日本《关于妇女、和平与安全保障的行动计划》外向型立场分析

陈起飞

(北京外国语大学，北京 100089)

“第1325号决议是联合国、各国政府、公民社会和各利益攸关方在冲突中和冲突后环境下保障妇女权益的关键性国际文书。”[1]此后，联合国几项后续决议在性别主流化和防止性暴力冲突等方面对第1325号决议又进行了补充。2013年9月26日，日本首相安倍晋三在第68届联合国大会发言中表示日本决定响应联合国安理会第1325号决议，制定本国“妇女、和平与安全”(简称“WPS”)行动计划。在大会上安倍提道：“‘创建让女性绽放光彩的社会’，提出这一口号后，我正下大力气改变国内的框架。然而，这一任务并不仅仅局限于日本国内，它也将引导日本外交。”[2]不仅如此，日本在外交领域要成为主导国际社会的一员需作出四点贡献。第二点即是“与其他志同道合的国家一样，日本也将通过与在基层活动的民众进行合作，制定‘有关妇女、和平与安全保障的行动计划’”[2]。2015年5月日本第一版《关于妇女、和平与安全保障的行动计划》(简称“WPS-NAP”)自决定之日起历时两年半终于完成。然而，其体现出的外向型立场却在学界产生了很大争议。

联合国决议作为国际性文件特点是缺乏强制性和统一性，且内容具有一定的模糊性。各国WPS-NAP的立场与属性基本由本国政府自行裁定。TRUE根据国际社会WPS-NAP的制定情况曾指出，在和平与安全保障方面反对性别主流化的国家，其NAP的性质不是国内对策，而是以海外“纷争地区支援”为中心的外交政策，即属于一种外向型立场[3]。日本WPS-NAP也被政府定性为一项外交政策，其“外向型立场”的具体体现是什么？日本政府确立“外向型立场”的依据和原因(目的)又是什么？“外向型立场”存在的缺陷体现在哪里？本文拟围绕以上几个问题对日本WPS-NAP展开具体研究。

一、日本《关于妇女、和平与安全保障的行动计划》外向型立场的具体体现

学界对日本WPS-NAP的研究主要着眼于计划的文本研究。日本学者土野瑞穗在《联合国安理会第1325号决议与冲突下对女性性暴力的脱政治化》一文中提到过，日本第一版WPS-NAP的序文第3部分和第4部分的冒头部分明确表明了该行动计划的基本定位为“海外支援型NAP”[3]。另外，Barbara K. Trojanowska，Katrina Lee-Koo，Luke Johnson三位学者对英国、瑞典、荷兰、加拿大、爱尔兰、尼泊尔、美国、日本等八个国家的“关于妇女、和平与安全保障行动计划”内容作横向研究与分析比较时指出，在行动计划的目标、执行、效果与影响、报告和审查等诸多方面，不同国家在不同版块都存在不明朗或不具体的缺陷[4]。日本WPS-NAP在以上几个方面也存在不明朗的缺陷。

日本WPS-NAP目前有两版，2016—2018年版和2019—2022年版。这两版除部分细节更新与变动外，整体结构与主旨变动不大。2019年重新修订的第二版行动计划(2019—2022)虽有近50处细节变动，但总体框架和目标内容仍保持不变。为避免重复性研究，本文将不再对第二版内容展开分析，仅以第一版作为研究对象。通过对第一版WPS-NAP文本进行分析，并对先行研究中提到的问题作了对照验证后发现：第一版序文的第3部分与第4部分内容虽如土野瑞穗所述大部分以实施对外支援为主，但在文字表述中，也存在上文另外三位学者提到的模糊性问题。整体来看，日本WPS-NAP的实施对象与其外向型实施立场并非完全吻合。如在序文第3部分提到的“为让21世纪成为没有侵犯妇女人权和冲突中对妇女进行性暴力的世纪，日本将……在和平解决冲突以及世界和平、与各国建立友好关系、妇女人权方面不断开展工作”[5]2，这一表述中，文本体现的是一项面向全球所有女性权益保障的远大目标而非仅针对冲突地区女性。此外，序文第4部分“本行动计划的制定和实施应根据宪法……反映日本作为和平国家的发展情况。日本应谨记各国在日益国际化的国际社会团结起来解决课题的必要性，为实现国内外没有战争也没有贫困、剥削、歧视和暴力的社会，通过具体行动，更加积极地为确保国际社会的和平、稳定、繁荣作出贡献。”[5]4其中“国内外”一词也暗示了日本WPS-NAP虽以支援海外冲突地区为主体，但日本国内的相关问题也在支援行动开展范畴之内。

其正文的各项目标和对应措施实际也秉承了“外向立场中存在模糊性”的特点。正文部分“参与、预防、保护、人道支援与重建”四大支柱共设定了具体目标20项(不含每一支柱的整体目标)，对应措施83项，绝大多数面向海外冲突地区。其模糊性特点体现在20项具体目标的语言表述中。如，一些具体目标只提及了对妇女和女童进行关怀、培训与保护，但针对国内还是海外，方向并不明朗。对83项对应措施展开分析就会发现，大量措施都直接或间接同海外冲突国家或地区支援项目有关。各项措施的实施主体也是外务省与日本国际协力机构(JICA)。尽管如此，在具体措施中也能找出部分与日本国内事务相关的内容。如，在“参与”支柱具体目标3对应措施4中提出了一项“在国内灾害方面保持与防灾计划、《灾害对策基本法》、男女共同参与基本计划的吻合性，确保妇女参与决策和项目实施”[5]7。实施主体由外务省、JICA转换为更多负责国内相关事务的内阁府防灾部门、男女共同参与局、复兴厅和消防厅。目标4具体措施1中还提到“积极协助日本妇女在联合国等国际机构以及联合国代表团中任职，特别是促进干部的任用。”除此之外，“预防”支柱具体目标6对应措施3中提到一处：“在日本国内促进和平教育”的实施主体为外务省和文科省[5]11。

对文本内容进行梳理后发现，日本WPS-NAP确属“外向型”基本立场，部分内容实施对象不明确，存在模糊性特点。笔者认为，其模糊性内容的出现反映出日本对本国WPS-NAP确立外向型立场存在缺失的认知，想通过部分模糊性表述予以弥补。那么，外向型立场反映出日本WPS-NAP怎样的缺陷？造成这些缺陷的原因是否正如TRUE所言，是由于日本在女性、和平与安全保障方面属于反对性别主流化的国家？本文借助对日本WPS-NAP外向型立场缺失的分析，对以上问题作出回答。

二、日本WPS-NAP外向型立场存在的缺陷

性别主流化一般指社会性别主流化。1997年6月，联合国经济及社会理事会对“社会性别主流化”给出的定义是：“在各领域和各层面上评估所有有计划的行动(包括政策、立法、方案等)对男女双方的不同含义。作为一种策略方法，……使男女双方受益均等，不再有不平等发生。其最终目标是实现男女平等”。

日本自诩为和平国家，以未处于冲突状态下为由不考虑本国妇女的和平与安全保障问题。政府对本国妇女的角色定位一直倾向于“强者女性”的形象，希望更多女性活跃于和平进程中的“参与”领域。这是值得肯定的。但日本政府认为日本女性并非弱者，因而行动计划的整体设计对保障日本国内妇女、和平与安全的目标与措施鲜有提及，这是WPS-NAP的一大缺失，同时也是对“社会性别主流化”的有意回避。因为要保护女性免受性暴力侵害，不应只将目光关注处于冲突下的国家或者发展中国家，处于和平状态下的发达国家，基于各国不同的社会文化，其女性同样会遭受严重的性暴力威胁。归纳起来，有关日本WPS-NAP的缺失问题和日本政府欲回避的领域有三方面：(1)保护日本国内一般女性免受性暴力侵害的制度缺失；(2)对驻日美军性暴力问题管控的缺失；(3)对海外派遣及国内女自卫队员保护制度的缺失。以上三大方面在WPS-NAP中基本未被提及。

(一)保护国内一般女性免受性暴力侵害制度的缺失

在日本WPS-NAP制定过程中，两大主流民主会议“少数人小组代表商讨会”以及7次意见交换会中，与会代表曾多次向日本政府提出WPS-NAP中应加入有关保障国内妇女安全权益的要求。代表们围绕“驻日美军性暴力”议题，希望政府在行动计划中加入解决国内所有女性长期遭受性暴力侵害的问题。但这些要求和议题均被政府一一否决。因为日本国内一般女性遭受性暴力侵害是隐藏于社会深层的问题。据英国BBC纪录片《日本之耻》报道，各国警方报案的强奸指控数中，以每100万人为单位统计的话，英国是510件，而日本仅10件。但事实上，日本成人女性每15人中就有1人遭遇强奸或者强制性交[6]。日本遭遇性侵犯事件的受害者中，仅有4%的人选择报警，而有75%的选择不向任何人提及这件事。因此，面对国内严重的女性受性暴力侵害问题，无论民间组织如何呼吁，政府在WPS-NAP中对此始终未论及。这是日本政府在WPS-NAP中的第一大缺失。

(二)对驻日美军性暴力问题管控的缺失

自二战以来，冲绳驻日美军性暴力问题一直是日本民众关注的重大议题之一。由此引发的民间抗议运动也一直未间断过。胡澎在2010年发表于《中日关系史研究》的《驻日美军在冲绳的性暴力问题》一文中，针对美军对冲绳妇女自二战以来至今所犯下的暴力罪行导致冲绳妇女的悲剧性命运有系统性总结和阐述。从20世纪50年代开始，由日本民间维护和平的各界人士组成了各种团体反对战争，防止战争在日本重演，其中反对驻日美军暴力成为反战运动中的主要内容[7]。尽管民间运动一直高涨，冲绳政府也多次向中央政府提议将驻日美军基地移出，但作为拥有决策权的日本中央政府为了顾全美日同盟大局，对此议题始终保持息事宁人的态度。这是WPS-NAP的第二大缺失。

(三)对海外派遣及国内女自卫队员保护制度的缺失

安倍第二次上台后在国内推出“女性活跃政策”，防卫省便开始注重女性自卫队员的招募与训练，开展了内部独立的“女性活跃推进政策”。无论在海外还是国内的执行任务中，本着男女共同参与的方针，越来越多工种开始向女性开放，女性自卫队员人数呈持续上涨趋势。防卫省统计数据显示，至2018年女性自卫队员人数占总人数的7%左右，按照防卫省计划到2030年女性比率将增加到9%以上(1)相关数据来源于防卫省官网：https：//jp.reuters.com/article/maritime-self-defence-woman-idJPKBN1GI08X，最后访问时间2020年2月28日。。

在海外冲突国家和地区，没有武装能力的女自卫队员和文职人员实际同当地女性一样，也有遭受各种侵害的危险。但这一群体的权益和安全却得不到制度上的保障。日本女自卫队员进入PKO派遣队前，就要作好不能接受女性特殊性别待遇的心理准备。为了工作便利，自卫队对女性的要求同男性一样。在冲突地区，女自卫队员成为性暴力受害者的危险性很大，她们有时因卷入当地军队的冲突中得不到及时救助，牺牲的案例也不少。此外，在自卫队内部，为了维持队伍内部纪律，队员间的上下等级关系更加严格，下级必须严格服从上级命令。因此即使有女自卫队员遭受来自上级或男性队员的侵犯，在体制的压力下也会选择保持沉默。这是日本WPS-NAP的第三大缺陷。

三、日本国内女性安全保障缺失的原因

日本对国内女性安全保障的措施缺失的原因是多方面的。上文提到的三大缺失各自有不同的背景和原因。

(一)国内一般女性安全保障缺失的原因

第一，经济上步入了现代化的日本，在思想意识方面很多民众仍保留着传统父权制社会性别压迫观念和不对称的性别规范意识。这对解决国内女性长期遭受各种暴力侵害造成很大障碍。

日本女性在历史上长期处于社会底层地位。从江户时代起，贫苦家庭为了生存将妻子、女儿作为商品卖掉，或者年轻贫苦女性为了家人的生存自愿卖身为娼的现象就被主流社会所认可。明治时期，海外娼妓业兴起，很多女性甚至不惜采取偷渡方式出国赚钱。不仅平民自身，日本精英和统治阶层也认为海外娼妓一方面可以缓解日本海外移民男女比例，同时还可以获取高收入以改善其家人生活，于是便公开允许和鼓励娼妓出国打工。长期以来，历史上日本社会对女性的阶级和性别压迫，以及对日本女性为娼的鼓励与允许无形中造成了日本女性的刻板负面印象的产生。后来虽出现废娼运动，但绝大多数废娼运动者多出身于上中流社会，对导致娼妓产生的社会构造和经济根源缺乏应有认识。这使得废娼运动的性质变成了追随国家权力的一种表现，而不是为了维护娼妓的真正权利。至今，这种传统积淀下来的等级、性别压迫思想依然深深植根于日本社会大多数人的价值观念之中。

此外，日本无法取得性暴力受害者的相关证言与诉讼导致性暴力侵害问题被隐藏，与本国父权制下的性别规范也有很大关系。这种性别规范往往造成受害者的沉默不语。另外，父权制下存在的性别规范具有明显的不对称性。这种不对称性体现在对女性的压迫和对男性的宽容。无论是性暴力还是基于性别的其他暴力事件，在扭曲的性别规范下导致女性受害者被迫背负起整个事件的所有罪责，而男性作为加害方其恶劣行为反而被合理化从而免于被惩处。因此，将父权制下的性别规范内化了的大多女性受害者，会产生强烈的耻辱感而选择沉默。当性暴力受害者揭发加害者罪行时，舆论往往导向于女方的疏忽大意。因为在父权制性别规范下，女性常常被建构成为男性的“引诱者”[8]。此外，在不对称的建构中女性受害者还会被要求证明自己曾彻底地反抗过，若不能提供反抗痕迹，就会因此被认为“同意”了性暴力[8]。但激进女权主义领军人物，凯瑟琳·麦金农(Catharine A. MacKinnon)认为，“‘同意’这一概念本质上就建构了‘行动主体’和‘被行动客体’，根本未顾及到双方互动的平等。‘同意’本身就体现了不平等的概念。然而，同时又假定互动的双方是平等的，不管这是否是事实”[9]。因此，女性一直是父权制性别规范中的牺牲品。

第二，当代日本更看重女性劳动力输出的价值。为应对少子老龄化带来的社会和经济压力，安倍晋三在第二次执政期间推出了以“创建让女性绽放光彩的社会”为口号的女性活跃政策。这一口号后来同样用在了WPS-NAP中。但女性活跃政策的目标是充分挖掘现有女性劳动力，促进经济发展。2014年7月20日的《日本经济新闻》曾发表评论说：“保守派政权曾视工作的女性为敌，此次却把‘利用女性’放在了成长战略的重要位置。”[10]“利用女性”这一表达方式或许更真实地反映了日本政府的初衷。“让女性活跃起来”在日语中的表达是“女性の活躍”，安倍第二次执政后最初在各种场合的发言使用的也是“利用女性”(日语：女性の活用)这种说法。由于这一说法名声不好，后来才改成了“活跃”(日语：活躍)一词，与“创建让女性绽放光彩的社会”意思基本一致[10]。仅一字之差，实则表现出的态度完全不同。安倍政府作为保守派一直不愿打破日本“男尊女卑”的传统家庭模式。日本首相夫人安倍昭惠也提到过“因为我的丈夫属于保守派，所以至今他可能仍然不认为让所有女性都参加工作是一项好的举措。我们希望女性在社会上活跃，但另一方面，很多女性进入社会后，我们担心日本优良的传统家庭模式会被打破。”[10]可见，面对少子老龄化带来的社会经济危机，政府开始将目光转向女性群体，将女性“商品化”，以为国家社会贡献力量。然而基于传统观念，政府对于女性群体的价值定位却依然保守。

(二)对驻日美军性暴力问题管控缺失的原因

冲绳驻日美军性暴力问题难以解决的根源在于日美关系的不对等。1960年两国签订的《日美地位协定》是造成驻日美军在冲绳基地肆无忌惮的直接根源。日本政府十分清楚《日美地位协定》短期内无法改变，至少不可能由日本单方面改变。因为美国很早已明确了立场，协定必须双方达成共识后才能进行调整。针对日本地方政府单方面提出关于修改协定的要求，美国时任国务院副发言人哈弗曾在记者会上表示美国政府从未就修改协定进行过谈判，今后也不会考虑，有关冲绳基地最好的办法是改善《日美地位协定》的执行方式而非对协定本身加以修改[11]。二战后，日本受宪法第九条限制不得拥有军队或其他军事力量。为了获取美国的军事保护，日本一直奉行着“美国优先”的外交政策。为维护两国关系稳定发展，必要时日本甚至可以牺牲国民的部分权益。如，二战结束后不久，日本政府预感到美国占领军即将到来，内务省当时便打算通过牺牲一部分贫穷女性来维护社会安宁，为确保国体作出贡献。当时许多战争孤儿和战争寡妇被要求通过为美国占领军服务来报效国家。在日本皇宫前甚至为她们举行了“特殊慰安”协会正式从业仪式[12]。如今冲绳人民的忍耐已达到极限，但在国家整体利益面前，冲绳地区以及冲绳女性的权益，有可能继续成为日本为获得美国支持准备付出的代价。

面对中央政府的消极态度，由冲绳政府自发组织的抗议活动从未间断过。冲绳县首府那霸市议会就美军强奸妇女等众多犯罪事件通过的“抗议美国政府”决议已达100多次。此外，议会还抗议日美政府不顾冲绳民众的反对，强行将“鱼鹰”运输机部署到冲绳。各任知事也一直将解决驻日美军基地问题作为自己在任期间的主要工作，甚至亲自赴美同美方沟通谈判。冲绳当地政府为解决驻日美军基地问题用尽全身解数，而真正掌握冲绳命运能与美国政府进行有效沟通的依然是日本中央政府。夹在美国与冲绳中间的日本中央政府一方面奉行“对美追随式外交”，对美军在基地的肆意行为不敢直接对抗，另一方面在国内又要表现出“坚定维护冲绳人民利益”的态度。因此，日本中央政府在对这一问题的解决上一直实施左右“摇摆政策”。即，日本政府多次发出修改协定和条款的声音，但更多出于政治目的，其所修改的零星边缘化内容对驻日美军也未起到实质打压作用。这也解释了为何日本制定WPS-NAP时，在冲绳召开了地方意见交换会，但对冲绳民众提出的有关驻日美军性暴力问题却全部予以回绝的矛盾。召开意见交换会充分体现了政府对冲绳人民的关心，但深知《日美地位协定》无法修订的日本政府，又怎会在WPS-NAP中重提此事引来美国盟友不悦。

(三)对海外派遣及国内女自卫队员保护制度缺失的原因

WPS-NAP对女自卫队员保护制度的缺失主要是因为NAP实施主体单一，自卫队直属单位“防卫省”职责受限所致。笔者对文本中各项目统计发现，“参与、预防、保护、人道及重建支援”四大支柱(不含第五大支柱“监测、评价及调整框架”)的实施主体主要由外务省及其下属独立机构JICA负责。85项具体措施中，83项实施主体为外务省，64项明确标明由JICA负责(2)Jody M. Prescott， Eiko Iwata， & Becca H. Pincus的Gender， Law and Policy：Japan’s National Action Plan on Women， Peace andSecurity”一文中统计日本第一版WPS-NAP发现，外务省负责83项，JICA负责65项，防卫省负责11项。。第二版行动计划(2019—2022)中前四大支柱具体措施76项。其中外务省负责75项，JICA负责59项。当然除外务省与JICA之外，部分项目实施主体还包括内阁府、防卫省、警察厅、法务省、文部科学省、消防厅，但是占全体项目的比例极低。欧洲一些国家在制定WPS-NAP时也有选择地以本国外交部作为窗口来负责行动计划的执行，因此日本选择外务省作为管理机构倒也并非例外。但是行动计划内众多目标实施主体单一化，仅由外务省及JICA负责，一则加重了外务省与JICA的财政负担，二则单一化的预算经费是否能保障行动计划顺利执行也是不得不考虑的问题。

每年日本内阁府公布的男女共同参与预算数据都显示，《妇女、和平与安全保障的行动计划》作为一项目标繁多的工程，其预算在外务省所有负责项目领域之中却只占最低配额。从2018与2019年度预算推移看，2019年预算额67万7千日元，较上一年还减少了23万4千日元(见表1)。在逐年降低的经费使用压力下，外务省与JICA对于女自卫队员及女性文职人员的安全保障经费配额也令人担忧。

此外，自卫队在支援冲突国家或地区行动中占有主体地位，但作为自卫队的主要管理部门，防卫省的职责在WPS行动中却明显受到限制，成为了边缘性实施主体。实施主体除防卫省外，外务省、内阁府国际和平协力本部事务局、警察厅也作为实施主体。考虑到支援行动中人员的复杂性，确有存在多部门协同的必要。然而，行动计划中未明确规定实施主体组合中的主导者，一方面这属于WPS-NAP模糊性的表现，另一方面证明了在WPS-NAP中并未赋予防卫省更多的实施权力，其作用发挥受到一定限制[12]。第一版WPS-NAP中，由防卫省负责的措施仅有9项(见表2)，第二版中为10项，变动并不大。

表1 2018—2019年外务省男女共同参与(女性活跃)预算推移

表2 第一版WPS-NAP中防卫省参与负责的目标与具体措施

综上，从日本WPS-NAP对国内女性和平与安全保障的缺失及其内在原因剖析可得，日本基于根深蒂固传统性别观念以及现阶段的基本国情，对性别主流化的确存有严重抵触。但不论是西方发达国家还是日本，在制定WPS-NAP时可以确立外向型立场的政策依据又是什么？有关这一问题的答案还要回到对第1325号决议的讨论。

四、日本《妇女、和平与安全保障行动计划》外向型立场确立的依据

日本制定WPS-NAP是响应2000年联合国大会提出的第1325号决议以及后续决议的号召。但第1325号决议作为一项覆盖全球所有会员的国际性指导文件，对各成员国并没有强制力和约束力，在语言和相关概念表述方面也具有抽象性的特点。因此，其一方面为各成员国在制定国别或区域行动计划时留下了进行本地化诠释的空间，使决议内容变得更加多元化，诠释范围更加广泛。另一方面，不同国家对决议内容的不同诠释也可能导致成员对内容理解的局限[13]，使得部分国家行动计划成为一种缺乏兼容性而更多具有排他性的国别政策，或者在表述上同样具有抽象性和模糊性特点。总之，各国在制定本国行动计划、确立基本立场时并无统一规定框架，均按照本国意志来制定。日本对于第1325号决议也有国别化诠释，加之受国际社会的影响，这为其制定WPS-NAP的模糊性外向型立场提供了政策依据。

如上文所述，第1325号决议由于缺乏约束力以及语言上的抽象性，为各国在制定本国WPS-NAP时留下了再诠释的可操作空间。基于存在可操作空间，《妇女、和平与安全保障的行动计划》被西方社会越来越多当成一种对外政策工具被利用[13]。针对这一现象，日本学者土野瑞穗曾提到“依照第1325号决议对不发达国家或冲突地区的支援与重建带有严重的‘新殖民主义’色彩，容易产生使发达国家以‘保护妇女’为名义介入他国/地区的行为正当化的危险”[3]。尽管安理会、部分联合国机构与联合国成员、市民社会组织(CSOs)一直力争将WPS-NAP从排他性决策制定转向兼具包容性决策制定，但发现起关键作用的仍然是西方国际社会成员[13]。这导致的后果便是逐渐在全球范围形成两大不同阵营。一个是北半球发达国家组成的支援输出阵营，剩下的南半球发展中国家(不管是否有制定行动计划)仅能作为接受支援的对象国组成另一阵营。日本在制定《妇女、和平与安全保障的行动计划》过程中也进行了国别化诠释，最终加入了支援输出阵营。

在决定制定本国WPS-NAP前后，日本对其他国家制定的WPS-NAP也作过调查与分析。鉴于与美国的同盟关系，在WPS-NAP制定过程中日本尤其对美国专家意见以及美国WPS-NAP关注更多一些。就连其WPS-NAP的形式与结构，日本也完全模仿了美国的矩形表格式。

日本亚洲女性资料中心(Asia-Japan Women’s Resourse Center，简称“AJWRC”)的学者在政府决定制定WPS-NAP之前，已举办过多次WPS相关活动与研讨会，为日本行动计划产生做了大量前期准备工作。2013年8月13日该组织在东京举办的“市民社会针对联合国安保理事会1325号决议国别行动计划的献策研讨会”中，参会学者们对部分国家如荷兰、美国、塞拉利昂、利比里亚等国制定的行动计划作了介绍。来自日本立命馆大学、妇女国际和平自由联盟(Women’s International League for Peace and Freedom，简称“WILPF”)日本支部，也是后来日本WPS-NAP制定小组“少数人代表会”成员的秋林澪，在会上重点对美国的WPS-NAP作了简单介绍。她认为，美国的WPS-NAP在政治战略、维和运动中政府作用的发挥、人力资源管理和预算等方面均有重要参考价值。不过美国WPS-NAP也存在很多缺陷，如，实施重心偏向支援冲突国家、地区以及军队事务等。在制定过程中，美国国内的非政府组织(NGO)如妇女和平自由联盟(WILPF)美国支部以及美国和平研究所(USIP)社会性别与和平构建部门也都参与制定并发表了意见。但美国国内女性人权问题和围绕性别差异的相关政策都未被提及。秋林澪提到，美国甚至并未批准《消除对妇女一切形式歧视公约》[14]。鉴于美国WPS-NAP存在的缺陷，日本各公民团体与学者们在参与制定过程中，一直努力阻止日本重蹈美国覆辙。在民间组织的努力争取下，日本政府也采用了官民共同协商制定WPS-NAP的形式(3)最初日本政府决定这一计划只由官方制定，不采用市民团体与NGOs、相关学者共同参与的形式。，但在看似民主化的运行模式下，政府实际依然起着决定性作用。

日本政府对第1325号决议作出国别化诠释后，也意识到将WPS-NAP作为对外政策具有一定的局限性，所以在序文和正文中又加入了面向全球女性的行动目标以及部分国内事务作为补充，这也是本文指出的其实施对象范围指向模糊的原因。

五、日本WPS-NAP外向型立场对国家利益的影响

日本WPS-NAP是一项制定后长期执行的国家政策。政府在制定前必然考虑其带来的短期或长期国家利益。日本政府将《关于妇女、和平与安全保障的行动计划》设定为外向型政策，短期目标主要是为了赢得2015年联合国安理会非常任理事国的竞选，更长远的目标得借助WPS-NAP扩展海外军事影响力。

第一，日本竞选联合国非常任理事国的需要。进入21世纪的日本，首相更迭频繁(4)平成时期(1989—2019)的30年内先后有16名首相执政。任期由短到长排名为：宇野宗佑任期最短仅69天，之后依次为细川护熙(263天)、鸠山由纪夫(266天)、麻生太郎(358天)、福田康夫(365天)、森喜朗(387天)、菅直人(452天)、野田佳彦(482天)、村山富市(561天)、竹下登(576天)、小渊惠三(616天)、宫泽喜一(644天)、海部俊树(818天)、桥本龙太郎(932天)、小泉纯一郎(1980天)，最长任期为安倍晋三。参见《“日本の政治”歴代内閣総理大臣(1982年、中層根内閣以降)》，https：//www.nippon.com/ja/features/h00005/，最后访问日期：2020年1月26日。。2006年安倍首次上台任职不到一年便黯然下台，自此日本政坛便开启了首相“走马灯”的模式。至2012年安倍第二次执政的前6年间日本换过7任首相，任期不满一年的就有4人。“2012年12月，安倍晋三再度出任日本首相一职，对于饱受经济衰退及领导人乏力之苦的日本来说，无异于打了一剂强心针，也打破了以往“短命首相”的怪圈(5)安倍晋三是累计在任时间最长(3188天)，连续在任时间最长(2822天)的日本首相。。重新披挂上阵的安倍也似乎摇身一变而成了主动出击的领导人。”[15]他上台后试图快速在各领域展现自己的领导能力。在国内推出“日本再兴—成长战略”，希望通过“安倍经济学”振兴日本多年低迷的经济形势。在国际上也主动出击，提出“价值观外交”“积极和平主义”“联合国中心外交”“俯瞰地球仪”等外交战略。

2013年在英国北爱尔兰召开的八国集团峰会(G8)上，日本意识到八位成员国中只有日本和俄罗斯仍未制定WPA-NAP。同时，考虑到这一状况将对2015年日本竞选联合国安理会非常任理事国十分不利(6)联合国安全理事会非常任理事国由联合国大会选举产生，最初6个，1965年开始变为10个，成员任期2年，每年更换5个。2015年之前日本已当选过10次，唯一一次落选时由孟加拉国当选。2015年第70届联合国大会选举上日本如愿成功入选，任期为2016年1月1日至2017年12月31日。。日本当时虽被列为候选国之一，但亚洲区还要与孟加拉国竞争。鉴于以往教训，日本预测到2015年的竞选将有一定难度[16]，于是决定效仿澳大利亚。因此前澳大利亚通过制定本国WPS-NAP(2012制定)作为加分项而成功竞选了2013—2014年度的联合国安理会非常任理事国席位(7)2012年10月8日，澳大利亚通过第67届联合国大会选举成为了2013—2014年度的安理会非常任理事国。同年度成功入选的还有卢旺达、阿根廷、韩国、卢森堡四个国家。在作为候选国竞争阶段，澳大利亚在选举活动宣传册上重点提出将“人权追求，女性赋权问题”作为国家政策和行动今后将着力推行。。于是，日本政府于2013年3月在联合国妇女地位委员会上，第一次表明开始制定国内行动计划的政策。后来孟加拉国由于某些原因决定退出竞选，但日本认为这一行动计划的制定对于参加竞选依然有利，于是决定将其继续执行下去。继2013年4月日本外相岸田文雄再次在伦敦G8外长会议上公布日本将着手制定本国WPS-NAP后，日本首相安倍晋三在第68届联合国一般辩论型大会上又向与会成员公布了这一决定，并确定了WPS-NAP的外交政策的性质。2015年日本成功竞选为2016—2017年度联合国安理会非常任理事国，但WPS-NAP作为一项长期执行政策依然有其长远的作用和意义。

第二，扩大海外军事力量的需要。二战后，日本新宪法第九条明确规定：日本将永远放弃以国权发动的战争、武力威胁等，因此不得拥有海陆空军队以及其他战争力量，并且否认国家交战权。尽管后来政府通过对宪法第9条的解释条款申明，日本遭到直接武力攻击时允许行使最小限度的武力反击，给自卫队存在的“合法性”提供了依据。但根据这一解释，日本将不得行使集体自卫权。1954年6月2日日本内阁通过议案也明确规定“禁止日本自卫队进行海外活动”。自1956年成为联合国第80位成员国后，日本也一直恪守这一规定，只是零星派遣文职人员参与联合国维和行动。然而，1991年海湾战争成了日本首次向外派遣自卫队的契机。当时日本以后勤支援(非部队)的形式在波斯湾进行了扫雷作业。日本抓住这一契机，第二年便通过了《协助联合国维持和平活动法案》，即PKO法案。随后还制定了“五原则”对日本在参与联合国的维和活动时起到约束性作用，以消除他国对日本的怀疑(8)五原则：(1)与纠纷有关的当事者同意停火；(2)与纠纷有关的国家(包括接受联合国和平维持活动的国家)同意日本参加有关活动；(3)采取不偏不倚的中立态度；(4)当上述三个条件中的任何一个条件不符合时，日本可以根据本身的判断撤退；(5)自卫队队员只允许携带最低限度的武器。。自此之后，日本便开始正式向东南亚、非洲等地区发展中国家和冲突地区派遣自卫队。这也成为日本摆脱二战后作为战败国的束缚，逐渐参与联合国以及国际社会活动的重大转折点。在1992年到2015年日本完成WPS-NAP制定期间，日本已多次参与联合国维和行动和海外支援，女自卫队员也在海外派遣行动之中(详见表3至表5)。

表3 (1992—2015)日本自卫队海外支援及相关活动(1)

表4 (1992—2015)日本自卫队海外支援及相关活动(2)

表5 (1992—2015)日本自卫队海外支援及相关活动(3)

然而，宪法第九条一直是日本国家军事安全的心结。修改宪法走强军路线始终是自民党的夙愿。不论2012年自民党的竞选纲领还是2013年、2014年自民党的行动计划，修宪都是其中的核心内容。修宪策略遭到日本国民的强烈反对后，安倍便采取了迂回战略，修改了与之相关的安保法律(9)新安保法案由两部分组成：一是《自卫队法》《武力攻击事态法》《周边事态法》《PKO法案》等10部法律的修正案综合构成的《和平安全法制完善法案》；二是随时允许为应对国际争端的他国军队提供后方支援的新法《国际和平支援法案》。解禁集体自卫权意味着虽然使日本海外派兵合法化了，但同时也增加了日本卷入战争的风险。，解禁集体自卫权，希望在联合国维和运动中扩大日本军事影响力。

在国际上，日本则一直倡导推动联合国改革，希望日本将来能够成为联合国安理会常任理事国之一。自2013年开始至2015年WPS-NAP完成，安倍连续三年在联合国大会上向与会成员重点介绍了自卫队海外维和活动案例及日本政府开发援助(ODA)项目，并且着重在响应联合国第1325号决议以及后续多项决议制定《关于妇女、和平与安全保障的行动计划》上大做文章。其大会发言重点突出了海外支援案例中自卫队对冲突国家或地区妇女、女童的支援和保护以及日本自卫队女警官的典型事例[17]。日本此举除了想以此作为2015年竞选安理会非常任理事国的筹码之外，其最终目的是希望在联合国70周年之际，“同一些国家齐心协力完成联合国21世纪符合现状的改革，希望以安理会常任理事国的身份担起符合自身应有的责任”[17]。

此外，外向型立场的WPS-NAP救援对象多面向冲突地区和国家的妇女与女童。日本一桥大学研究学者佐藤文香曾指出：“自卫队本身的目标，以及政府总体的目标，都集中在通过利用妇女来伪装军事扩张，以及将自卫队打造为一个先进的国内和国际组织的形象。”[12]WPS-NAP以女性、和平与安全为主题，因为性别上的共性，女自卫队队员更容易理解当地妇女所处困境，尽快取得当地妇女的信任，在支援任务开展的成功率和维和行动和平协议的持续率上能够发挥更好的作用。近几年受日本国内“女性活跃政策”的推动，如前文所述防卫省不仅提高了招募女自卫队队员的数量，在工作种类上也逐步向女性开放。海外派遣女自卫队队员的数量也呈上升趋势。女自卫队队员数量的增加从表面看似乎对发展日本海外军事力量作用不大，但基于性别特点，女性群体在自卫队始终发挥着特殊作用。从20世纪50年代到60年代早期，女性的加入被用来伪装自卫队的军国主义特征，使得自卫队与日本旧皇军性质有所不同。到了20世纪60年代末至70年代日本进入经济高度增长期，男性青年毕业后纷纷涌入大公司，自卫队队员招募出现短缺。大量招募女性加入，不仅缓解了自卫队人员缺失难题，一些军事官员还认为女自卫队队员能够理解国家安全的需要，她们能将后代培养成下一代自卫队新兵。同时在20世纪60年代反对日美安保条约的大规模运动的政治背景下，自卫队为了打造亲民形象，征召女自卫队队员可以改变公众对自卫队的看法，软化自卫队的军事任务形象[12]。概括来说，WPS-NAP的执行一方面加大了自卫队的海外派遣规模与范围，另一方面女性因素的加入软化了自卫队的军事形象，有利于今后自卫队军事力量的扩大。

六、结语

根据TRUE的观点，具有外向型立场的WPS-NAP在多国存在，并非日本独有，但日本WPS-NAP的外向型立场在学界引起了争议。本文通过对日本WPS-NAP的文本分析，首先验证了其以“海外纷争地区的支援”为中心的外向型立场。其次证实了文本中存在模糊性表述涉及到了日本国内女性相关事务。围绕这一矛盾笔者进一步深层次挖掘了日本WPS-NAP确立外向型立场存在的缺失，即日本政府对国内女性和平与安全保障的三大缺失。这些缺失明显体现出日本政府对性别主流化的抵触态势，证明了日本符合TRUE所提出的国际社会制定外向型立场国家的特征。第1325号决议作为国际性文书对各国约束能力的缺失，以及国际社会WPS-NAP制定的大背景为日本确立外向型立场提供了客观依据和机会。但WPS-NAP作为一项长期执行的政策，其外向型立场的落脚点最终仍需回到国家利益，从国家利益角度解释外向型立场的确立更有说服力。

日本WPS-NAP的制定是官民共商的首次案例，历时两年半才最终完成。其制定模式看似民主，实际上日本为减少对敏感问题的碰触，在制定过程中政府仍处于主导地位。归根结底，在日本国内妇女、和平与安全问题十分严重的背景下，日本WPS-NAP仍被确定为外向型立场离不开日本现有的国情。一方面现阶段日本传统保守的价值观念仍然根深蒂固；另一方面日本作为二战战败国，始终处于美国军事庇护之下，不能独立行使主权。2019年第二版NAP中提到，日本目前对于落实WPS议程经验尚浅，将继续积累经验，因此暂时不对第一版在结构和内容上进行大的变动。可见，其外向型立场短时间内仍不会改变。对于三大缺失问题，只有日美关系对等，同时日本对传统社会观念进行彻底转变，以及实现WPS-NAP实施主体的多元化才能得到根本的解决。