法规、规章授权的基础上，可以行使行政职权，在疫情防控中可以实施强制隔离措施。

2.行为目的是维护公共卫生安全和社会秩序

强制隔离措施作为重大突发公共卫生事件中的一项防控举措，其主要目的就是维护公共卫生安全及疫情期间的社会秩序。

一是疫情防控的关键是要阻断传染源。采取强制隔离的手段可以有效控制传染源、切断传播途径，防止疫情大规模蔓延扩散，由此保障公众的生命健康权。

二是强制隔离措施的有效实施可以维护和恢复疫情期间的社会秩序。疫情的肆虐冲击了常态下和谐有序的社会秩序，强制隔离措施的有效实施有利于维护疫情期间的社会秩序并使其恢复至常态下和谐有序的状态。

3.行为性质具有强制性、紧急性和临时性

个人利益始终蕴含于公共利益之中，当公共利益得到保障之时，个人利益才能得以实现。重大疫情对公民个人的身心健康和整个社会的公共利益都构成了严重威胁。疫情的突发性意味着短期内难以研究出直接有效的传染病治疗手段，强制隔离措施由此成为了阻断传染源、防止疫情肆虐扩散的最有效措施。

一是强制性。强制隔离措施作为疫情初期最早实施和最有效的防疫举措之一，能有效防止疫情蔓延扩散。强制隔离措施由相关执行主体依法实施，是一种被授权的行政强制措施，具有强制性。不配合的被隔离者会受到相应的行政处罚，情节严重的甚至会被追究相应的刑事责任。

二是紧急性。重大疫情往往突发，强制隔离措施就是在没有有效的传染病救治措施的情形下，从疫情初期就开始实施的一种应急性管理行为，具有紧急性。

三是临时性。即时性强制措施是指行政机关在面对突发、紧急的危险或者灾害时，为了避免危害或危险的扩大，减轻损失而对相对人的人身、行为或者财产进行强制性临时约束或限制的行为。⑤疫情防控中的强制隔离措施作为防止疫情蔓延扩散的一种即时性强制隔离措施，具有临时性的特点。

（二）疫情防控中强制隔离措施应遵循的基本原则

疫情防控中强制隔离措施，是绝对必要且相对比较特殊的一种行政强制措施和行政行为。由于重大公共卫生事件的发生频率较小，而且这类事件具有认知欠缺和突发性的特点，在处置时难免会出现一段时间的慌乱，甚至是错乱。但总体来讲，只要疫情防控遵循行政法治的基本原则，就不会出现大的纰漏，不会让疫情扩散与蔓延。

1.保障人权原则

保障人权是一个民主国家和法治国家的基本任务和目标。对公权力而言，它代表的是国家的整体利益和社会的公共利益，应该把大多数人的生存权和发展权、生命权和健康权放在优先考虑的位置；坚持以人民为中心的发展理念，以保护人民健康安全和增进人民福祉为起点和归宿，及时地救治患者，有效地防止疫情扩散危及更多数人的生命和健康，从而更快地恢复生产生活秩序。对私权利而言，短暂时间权利的克减既是为了保障他人的生命健康，也是为了更快地恢复人身自由和行使权利，恢复原有的正常生活。

2.行政应急性原则

“行政应急性原则，是指为应对现实而紧迫的公共管理风险和危机，行政主体基于公共利益和行政相对人根本利益考量，采取行政应急措施的实质法治主义原理和准则。”⑥它主要针对意外发生的重大自然灾害和突发的重大社会事件。紧急行政是常态行政的例外和补充，是对意外发生情况的法治应对，及时处理意外的情形。如重大公共卫生事件发生时，需要大规模治病救人，采取对传染性疾病携带者或疑似患者进行紧急控制与隔离，暂停或者限制某些公共活动，限制或克减公民的某些权利等措施。行政活动的目标是保障整体权利和公共利益，牺牲或者牺牲部分个体权利。在不违反宪法基本精神和要求的前提下，对个体权利有限度地限制和控制，是常态社会治理的法治精神体现。

3.比例原则

在公共卫生行政中，对传染病源进行隔离处置是行政主体对公权力的行使。相对于被隔离者而言，不行使自己部分的权利（出行自由、劳动权）是一种义务。但是公权力采取的隔离措施不能对公民的人身自由、财产权等权利施加过分的限制，亦不能对与获得公共卫生安全无关的公民权利进行限制或克减。总而言之，隔离措施严重程度与疫情防控任务、行政主体职责数量等值。行政主体在采取行政措施时，要全面衡量相关利益，选用最小损害的方式进行，不超过必要限度，严格遵循“禁止过度原则”。在各种可以选用的行政措施中，选用对社会、行政相对人影响（或者伤害）最小的方式进行。紧急行政行为与情势紧迫措施必要性之间成比例，紧迫性、重大性和必须性与部分公民权利限制或者减损成比例，同时保障被限制权利社会主体其他权利的实现。

4.权利救济原则

无救济即无权利，法治基本原理在紧急行政中仍然有效，只是适用方式相对特别。紧急行政是一定地域范围内发生的特殊事件，行政主体必须采取措施保障公共卫生安全，保障社会整体利益，是例外行政。公权力的存在是为公共利益服务，紧急情势下，如公共利益可能遭致毁灭性打击，公权力机关可以采取必要措施减少损失，这在伦理上具有正当性。因此，立法规定在突发事件中，公权力机关有权采取一定的措施，如通告、临时命令、动用警力等完成紧急任务。但对公民权利限制或克减的救济机制也不可或缺，进而从制度上使公权力在行使时保持一定的克制和谨慎，从而做到各项紧急行政措施不过分、不滥权、少失误。

二、疫情防控中强制隔离措施的正当性分析

在重大疫情防控中，强制隔离措施对防止疫情蔓延扩散，保护人民群众的生命健康权发挥了重要的作用。在突发公共卫生事件中，传染病强制隔离措施无疑是一项有效举措，但是强制隔离措施实施中公共卫生安全与个人人身自由的关系，公共卫生安全与自然人、法人财产权之间的法益衡量，以及疫情防控中公共卫生安全应为优位法益等问题，也是值得我们讨论与反思的。

在疫情防控中，如果公共卫生安全与个人人身自由，公共卫生安全与自然人、法人财产权之间出现了利益冲突，在紧急状态下，应该如何在保护人民群众基本权利的前提下实现具有正当性的宪法秩序？强制隔离的正当性又该如何证成？

（一）法益衡平理论

“法益衡量”在法学领域内也时常被表述为“利益衡量”、“法益衡平”。“当一种利益与另一种利益相互冲突又不能使两者同时得到满足的时候，应当如何安排它们的秩序与确定它们的重要性？在对这种利益的先后次序进行安排时，人们必须作出一些价值判断即‘利益估价’问题。这是法律必须认真对待和处理的关键问题”⑦。围绕法益衡量所产生的有关价值判断的讨论分析，对重大防疫举措尤其是强制隔离措施而言有着极其重要的意义。

上世纪初，利益衡量被视作法律解释方法和司法方法，由德国法学家赫克及以其为代表人物的利益法学派率先提出。赫克指出，法律的最高任务和准则即为利益的衡平。这里所指的利益有私人利益、公共利益、物质利益及精神利益等等；有关于利益竞争或冲突的衡量是以“决定性利益”为基础的，在这种语境下，“决定性利益”指的是基本的社会利益。而法益衡量是在法律秩序之下的，对于产生竞争和冲突的“法益”所进行的权衡和取舍。上世纪90年代，有关法益衡量的理论由梁治平先生引入，之后便在民法学界展开激烈讨论，并逐渐扩展至法学各相关学科。

（二）疫情防控中强制隔离措施所涉法益关系

“当法的不同价值在特定场合处于竞合状态时，法的价值冲突就出现了”⑧。在重大疫情防控期间，强制隔离措施出于维护公共利益而一定程度上限制或克减了公民的部分权利，产生了价值冲突。疫情期间的强制隔离措施所涉及的法益关系主要是公众生命健康权与公民人身自由、财产权之间的关系。

1.公共卫生安全与个人人身自由的关系

传染病强制隔离作为一种限制人身自由的行政强制措施，对行政相对人的人身自由权有直接影响。《传染病防治法》的相关规定维护的是公共利益，为了在紧急状态下及时有效防止疫情的蔓延扩散，相对来说就会牺牲一部分公民的权益。

强制隔离举措的实施意味着要以一定的个人利益的受损或克减来实现最广大民众的生命健康权，即公共卫生安全的保障。为了防止疫情大面积的蔓延扩散，传染病感染者被强制性要求隔离治疗直至一定期限，不同情况下隔离和限制人身自由的时限也不同。隔离时限以参考大多数病例的传染性消失时间的经验来制定，但不意味着过了这个期限就不会再有传染的可能性。

疫情防控中针对个体患者和密切接触者的强制隔离措施中，对于人身自由的限制主要体现在对出行自由的限制。出于疫情防控的需要，人民群众普遍都会自觉自愿接受人身自由受限制的措施，能考虑到这是为公共利益和大家的安全所采取的必要性措施，哪怕暂时限制了一部分公民的个人自由权，但符合维护公共利益的需求。

2.公共卫生安全与自然人、法人财产权的衡量

在重大疫情防控中，基于对广大人民群众生命健康权的保护，在突发紧急的情况下，不可避免地要对公民个人和一些企业的财产实行征收或征用。强制隔离措施对公民财产权的侵害或克减无法避免，在一定程度上限制或克减了法人和个人享有的财产权益。财产权是公民依法享有的一项基本权利，可当其出现与公众的生命健康权的冲突时，即强制隔离措施实施过程中公民或法人的这部分财产权会在一定程度上被限制，这个问题理应达成共识。

疫情期间对于财产权的侵害仅仅是限定于保护公众生命健康权即公共利益的基础之上，超过限度的财产权侵害需要对公民和法人进行一定程度的补偿。应尽快完善相应的评价机制和补偿机制。

（三）疫情防控中公共卫生安全应为优位法益

对于重大疫情防控中针对个体患者和密切接触者的强制隔离措施，讨论其法益衡平问题时，应以公共卫生安全与个人人身自由、私人财产权的法益衡量为主要内容。法益可以分为公共利益、社会利益和私人利益。公共利益是为维护共同体之间的共存共处而存在的，是共同体之间的最高利益和根本利益，其实质上是全体或大多数社会成员的共同利益，由国家来代表并由公法加以保护。社会利益是社会中各阶层、各群体所代表的利益。私人利益则为自然人和法人的利益。根据法益冲突衡量的价值相对主义和利益层次结构规律判断，在公共卫生事件中，公共利益是超过社会利益和私人利益所包含的重大意义的事件及目标。⑨首先应考虑同时保护两方面主体所共同享有的利益，在确定其不能同时被保护的情形下才可考虑公共利益的优先性。

公共利益作为高度抽象化的法律概念，一直以来，从哲学界到法学界都引发了理论界和实务界的热烈讨论与构想。总的来说，公民的合法权利在受到法律保护的同时，不仅不允许其他人非法剥夺和侵犯，还能对抗公权力的过度限制甚至是越界干涉。在紧急状态中，公民对其个人权利的适当让渡应是为配合国家管理举措而应尽到的义务。具体到疫情防控的强制隔离措施中，当个人基本权利与公共利益出现冲突之时，被隔离者对其自身权利的妥协表现了对其自由权、财产权的暂时性限制或剥夺。为了保障疫情防控举措的有效实施，个人权利对公共利益的适当妥协和让渡是具有正当性和不可或缺性的。

人身自由、财产权作为《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）规定的一项基本的公民权利，理应受到法律保护。为了防止重大疫情的蔓延扩散，切断传染源和传染途径，对疫情感染者和接触者采取强制隔离措施，对其人身自由进行暂时限制，是为了更快地恢复生产生活秩序，是为了更好地保护其他公民的生命健康权，是符合社会公共利益的。换言之，在法律价值位阶中，人的生命权与自由权相比，也应处于绝对的、优先的地位，因为生命权是各类人身权利和思想自由的前提和基础。如果在疫情防控中，一个人不履行法律规定的隔离义务，就有可能将病毒传播给他人或更多人，这就意味着对他人生命权的剥夺或健康权的损害。因此，在生命权与人身自由这两种法益、安全与自由这两种法律价值发生冲突的情形下，无论是自己生命权和人身自由的衡平，还是人身自由与他人生命健康权的衡量，都应该将生命权的保护放在首要位置。

当然，在紧急状态和突发的公共卫生事件中，即使为了公共利益牺牲了一部分公民的人身自由和财产权，也不代表在这一状态下公民的基本权利可以被随意的损害或剥夺。公民最基本的人权是不容侵犯的，任何人都不能滥用紧急状态下的行政权力，同时在事后应该对受到限制或克减的公民权利进行及时的恢复或补偿。

三、疫情防控中强制隔离措施存在的问题

（一）相关立法不完善

根据《中华人民共和国立法法》第八条第五款、第九条的规定，有关限制人身自由的强制措施只能通过制定法律予以规定。传染病强制隔离作为一种限制人身自由的强制措施，也只能由法律予以规定。重大疫情期间，为了防止疫情的扩散蔓延，不得不实施强制隔离，但由于疫情防控的紧迫性和疫情形势的不可预测性，部分与强制隔离措施相关的法律规定具有滞后性。

1.处罚情形规定不明确

根据《传染病防治法》第三十九条、第七十七条和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第四十九条的规定，对于违反疫情防控措施的行为要予以处罚。

在重大疫情防控中，强制隔离措施作为一种行政强制措施，违反和不服从强制隔离措施的行为属于行政违法行为，甚至可能构成以危险方法危害公共安全罪、妨害传染病防治罪。实施强制隔离措施的行政机关和司法机关对拒不配合甚至违反强制隔离措施的行为，可以依法实施行政处罚或刑事处罚。但是，对不配合和违反防疫举措的情形没有进行具体的规定。明确公民在疫情防控举措中的违规违法情形，不仅有利于防止行政机关的越界行为，而且有利于公民约束自身的行为，进而达到积极配合疫情防控工作，保障疫情防控秩序，维护社会安全和公共利益的效果。

2.公民权利保障措施亟待加强

在紧急状态下，仍然要遵循保障人权这一法治内涵，而在现有的公共卫生应急法律中缺乏对公民权利的合理保障。

根据《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条的规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”对于不包括病人、疑似病人和密切接触者的一般社会公众来说，这种配合义务是一种法定的义务，还是一种道德义务，有待商榷。因此，对除三类之外的一般公民的人身自由的限制以及由此带来的公民财产权的减损，可否考虑建立相应的补偿机制？目前立法在这方面尚属空白。

（二）行政行为需符合比例原则

1.对公民的管理需优化

有关基本人权的限制，一般关涉两种类型的利益：一是整体利益即公共利益；二是私人利益，即个人基本权利受到保护的基础。对于公民基本权利的限制要衡量这两种利益之间的关系。当私人利益的实现对公共利益的维持产生影响时，应当在最大限度上以必要范围对其加以限制，这种情形下就要符合比例原则之要求。

“行政主体实施隔离应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，应将不利影响控制在尽可能小的范围内，使目的和手段保持适当的比例”⑩。《突发事件应对法》第十一条的规定体现了比例原则在疫情防控举措中的适用。如果在重大疫情防控中出现了一些超过必要限度的防疫举措，虽然应急状态下行政权力通过各种不同方式得以强化⑪且这些举措都以防止疫情蔓延扩散，保护公共利益为目的，但目的正当不代表手段正当。比例原则作为行政法领域中的“皇冠原则”和“帝王条款”，在行政权视野下指的是对行政权力侵犯公民权利程度的有力限制。⑫行政强制措施作为行政行为最能体现公权力的一种措施，更要以比例原则加以约束。一般来说，比例原则包含了三个子原则，即妥当性原则、必要性原则、狭义的比例原则。⑬根据这个理论，强制隔离措施的合理性可分为适当性原则、必要性原则、狭义比例原则三部分进行分析。妥当性原则强调隔离的方式要以实现其隔离目标为基础，即要求这类公权力采取的限制性手段有利于维护公共利益；必要性原则又称最小损害原则，要求能实现隔离目标的手段是侵害性最小且最温和的；狭义比例原则又称相称性原则，是针对既定隔离目的进行衡量的原则，在疫情期间即为权衡公共利益与被隔离者基本权利，最大限度地保障公民生命健康和基本生活平稳有序。这实际上就是对行政主体行使自由裁量权的价值取向提出的要求，行政权力采取的行政措施要符合其目的性，即公益与私益要达成一种平衡。

2.应急征用手段有待提升

按照现有规定，疫情防控期间，县级以上政府根据疫情防控工作的需要可以征用企业厂房、酒店、防疫物资等，但不能超出必要限度，对于个人和法人财产需要合理保护，不能随意损坏。部分征用不合理的问题或许会体现在，征用标的选择上和征用措施的操作，以及征用的手段上。一般来说，根据现有规定，在疫情防控中，行政机关一旦作出应急行政征用决定，就要求被征用企业或个人立即配合征用，导致当事人没有对相关财产进行合理保存或安置的时间，从理论上讲似乎有违反“最少损害原则”之嫌。当然，疫情的紧迫性或许没有办法留给当事人过多安置时间，这还得具体问题具体分析。

（三）权利救济途径不完善

在强制隔离措施的实施过程中，如果仅仅重视强制性手段而忽略对被隔离者的相应救济，在一定程度上会影响对被强制隔离者权利的保障。由于疫情的紧迫性和不可预测性，导致不管使用何种形式的强制隔离举措，都无法避免在一定程度上限制被隔离者的基本权利。在突发公共卫生事件应对中，行政主体为了保护公众利益这一价值目标的实现，往往会牺牲一部分个人利益。在实践中，偏重于行政强制的实施推行却不可避免地忽视对被侵害相对人的利益补救。

目前，在法律法规上，对于疫情中的被隔离者没有完善的救济制度。如在《突发公共卫生事件应急条例》第四章中只规定了相关部门在突发公共卫生事件发生后，紧急状态下可以实施征用物资、封锁疫区等举措，但是对于在此过程中遭受损害的人是否要补偿以及该如何补偿并没有明确规定。在突发公共卫生事件中，行政强制措施实施的本意是为了维护公共秩序，尽早解除危机对人们的影响，但这并不代表紧急情况下不用对行政权力的行使进行监督，也不代表可以对行政相对人的利益不补偿不救济。

为行政相对人提供行政诉讼、行政复议、国家赔偿等有效的权利救济途径是有必要的。《传染病防治法》中关于被隔离人员权利救济途径的条文，虽然有规定在强制隔离期间由于执行机关的不当行为而受到权利损害之时，相关单位或个人均能够依照法律相关规定，申请行政复议或者提起诉讼，但是被隔离人员在被强制隔离中，人身自由被限制，只能在事后申请复议、提起诉讼，这个规定本质上不具有即时性。就目前而言，疫情中的强制隔离措施仍然缺乏权利救济的有效途径。

四、疫情防控中强制隔离措施的完善路径

（一）完善疫情防控的相关立法

目前重大疫情防控中强制隔离措施出现的诸多问题，都是源于相关立法滞后。即使在《行政强制法》《传染病防治法》等法律法规中有强制隔离必要性和强制隔离程序的相关规定，但这些规定也无法涉及到强制隔离措施具体实施时的方方面面。强制隔离措施实施过程中还有很多需要相关法律加以支撑和保障的部分。

1.健全法律规范

重大疫情的出现，需要及时采取合理科学的疫情防控举措，以有效阻断疫情的蔓延扩散，从而保护公民生命健康权和公共利益。

为了科学贯彻公共卫生法治保障立法修法工作计划，实现规范化层面的防疫先导作用，与强制隔离措施相关的法律法规可以从四个方面进行完善：一是在《行政处罚法》中明确哪些行为属于不配合甚至违反强制隔离措施的行为；二是在《传染病防治法》、《突发事件应对法》及《突发公共卫生事件应急条例》中明确疫情防控指挥部的职能范围；三是明确强制隔离措施的实施程序；四是完善强制隔离措施对公民造成超过必要限度的损害时，公民的具体救济途径和补偿机制，从而让强制隔离措施的相关环节都能做到有法可依，有序规范实施。

2.强化权利保障

在现有突发公共卫生法律体系中，鲜少有关于公民权利保护的专项条款，即使有“不得歧视传染病人，征用公民财产后应当及时返还，不能返还的应当给予补偿”等法律规定，但这些条款的可操作性不强，很难想象执法人员会在危急之中考虑到如何补偿或返还财产的问题。“即使他们真的这么做了，仍缺少‘依法行政’这一理由和依据的支撑”⑭。所以，公共卫生应急法治的立法精神要以平衡个人利益和公共利益为导向，在最大程度保护公众生命健康权的同时，尽可能减少限制公民基本权利。法律要明确规定紧急状态下对公民权利克减的限度，否则公民的权利难以得到有效保障。

（二）完善隔离实施程序

无论是在紧急状态下还是常态下，任何对人身自由的限制都应当以正当程序为基础和前提。“正当法律程序源于英国法中的自然正义原则，该原则的两项最基本的规则为：谁都不能做到公平地审判自己；任何人受到不当处分之前，法官都要通过为其提供公正听证的机会或其他方式来听取其陈述”⑮。

强制隔离措施的主要程序包括主体、步骤、时限等方面，只有不断加强对程序进行完善，将其具体化，才能不断规范执行机关的行为，避免权力滥用甚至越权。重大疫情防控中的强制隔离措施，除了《传染病防治法》第三十九条第三款这样的一般性条款外，就没有其他程序方面的细化规定。由于具体程序的欠缺，在实施过程中容易简化程序来提高效率。这样不仅会导致强制隔离措施执行过程的不严谨，还易损害到公民基本权利。

重大疫情防控中强制隔离措施程序的完善，首要的就是强制隔离措施执行程序的完善。只有明确强制隔离措施中的基本步骤，才能有效保障措施的合法性和有效性，保障执行权力不被滥用。要在强制隔离实施过程中切实保护公民基本权利，使其免受以防疫为名义的不当侵害，对于强制隔离措施执行程序的完善是关键一环。

一是应当以《行政强制法》中行政强制措施的程序规定为前提。根据我国《行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当满足九项基本程序要求。《行政强制法》中有关行政强制措施执行程序的相关规定，应当是强制隔离措施基本程序的前提与基础。

二是需要重点从如下三个层面上对强制隔离措施执行程序进行完善：（1）对未成年人和独居老人的保护。老人是易感染人群，加之本身身体抵抗力、免疫力低下，老人在疫情中的处境不容乐观。尤其是独居老人，没有人陪伴和帮助，心理压力大，与外界接触较少，信息也相对闭塞。在这种情况下，社区、居委会、民政部门或专门机构应该主动重点关注，在未成年人和老人需要帮助的时候派人协助和照料，帮助其渡过难关。在他们需要隔离的时候应该多给予帮助，由专门机构对其进行心理疏导和基本照料。（2）强制隔离措施决定书的生成和送达。强制隔离措施的实施应当出具书面的《强制隔离决定书》，决定书上需要明确作出隔离决定的法律依据、理由、隔离地点及期限和权利救济方式。该决定书必须在执行强制隔离措施之前确认送达至被隔离人员。（3）强制隔离决定书的决定主体。《强制隔离决定书》应当由具有专业资质的人员进行审核。

三是重大疫情防控中强制隔离措施的具体步骤应当遵循：（1）由医疗机构对自愿进行检测的人员和由相关部门确认身份的密切接触人群和疑似感染者进行检测。之后由具备专业资质的医务人员对检测结果进行初步的诊断和审核。在出现需要采取强制隔离措施的情形时，医疗机构应当出具《强制隔离决定书》，向被隔离人员说明情况，并对其理性说服，使其积极履行配合义务。（2）当公民出现拒不配合且劝说无效的情形时，公安机关作为强制隔离执行主体的协助机关，应当到场。（3）公安机关派员到场之后，首先要出示相关执法证件并听取当事人申辩，随后说明实施强制隔离措施和公安机关到场的理由，之后应当出具《强制隔离决定书》，同时告知被隔离人的权利救济方式和救济渠道等。出现紧急情况时，执行机关可以在实施强制措施后补办相关手续，但作为限制人身自由的强制措施，应当在24小时之内向负责人报告并补齐手续。（4）对被隔离人执行强制隔离措施之后，必须在24小时之内通知其家属。（5）在实施强制隔离的场所，被隔离人应当被实时评估其是否有继续隔离的必要，由医疗机构持续对其进行检测和治疗，当确定其没有强制隔离的必要时应立即解除强制隔离。

（三）完善相应补偿机制

1.建立有效的救济渠道

《传染病防治法》第十二条规定，有关单位及个人可以对违法实施的行政管理或者预防、控制措施申请行政复议或者提起诉讼。由于疫情防控紧急状态的特殊性，当事人一般应当在事后甚至直到紧急状态结束之后行使请求救济权。⑯疫情防控中医疗机构作为强制隔离的执行主体，按照法律规定实施强制隔离措施，需要承担相应的行政责任，在行政诉讼中可以和公安机关一同被列为共同被告。当诉讼中出现专业化事项，且由此会对结果产生重大影响时，应当邀请医疗专家以专家辅助人的身份出庭，这将有利于实现诉讼的科学性和公正性。

在突发公共卫生事件中，行政强制措施一般是在规定期限内持续进行的，行政相对人只有在解除该措施后才能申请行政复议，申请行政复议的时限应该从此措施被解除之时开始计算。相对于行政机关而言，被隔离者在强制措施的执行中一般比较被动，双方的话语权相差较大，复议机关对于突发公共卫生事件中行政强制措施相关案件，应当保护行政复议申请人的相应权利。

完善重大疫情中被隔离者的法律救济渠道，保障其提起行政诉讼的权利，明确紧急状态下的行政救济原则并建立有关公益诉讼的行政救济制度。人民法院要依法受理有关紧急状态下行政强制措施的诉讼，保护行政相对人的诉讼权利。

2.构建公平合理的补偿机制

一是要建立针对被隔离者的补偿机制。强制隔离措施的相关补偿机制理应被重视。从功能上而言，补偿机制具有两方面作用，一是实现社会公平，二是增强行政措施的合理性。⑰对于未感染传染病，但是为了公共利益被预设性的进行“强制隔离”的人群，可考虑予以一定程度的补偿。同时，公民在被实施强制隔离的过程中身体受到强制力伤害的，有权获得相应赔偿。《传染病防治法》第四十一条第二款⑱中涉及到的强制隔离属于观察期的隔离，没有采取治疗手段，不存在治疗费用的相关问题，国家应当向被隔离者提供隔离期间的基本生活保障，其治疗费用的承担，也应纳入国家保障的范围。除此以外，用人单位也不能拒绝支付被隔离者在隔离期间的薪酬。

出于预防控制和消除传染病以及保障公共利益的需要，而导致被执行强制隔离措施的传染病患者、疑似感染者、病原携带者、传染病感染者的密切接触者，在强制隔离实施过程中受到不当侵害并产生不必要损失的，可以向国家申请行政补偿，用于弥补因为强制隔离措施而造成的直接或间接损失。在重大疫情中，因感染而死亡的，法律应当为其家属提供寻求抚恤和救助的法律途径。上述被隔离者在强制隔离期间产生的治疗费用和基本生活保障可以考虑由国家预算承担，而不是像《传染病防治法》第六十二条⑲规定的只负责生活困难人员的相关费用。

在突发公共卫生事件中，行政主体为了实现保障公共利益的目标，容易在一定程度上侵害部分公民的权利，但这些侵害不是行政相对人应当承担的风险。行政强制权力如果没有公平合理的补偿制度做保障，容易在一定程度上导致行政强制的滥用，这样会大大降低公民配合实施强制隔离措施的积极性。当前强制隔离措施中针对被隔离者补偿机制的完善，其对策主要有：

（1）要明确规定合理的补偿标准，以被隔离者受到的实际损失为依据来确定补偿数额，同时建构合理的评估机制，以评估后的实际受损数额和价值为准，行政机关不能单方面决定。

（2）对于临时性应急机构在行使行政权力过程中造成的对被隔离者的损害，需要对该临时机构解散后谁应该作为补偿义务主体这样的问题做出相应的规定，以明确责任承担主体。

（3）事后补偿由于补偿时间较长，不利于及时保护公民的合法权益。因此，补偿时间应该根据实际情况来定，可以事后补偿，也可以采取事前或事中的补偿方式。

（4）在补偿形式上，可通过金钱、物质、提供生活保障、安置就业等多种手段进行合理补偿。应当对因疫情致死致残者给予各方面救助。救助形式有基本抚恤金、最低生活保障和有固定标准的生活补助。在强制隔离中，卫生行政机关及医疗机构在自身没有权力越界和手段不当而产生损害的情形下，由国家机关承担相应责任；有过错的，视其过错大小来确定责任承担者。

二是建立针对被征用人的补偿机制。（1）要保障被征用人的补偿权利。根据我国相关法律法规的规定，被征用人应当获得相应补偿。由此，政府在征用中对被征用人予以补偿是依职权的行政行为，政府要主动履行补偿义务，而不是以被征用人的申请为前提⑳。

（2）实行人性化的补偿方式。采取多样性的补偿方式，以事中补偿和事后补偿相结合，直接补偿和间接补偿相结合等多种方式满足被征用人的需求，必要时，也可通过征用实施机关与被征用人协商来确定相应的补偿方式。

（3）要明确补偿期限。为了保护被征用人的合法权益，法律法规应当就补偿期限的问题作出明确规定，并对逾期未补偿的情形予以处罚。就目前而言，征用的补偿都是以事后结算、事后补偿的方式。但在紧急情况下，也可以采取事中补偿和事后补偿相结合的方式，以缓解被征用人的经济负担。

（4）拓宽救济渠道。全面贯彻“有损害就有救济”的原则，在我国的应急法治完善中，明确被征用人相应的权利救济。建立相应的争议解决机制，规范解决争议。为了保障当事人的合法权益，在应急行政征用救济中，除了行政诉讼与行政复议以外，还可以充分利用协商解决等争议解决方式。

注释：

①谢川豫：《新时期我国戒毒模式的发展及挑战》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2013年第2期。

②《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第二款规定：对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的，经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒。

③ 《中华人民共和国禁毒法》第三十九条第一款规定：怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女吸毒成瘾的，不适用强制隔离戒毒。不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的，可以不适用强制隔离戒毒。

④《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定：在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。

⑤应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2012年版，第165页。

⑥莫于川主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2012年版，第29页。

⑦张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第218—219页。