上海市湿地保护的战略思考

2021-01-25王春林朱凯群张可凡安树青姚雅沁

湿地科学与管理 2021年4期

王春林朱凯群曾琪张可凡安树青,2 姚雅沁赵晖*

(1 南京大学常熟生态研究院，南大（常熟）研究院有限公司，江苏苏州215501；2 南京大学生命科学学院，江苏南京 210046)

湿地在应对全球气候变化、维护国家生态安全、保护生物多样性、维护城市健康发展等方面意义重大(中国湿地保护行动计划, 2002)。随着对湿地保护的重视，国际组织、各国政府、国际重要都市均分别从湿地修复、湿地保护科普宣传等方面展开了深入的探索和实践。目前，与发达国家相比，我国在湿地保护研究深度、民众参与意识、湿地保护与社会和谐发展等方面存在一定差距。

上海市地处长江三角洲冲积平原，上海的发展史就是一部湿地形成、利用、保护与发展的历史(仇传银等, 2019)。据《上海湿地资源遥感监测2018年度报告》可知，上海市湿地（不含水稻田）总面积为46.86万hm2，占上海市国土面积的45.91%(上海市绿化和市容管理局, 2018)。湿地不仅占据上海市的主要国土空间，同时也为上海市的社会经济发展提供了丰富的物质产品和文化产品，是上海市重要的生物栖息地和应对自然灾害的天然生态屏障(马涛等, 2008)。因此，总结分析国外湿地保护成效、共享湿地保护经验，对我国探索湿地保护与城市和谐发展路径，具有重要的现实意义。

1 湿地保护战略的重要性

湿地保护战略是全球多项重大发展战略的重要组成部分，对促进城市和谐发展至关重要。联合国可持续发展战略提出要建立可持续的绿色、生态湿地农业体系(联合国大会, 2015)，积极开展湿地自然自查评估及审计核算(段赟婷, 2020)。《湿地公约》十二届缔约方大会决议提出要制定湿地管理计划，实施应对全球气候变化的措施，加强湿地科研监测水平和能力建设，构建湿地生态系统服务的快速评估体系，促进滨海湿地生态系统及生态栖息地的保护、恢复、管理和合理利用，将湿地保护战略纳入城市总体规划，强化国际间交流合作(马梓文等, 2015)。根据生物多样性公约缔约方大会第十届、第十四届会议精神，要求将湿地生物多样性保护纳入城市规划和统计系统；加强湿地可持续农业发展，减少湿地资源过度开发，采取措施减缓全球气候变化的影响(联合国环境规划署, 2010)。

2 国外湿地保护战略

2.1 国家层面

美国、英国、日本等发达国家对环境保护的认知度普遍较高，尤其在湿地保护方面取得了丰富经验和良好成效。如英国强调自然保护区网络的构建，充分考虑不同利益主体的诉求，尽可能购置优质湿地资源，交由专业的社会组织统一管理。同时，通过《污染控制法》《水资源法》《水法》等相关法律法规的设立，明确湿地保护和利用边界，实现湿地资源保护的专业化、标准化和法治化管理(赵峰等, 2009)。美国在湿地保护战略中，基于立法保护湿地，重点突出经济鼓励和市场机制在湿地保护方面的应用，其主要表现在：一是通过颁布《清洁水法案》等，划定受保护湿地边界，杜绝湿地资源的随意开发或农业开垦；二是健全湿地资源补偿机制，鼓励湿地资源所有者进行湿地保护和合理利用，发挥自然湿地系统的功能价值；三是通过对湿地资源进行量化和资源化管理，创新成立“湿地银行”市场机制，确保“零损失”政策的有效实施，湿地保护成效显著(侯方淼等, 2021)。在日本和澳大利亚等其他发达国家的湿地保护中，日本突出强调公众参与和公众协商，通过听证会、公众监督、补偿机制等制度，发挥公众在湿地保护中的重要作用。澳大利亚积极发挥政府引导作用，通过筹集自然遗产保护基金等，保障湿地保护资金投入；同时，推行《澳大利亚联邦政府湿地保护政策》，指导地方各州进行湿地保护；构建“澳大利亚湿地联盟”，鼓励公众参与，共商、共享湿地保护经验(赵峰等, 2009)。

2.2 城市层面

湿地资源历来是城市发展的重要物质基础，为城市发展提供了良好的物质条件，探索城市湿地保护策略与可持续发展战略将有效促进城市的和谐发展。纽约市的湿地保护战略：(1)采取由联邦(《清洁水法案》)、州(《潮汐湿地法》和《淡水湿地法》)、地区(地方湿地保护条例)的三级立法，形成完整的法律体系；(2)建立湿地数据库，明确受保护湿地边界，了解湿地动态变化趋势。通过湿地权属转移明确保护权责，将绝大部分受保护湿地的管理权和资源所有权转移到国家和地方保护部门，具有完整的管理权；(3)严格补偿制度，保证湿地总量净增长，纽约市规定对0.405 hm2的湿地迁移补偿量至少为0.81 hm2，依托市场机制（湿地银行和预付费制度）为湿地保护提供动力与资金(沈哲等, 2012)。伦敦在城市湿地环境保护、生物多样性保护方面取得的成就使其成为国际公认的湿地保护战略领先者，具体体现在：(1)保留大量的自保留地，占总土地面积近20%，并进行分级管理；(2)将一些废弃的铁路、水库、垃圾堆场、老工业区等改建为半自然保留地；(3)自然保留地和社区相连接，留出生物通道，形成开放空间的网络结构，保持自然过程的整体性和连续性(韩红霞等, 2004)。东京在生态环境保护中也取得了一定的成效：(1)建立区域环境保护协作机制(即九都县市首脑会议环境问题对策委员会)，通过制度化机制在低碳、大气污染、水质改善和绿化等领域展开区域合作；(2)突出公众参与在环境保护战略中的作用，日本《环境基本法》将公众参与作为基本原则和长期目标，保障了公民环境权益，将环境教育课程纳入中小学课程体系，从小培养环境保护意识(刘召峰等, 2017)。

3 国内湿地保护战略

近年来，我国为湿地保护和恢复工作作出了巨大努力，公众对湿地的关注度和保护意识不断提升，成效显著，具体体现在：(1)通过立法保护湿地。2000年以来，我国先后出台了《中国湿地保护行动计划》《湿地保护管理规定》《湿地保护修复制度方案》、各省级湿地保护条例等湿地保护政策法规，为湿地保护提供了良好的管理依据；(2)初步建立以国家公园、湿地自然保护区、湿地公园为主体的湿地保护体系。据统计，截止2018年，我国共有国际重要湿地57个、湿地自然保护区602个、国家湿地公园899个，湿地保护率达到49.03%(王志高, 2018)；(3)实施湿地保护考核机制，“湿地保护率”已纳入了中央对地方年度评价的《绿色发展指标体系》(王志高, 2018)。全国各省明确将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等纳入地方政府的政绩考核体系；(4)确保湿地总量稳步上升。确定了湿地保护战略目标，即到2020年，全国湿地面积不低于53.333万km2(8亿亩)；到2035年，全国湿地面积达55.333万km2(8.3亿亩)(张建龙, 2018)。

4 上海市湿地保护战略目标

遵循《上海市2035城市总体规划》提出的建设“生态之城”的战略目标，针对上海市湿地保护在城市发展定位不够清晰、湿地长效保护机制尚未健全、湿地自然资源评估机制仍未建立、区域协同管理难度大等问题。基于国内外湿地保护战略成效的经验分析总结，制定适合上海市的湿地保护战略目标和策略措施，其总体目标包括：(1)大力实施湿地重大修复工程项目，加强全市湿地资源的保护恢复与合理利用，实现上海市湿地资源总量的动态平衡；(2)创新完善湿地保护法规政策机制，建立上海市湿地长效保护管理体制；(3)加速推进长三角一体化战略，构建长三角湿地协同保护体系；(4)强化提升湿地科研及科普宣教水平，打造世界湿地科技创新中心与具有国际水准的科普宣教基地；(5)深化实施生态入城、湿地融城策略，全面建成国际湿地城市。

5 上海市湿地保护战略措施

5.1 确保湿地总量动态平衡

全面实施重大滩涂湿地治理工程、崇明国际生态岛建设工程等典型湿地修复工程，实现全市湿地资源的总量动态平衡乃至稳定增长，为上海提供战略储备和预留空间，打造成为全球范围内湿地资源保护与可持续利用的典型示范。

5.2 建立湿地长效保护机制

通过政策创新，积极推动《上海市湿地保护条例》《上海市湿地保护专项规划》等全市层面的政策规划的出台。深入开展全市湿地资源的功能及服务价值评估，逐步开展全市湿地资源的产权登记工作，建立上海市湿地资源资本账户体系，为上海市湿地长效保护提供支撑。创新成立“湿地银行”，由政府主导监管，逐步建立并完善“湿地交易”的相关市场交易机制，实现上海市湿地资源“无净损失”的目标。

5.3 加速推进长三角湿地保护一体化

以长三角生态绿色一体化发展示范区的先行启动区作为“长三角湿地一体化示范区”的先行试点范围，探索建立跨流域、跨区域的湿地生态补偿制度、跨区域湿地投入共担和利益共享财政制度，共同制定湿地保护统一标准。加大跨界湿地环境综合治理力度，统筹策划示范区内的湿地农业、湿地旅游等湿地产业布局，形成区域差异化发展模式，提升示范区湿地综合利用水平。

5.4 打造全球湿地保护技术创新高地

制定完善相关企业研究支持奖励政策，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的湿地科技创新体系，为上海市的湿地保护和产业发展提供坚实的科技支撑。整合利用现有湿地宣传教育资源，整合全市湿地宣教资源，搭建上海市的“湿地宣教网络平台体系”，大力发展线上湿地教育，全面开展湿地教育培训，进一步提升全民湿地保护意识。