提高土地收购储备资金利用效率的途径探讨

李凤英 陕西省黄陵县土地收购储备拍卖中心

引言：近些年来，政府针对我国土地使用现状出台了一系列土地收购储备政策，其中社会各界的对土地储备资金管理广泛关注。土地收购储备制度指的是政府依照国家相关法律规定，根据城市总体规划，通过征用、收购、置换等方式将获得的土地储备起来，进行必要的开发和利用，然后在恰当的时候，经招标、挂牌、拍卖等方式将其转让出去。

一、我国土地收购储备资金运行现状

现阶段，我国绝大多数城市的土地收购储备机构都是在政府的领导下，为政府的职能部门。收储中心一般是在政府的授意下征收、收购目标地块。储备资金由政府财政拿出资金作为储备资本金，出让完成后，将土地出让金通过非税系统全额缴入财政专户。这种单一的储备资金限制了储备中心的工作效率，有时征收一宗地土地补偿费和地上附着物补偿费核算完毕到赔付到位要经过一个漫长的过程。不但影响了储备工作的工作效率还加大了财政的压力。也就是说储备中心没有自己的储备资金，仅仅依靠政府拨款，财政的补助。

在这种单一的资金循环运行模式下，土地储备机构收购土地所需要的大量资金，除了少数政府拨付的储备资金之外，没有更多的收储资金渠道。这种单一的资金来源渠道引发了很多的问题。其一，资金来源渠道单一，提升了土地收购资金运作的风险，加大了财政支出的压力；其二，资金有限，造成土地储备机构没有能力收购足量的土地，无法垄断一级市场，调控二、三级房地产市场，不能有效的对土地市场进行宏观调控；其三，土地市场供求的变动性使土地储备规模、土地出让周期与土地市场供需矛盾加大，造成财政资金体外循环时间过长。

二、当前城市土地收购储备资金运行缺陷的原因分析

（一）相关政策法规体系不健全

就以西方国家的土地运行体系来说，各方面已经趋于完善，而我国还处于发展阶段，土地基金还未曾定性，土地基金的建立未能得到法律应有的支持。到目前为止，西方国家已经应用很成熟的相关土地储备的产业投资基金在我国还不被认可，更未出台任何的法律予以保护。1995年出台的《中华人民共和国预算法》中规定：地方各级预算按照量入为出的原则编制，不列赤字；同时还明确指出，除非国务院和法律另有规定，否则地方政府不得私自发放地方政府债券。因此，依照当前施行的法律法规来看，还无法效仿西方发达国家发行市政建设债券来拓宽土地储备融资债券，需要政府有关部门颁布新的法律法规给予支持才行。

（二）市场机制不完善

在市场经济的作用下，土地交易变得愈发的频繁和活跃，但有形土地市场却一直被各种有关方面所瓜分和占有。目前，由市场配置的国有土地资产经比例不高，在土地有偿使用实行的过程中，城市土地市场化程度偏低，且产权让渡形式单一。针对这种情况的出现，一方面会造成随意压低地价，减免地价，抢占国有土地收益，使大量原本理应由国家获得的土地收益流失到少部分单位和个人手中；另一方面也导致国有土地资产流动性较差，资金使用率降低，在一定程度上阻碍了土地收益的提高。大量流失的城市土地收益，使土地收购储备可用资金减少，使得储备资金循环体系暴露出了很严重的问题，不能良性的发展下去。

（三）用地规划不科学

一切土地收购储备行为都是以土地用地总计划和城市发展规划作为着力点来进行一系列土地数量、区位以及地域的确定。目前，各个地区在土地用地总计划和城市发展规划的制定上还不够合理及科学，有的地区就算是制定了规划，也不能有效的落实下去，具有很大的随意性和盲目性，使得储备出让的过程中，收购储备的土地在区域划分不明确，不能满足城市发展的需求，或者是储备数量不合理或者土地形成积压。而当前土地收购储备中心的资金大多来自银行贷款，如果土地长时间积压会形成高额的利息负担，资金的使用率就难以得到提高，最终表现在财务上就是高负债率的资本结构。

三、提高土地收购储备资金利用效率的途径

（一）建立科学的财务管理思路

随着不断完善的土地收购储备政策出台，新时期的土地收购储备工作需各级政府根据土地市场调控和城市建设发展的具体需求，结合当地社会发展规划、地方债务限额、年度土地供应计划等因素，科学、合理的制定年度土地储备计划。土地储备机构应秉持着落实经济服务和保障民生的原则，建立科学的财务管理思路，合理编制年度土地储备资金收支项目预算，加强项目资金的监管和审查，并建立绩效评价机制，以此来让土地收购储备资金管理朝着有效性、科学性、全面性的方向发展。

（二）拓宽收储资金渠道

随着我国供给侧结构改革的进一步推进，政府作为土地一级管理的主体也在逐步的从经营角色转变为管理调控角色，其角色职能的转变促进了土地收购融资制度、土地收购储备制度的完善。长期以来土地储备资金的来源主要是政府财政资金：政府政策性补助、财政拨款、收储土地出让后的出让收益等。新的时代背景下，土地储备资金必须要建立多元化的融资渠道。当前，最可行的融资方式主要是发行土地储备专项债券和建立土地储备基金制度。土地储备基金主要是通过土地出让盈余进行构建：在经过长期、合理的土地储备、出让运作后获得的收益拿出部分建立土地储备基金，逐年累积，滚大储备资金这块蛋糕从而为土地储备制度的完善提供强有力的资金保证。发行土地储备专项债券是现阶段土地收购储备过程中扩大融资最有效的渠道，其主要特点在于能够从实际的资金需求出发，用金融产品来代替土地资源，通过金融保障机制为土地储备提供可靠的资金保障。

（三）控制征收、收购和开发储备过程中的资金

想要控制土地征收、收购、开发和储备过程中的资金流出问题，就必须制定严格的规章制度来进行约束。首先，要制定科学合理的土地征收、收购、开发和储备中资金使用计划，政府需对资金合理的进行分配，分别按照短期、中期和长期的计划执行。根据计划要求，招拍挂领导小组进行研究进而制定合理的收购储备计划，确保土地收购工作的顺利开展，避免出现收购的土地和城市本身的发展需求不相适应，从而造成资金流动不畅。例如，在财政收入充裕的地区，地方政府可以在收购地块之前，邀请专业人士分别对此地块的经济效益和社会效益进行绩效评价。通过这样的方式，最大程度的降低市场风险带来的资金困境。其次，要核算好土地储备和收购的成本，这是控制资金循环体系中资金流出的关键环节。由于土地收购的过程中必然会涉及到土地补偿费和人员安置费、企业经营建设费用、地面附着物补偿、土地价格等，所以必须要提前确定好土地收购的补偿价格，保证资金的良性循环。土地收购补偿价格可分为收购价格和补偿价格，土地收购价格指的是在特定的时间内对原本土地的使用价值进行市场价格的评估，然后应考虑在土地收购计划的影响之下，造成原有土地市场价格上升的问题。通常情况下，土地的市场价格往往都是由专业的地价评估机构根据市场发展的实际情况评估出来的，土地补偿费和安置补助费、地面附着物补偿费以及企业债务等都会在土地市场价格的评估范畴之中，上述费用一般是依据《城市房屋拆迁管理条例》予以严格执行。

（四）提升资金管理能力

政府应对资金管理方法不断的进行优化，进一步提升管理的质量和水平。这就要求地方财政部门必须加强自身专业能力的学习，积极做好土地储备资金筹集的相关工作，科学合理的制定计划，坚持平台化、智能化的财务管理办法，建立土地收购储备资金的信息化管理系统，及时监控和调整资金筹集方案，提升资金使用效率。同时，土地收购储备的财务部门应根据实际工作内容，对土地收购储备资金管理制度不断的进行修改和完善，以此来确保财务管理可以井然有序的开展下去。另外，财务部门应加强与其他部门的沟通与协作，当土地收购储备机构通过收购、收回、及征收等补偿服务模式进行土地前期开发工作时，财务部门需要做好与各个部门的衔接配合。对储备资金严格实行封闭式管理，坚持专户、专款、专用，专项用于土地收购、储备、前期的开发整理。

（五）做好土地储备相关财务风险控制工作

由于土地收购储备过程中涉及资金额度巨大，其资金的筹集和应用也包括诸多环节，再加上运行周期长、工作量大，所以会导致资金管理的过程中难免会遇到很多的附加风险。鉴于此种问题的出现，土地收购管理机构一是应按照土地储备管理要求，高度重视城市规划工作，为落实重大开发项目，保障民生用地奠定坚实的基础；二是应结合土地收购储备新政策的要求，制定系统科学的工作计划，确保城市发展规模与土地规模相互适应，以此来防止前期开发、整理、收回等环节发生问题，降低储备资金的财务风险。同时，应进一步完善风险预警机制，在市场经济为导向的背景下，分析市场中影响经济的因素，严格把控项目用地审批，合理规划土地，维护市场秩序稳定，促进城市健康发展。

结束语：总的来说，土地收购储备制度是政府为促进城市土地集约利用，优化土地资源配置而出台的一项新的制度。在政府的领导下，协调优化，明确各方责任和义务，以建立权属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的土地交易体系。创新资源配置机制，健全法制，促进土地要素自由和公平竞争，为市场主体公平的获得土地创造良好环境，最终实现政府调控、市场运作、完善规则、加强监管、服务发展的目标。因此，需要有关部门管理人员加强对土地收购储备资金利用效率的重视，并通过有效的举措付诸实践。