关于中国二手汽车出口环境政策制定的思考

■文 / 刘纪新 潘寻

随着经济社会的发展，全球汽车数量快速增加。根据联合国预测，2050年全球轻型汽车数量将比目前翻一番，其中90%的增加量将由发展中国家贡献。发展中国家增加的汽车数量，很大一部分来自进口的二手汽车。其中，非洲国家超过60%的年新增汽车为从日本和欧洲进口的二手汽车；中美洲和加勒比海国家的汽车主要来源是从北美进口的二手车；在亚太区域，主要依赖二手汽车的国家包括巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国、缅甸和柬埔寨等。

汽车尾气是大气污染物PM2.5和氮氧化物（NOX）的主要来源，贡献了全球与能源相关的温室气体排放总量的约1/4。推广更清洁和高效的机动车是实现交通领域向低排放和零排放转型的唯一途径，而对二手汽车贸易流通的管理更是在这一转型中扮演重要的角色。

二手汽车对很多发展中国家消费者来说是获得负担得起的汽车的唯一途径，不绝对意味着高污染，从环保标准较高的区域输出的二手车，可以使发展中国家用较低的成本获得甚至比本国在售新车更清洁车辆。但是，很多二手汽车出口国缺少机动车尾气排放标准和机动车车龄限制，导致大量劣质二手车流入了发展中国家。这不仅会影响道路交通安全，还造成了温室气体排放源和大气污染源的转移。尽管二手汽车带来了诸如道路安全、空气污染等问题，但是目前还没有全球或者区域的二手汽车贸易流通相关的环境公约或协议，包括联合国和欧盟在内的国际组织机构对此问题日益关注。中国一直严格禁止二手汽车的进口。从2019年起，支持在条件成熟的10个地区开展二手车出口业务，主要目标市场是“一带一路”沿线的发展中国家。对中国二手汽车出口相关环境政策的制定提出建议，可有助于完善中国二手汽车出口管理制度，避免资源浪费，并维护良好的国际形象。

一、二手汽车主要出口国环境政策

目前全球约90%的二手车来自欧盟、日本和美国。2015-2018年，这三个国家/区域向全球共出口约1400万辆二手轻型车，其中欧盟出口约占总量的54%，位列第一，日本（约27%）和美国（约18%）紧随其后。

1.欧盟

欧盟对尾气排放有较严格的规定，要求2014年9月后购置的轻型车和2013年1月后购置的重型车都要符合欧Ⅵ标准，所有机动车都接受强制年检。一些国家还在城市划定了低排放区，限制未达到欧Ⅵ标准的机动车驶入，这些措施都加快了车辆贬值和更新的速度，也促进了二手车交易。欧盟有约60%的二手车进出口贸易发生在欧盟内部国家之间，这些二手车都需要符合欧盟的相关环境标准要求。据统计，欧盟每年还有约600万辆机动车因无法通过年检需要报废拆解，但是其中有约400万辆并未按照规定由有资质的机构注销报废，而是被非法处理或者出口到欧盟外国家。欧盟出口的二手车另一个重要特点是柴油车数量大。因为税收减免和相对较弱的尾气排放要求，与世界其他地方相比，柴油车在整个欧洲市场占有更高的比例。全世界约70%的新柴油车都是在欧洲销售，而在美国销售的新车中柴油车占比不足1%。

2.日本

日本对新车和在用车也制定了与欧Ⅵ和US2010类似的严格尾气排放标准，同时还规定所有在用车每两年须接受费用很高的车检，也就是“Shaken”。车检费用与车龄相关，首次车检为购车满3年，费用约为1000美元，而满5年的第二次车检费用则涨到2500美元，随着车龄增加后续的车检费用也会相应增长，这就促使了日本的大多数车主都会在第三次车检（购车5-7年）前更换新车。“Shaken”政策的执行，使日本的汽车贬值率更高，推动了二手车的出口。

3.美国

美国对新车征收的汽油税是根据车辆的油耗设定的，车重超过2218千克的新车辆可免缴纳该税，这就导致美国民众有动力购买超过此重量的车辆，从而使得美国机动车平均油耗要高于很多国家。出于环境保护和交通安全的考虑，美国一些州对在用车实施了比较严格的检测标准。例如，加利福尼亚州对车龄8年以上燃油车实施的烟雾检测和得克萨斯州实施的车辆安全检测。此外，美国实施的“旧车换现金”汽车补助折扣系统，以及加利福尼亚州的清洁汽车补贴项目都推动了车主淘汰高耗油旧车，更换省油新车或者新能源汽车，而被淘汰的大排量高耗油的二手车则被出口到其他国家。

二、二手汽车主要进口国环境政策

联合国环境规划署对全球146个国家的二手车进口管理政策进行了梳理分析，发现其中有87个国家对进口二手轻型车有包括车龄和/或车辆尾气排放的标准和限制，而59个国家没有任何的相关法规。这些管理措施可分为以下几类：

1.禁止二手车进口

目前中国、印度、泰国、土耳其、智利、南非等19个国家禁止进口二手车，其中南非和智利只禁止进口二手车在本国使用，但允许二手车通过本国再出口到其他国家。埃及和不丹则只限制二手燃油车的进口，并不限制符合车龄或行驶里程要求的二手新能源汽车。采取禁止二手车进口措施并不意味着一定会有益于控制机动车尾气污染。例如乌拉圭、委内瑞拉和厄瓜多尔都禁止二手车进口，然而这三个国家的新车尾气排放标准分别是欧Ⅲ、欧Ⅱ和欧Ⅰ。这种情况下，禁止进口二手车反而限制了这些发展中国家以低价获得更清洁的车辆。

2.设定车龄和行驶里程限制

限制进口二手车的车龄和行驶里程是目前各国应用最广泛的政策。在非洲有20个国家制定了进口二手车车龄的上限；亚太、加勒比海和中东这三个区域的大多数国家都规定进口二手车车龄要低于5年；中美洲国家的限制基本不高于10年；南美洲国家中除了巴拉圭规定不高于10年外，其他都要求低于5年。因为缺少区域的统一标准，导致不同国家的车龄限制差别很大，对政策效果也产生了负面影响。以东非的肯尼亚、乌干达和卢旺达三国为例，乌干达和卢旺达是内陆国家，他们的二手车进口主要通过肯尼亚的蒙巴萨港。肯尼亚对进口二手车的车龄上限是8年，而乌干达的规定是15年，卢旺达则没有相关限制，车龄较长影响了整个区域交通领域温室气体和大气污染物排放的控制。

3.设定尾气排放标准限制

除了限制车龄和行驶里程，很多国家对二手车的尾气排放标准、催化转化器和发动机汽缸排量等设定了进口限制。在允许进口二手车的国家中，有28个制定了机动车尾气排放标准限制，其中新加坡、阿尔巴尼亚、俄罗斯和乌克兰四国规定进口二手车尾气排放标准不应低于欧Ⅴ，新西兰、越南、马来西亚、墨西哥等14国的尾气标准是欧Ⅳ，其余国家则要求不低于欧Ⅲ。自2021年1月起，西非国家经济共同体15个国家限制进口车尾气排放标准不低于欧Ⅳ。

除了规定进口二手车尾气排放标准，一些国家还特别对机动车尾气后处理装置能否正常工作做了相应规定，哥斯达黎加、萨尔瓦多、墨西哥、新加坡和以色列等国要求进口二手车的催化转化器必须可以有效工作。还有一些国家对进口二手车的发动机汽缸排量进行了限制，包括斯里兰卡、玻利维亚和多米尼加等国，例如多米尼加规定进口二手车发动机不可超过6个汽缸。

4.经济政策

通过制定经济政策来提升进口二手车的质量是一种非常有效的措施。常见的政策包括根据车辆、排量等设定不同的关税、增值税、流通税、注册费等。一些国家根据进口二手车的车龄设定不同的税率。例如，俄罗斯对不超过1年的进口二手车征收的税率要比新车高30%，3-5年车龄的税率增加35%，超过5年车龄的根据发动机汽缸容积按每立方厘米2.5-5.8欧元收取税费。越南和马来西亚对进口二手车征收比新车高很多的税，马来西亚进口二手车的总费用是新车的3倍。肯尼亚对低于3年车龄的进口二手车征收税费为1500美元，高于3年的是2000美元。一些国家则是根据进口二手车的碳排放量和发动机效率制定征税标准。新加坡2015年实施了“基于碳排放的车辆方案”，对于碳排放不高于135gCO2/km的新车和进口二手车每辆车将补贴5000-30000美元，碳排放高于186gCO2/km的车辆须额外缴纳5000-30000美元。毛里求斯通过对机动车排量制定不同的征税标准来促进消费者选购更清洁的低排量车辆。

三、中国二手汽车出口分析

中国是世界最大的机动车市场，截至2020年，全国机动车保有量达3.72亿辆（其中汽车2.81亿辆），位居世界第一。与2019年相比，2020年中国新注册登记机动车增长3.56%。过去5年间，全国汽车转移登记与注册登记数量快速增加，反映出二手车交易市场的活跃。

中国禁止以各种形式进口二手机动车，以及以废钢铁、废金属的名义进口旧汽车总成和零件进行拆解和翻新。随着汽车保有量的快速增加，中国开始逐步开放二手车出口。2019年4月，商务部、公安部、海关总署联合下发《关于支持在条件成熟地区开展二手车出口业务的通知》，并明确了首批开展二手车出口业务的地区，包括北京、天津、上海、浙江（台州）、山东（济宁）、广东、四川（成都）、陕西（西安）、青岛、厦门等。通知要求“出口车辆应当符合出口目标国市场准入标准。有关地区要制定完善二手车出口检测规范，明确检测项目和合格标准，达到《机动车强制报废标准规定》规定的报废标准的机动车，以及距规定要求使用年限1年以内的机动车不得出口”。

目前中国普遍将“一带一路”沿线国家作为中国二手车出口的首要目标国家，一方面沿线国家大部分为发展中国家；另一方面这些国家多使用与中国相同的左舵车，预计5-8年内中国年出口二手车可达150万辆左右。开放二手车出口可以加快中国二手车流通，提升车辆更新换代速度，刺激新车消费市场。从环境保护方面讲，中国是世界上最大的温室气体排放国，交通是中国温室气体排放增长最快的三个领域之一，二手车出口有助于加快中国汽车领域的碳达峰。但是，中国二手车出口的相关政策还有待进一步完善，特别是对出口二手车的环境标准和检测方面，要避免低质量、高污染的“垃圾车”外流。

“一带一路”是中国为国际社会搭建的合作平台，中国始终注重将绿色发展理念贯穿其中，中国也在积极推动以二氧化碳为主的温室气体减排，提出了二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和的目标。在上述背景下，如果对快速增长的二手车出口不进行合理的规范引导，则可能会造成大量二手车转移成为“一带一路”国家的污染源，与中国的绿色发展理念背道而驰，也会影响中国的国际形象。

四、中国二手汽车出口环境政策建议

为推动中国二手车出口产业健康发展，一是应尽快开展深入的分析研究，调查国内二手车市场存量情况和“一带一路”国家的市场需求，分析这些国家的二手车进口标准和要求，为进一步完善中国二手车出口的环境标准打好基础；二是在调查的基础上科学合理地设置出口二手车的车龄和行驶里程上限标准，从根源上杜绝“老爷车”和“报废车”出口；三是制定出口二手车的尾气排放标准，对于出口二手车的排放标准限值可以考虑在调研目前不同排放标准车型保有量的基础上，以欧Ⅳ为基准分阶段逐步提升；四是将尾气排放标准与出口退税额挂钩，发挥好退税补贴的激励作用，对尾气排放标准高的二手车给予更高的退税税率，促进高质量的二手车出口；五是加强出口检测和完善报废回收制度，确保未达到出口环境标准的车辆不外流，按照《报废机动车回收管理办法实施细则》规定，由取得报废机动车回收拆解资质认定的企业进行拆解，完善二手车国内贸易、出口贸易和报废拆解回收相结合的格局。