社区规划发展历程国际比较研究

丁 睿

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610017)

我国传统居住区规划正全面转型为社区规划，尤其是近年来我国社区治理、居民自治的背景下，社区规划重要地位日益凸显。纵观全球，社区规划于上世纪20年代发轫于美国的邻里规划，在上世纪60年代各国及地区方兴未艾，呈现出行动化、倡导式、参与式等特征。本文从社区规划有代表性的美国、英国、日本和我国台湾地区的历程和特色分析入手，比较研究社区规划的最新发展趋势、核心价值、工作模式和制度等，试图为我国社区规划的发展方向提出有益建议。

1 概述

1.1 美国

1.1.1 发展历程

在美国一般意义上的社区规划(CommunityPlanning)包括指邻里规划(NeighborhoodPlanning)、社区行动计划(CAP：CommunityActionProgram)、社区更新计划和社区发展资助项目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)，前者主要是以佩里的邻里规划单元为理论基础，以物质空间为主要工作对象，发轫于20世纪20年代的城市郊区化蔓延过程中。社区行动计划是以大卫多夫的倡导式规划为理论基础，关注社区的社会公平与经济发展，开始于20世纪60年代。而从1949年持续至1973年社区更新计划，通过大规模的改造将分散利用的土地集中起来理性规划利用。1974年出台的社区发展资助项目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)支持下建立数千个社区发展公司成为推动美国社区规划和实施的一股重要力量。

1.1.2 主要特色

WilliamM.Rohe在美国社区规划100年(OneHundredYearsofNeighborhoodPlanning)一文中写道，“社区规划者认识到，在规划中“社区”对于综合规划具有最重要的意义，因为这个地域单元具有独特的物质和社会空间特征。此外，居民的利益也逐渐受到重视，因为社区不仅具有重要的社会和经济意义，同时也是居民生活的家园。社区尺度发生的事情很大程度上，比城市尺度发生的事情对社区居民的影响更大。因此，当社区居民认识到真正有机会影响社区的未来时，就更有动力通过参与社区规划设计来保护自己的社区。”

1.2 英国

1.2.1 发展历程

在英国不同地区采用的概念并不相同，在英格兰和威尔士使用“社区战略”(CommunityStrategy)，而在苏格兰使用社区规划(CommunityPlanning)。在英国社区规划最早可以追溯到20世纪60年代一些市政府实施、市民参与的协作规划，但真正意义上的社区规划是出现在20世纪90年代末期，1997年成功赢得大选的工党在竞选纲领中明确提出社区规划的重要地位，社区规划被提到前所未有的高度，被确定为全面提高地区福利的综合战略，而非小规模、自下而上的规划形式。在英国并没有一般意义上的社区规划师，而是通过设立社区规划合作组织(CPPs：CommunityPlanningPartnerships)开展，地方政府官员深度参与其中。

1.2.2 主要特色

英国的社区规划有两个目标：促进社区参与，以确保居民和社区确实参与到有关影响自身的公共服务决策当中。发扬合作精神，各部门和组织协同工作，努力提供更好的公共服务。英国的社区规划是一种新型的规划形式。传统的空间规划(SpatialPlanning)注重土地利用和功能分区、景观设计、建筑等物质形态方面的内容，重视技术层面的区域功能优化。而社区规划更像是一个行动战略，通过政府组织、公共部门、各种社会组织、社区及居民的共同行动来改善地区的服务，并使地区的发展更具可持续性，使人们的生活不断得到改善。社区规划本身也具有层次性，根据区域规模的大小，社区规划一般分为市区、城区和邻里等不同层次。

1.3 日本

1.3.1 发展历程

日本的社区培育起源于20世纪60年代的一系列居民及其组织保护社区环境、抵抗官方都市计画(城市规划)中不合理部分的运动，至今逐渐演变为有组织的系统性活动，采用综合的手段解决社区发展中的各种问题，2006年修订《都市计划法》并出台《中心城区活性化法》以法律形式明确社区培育的地位和作用，参与的主体也由社区居民，逐渐扩展到多种主体积极参与，包括政府、企业和高校。

1.3.2 主要特色

日本-东京的城乡规划已经形成了一个包括全域国土、城市规划和社区规划三层面的综合制度体系，每个规划制度都有相应的法律支持，相对独立又相互联系，且并无上下从属关系。在城市规划控制层面有《城市规划法》，《建筑标准法》及《城市再开发法》三个依据，称为城市三法；在社区(街道)规划控制则有《城市规划法》、《大店立地法》和《中心市街地活性化法》三个依据，称为社区(街道)三法。

社区培育规划在此框架下开展，体现出从物质空间为核心到以人居环境为核心的人本规划转变，具体手段上从区域，城市到具体社区规划项目管理有：国土利用规划、国土形成规划、广域地方规划、城市总体规划、土地利用规划、城市设施规划及市町村开发项目与地区规划等。而社区培育规划作为一种理念主要体现和融合在城市开发管理及社区(街道)开发管理两个层次中。

1.4.台湾地区

1.4.1 发展历程

我国台湾地区的社区规划与社区发展和营造相联系，发轫于1965年台湾行政院颁布的“社区发展工作纲要”，是以政府主导的自上而下的社区环境改造，直至1994年行政院文化建设委员会推出“社区总体营造”，推动市民主导的社区文化建设，引入社区规划师制度，通过社区营造重新建立社区居民的人际关系联系。与英美等国不同的是，台湾地区不是市民社会在城市改造中的体现，而是通过社区营造推动市民社会的进化。

1.4.2 主要特色

台湾社区营造运动及其规划，从消极对抗的社区动员到积极自觉的社区营造，反映出市民社会不断建构的过程，社区规划的最终目的，在于促使社区居民思考的不只是如何传达意见和使用需求给决策者，而是以积极的行动面对匮乏。他们认为社区规划的过程营造了社区，释放了社会的力量，构建了市民，也同时产生了我们真正意义上的“城市”。学者张圣琳指出，“社区居民往往是了解地方文化的真正专家，他们知道地方深层的活力源泉，以及当地人对未来的愿景”。专业者应尝试与居民寻找地方空间合适的形式与意义，而非速食化地移植国外的案例。“社区规划师制度”即源于对传统精英规划的对抗，社区规划者自然不能落入“居民是非专业者，无法参与规划”的窠臼。社区规划应以使用者为主体，创造出合乎居民需要的社区生活空间，“参与式”和“在地化”就是在这样的情境下应运而生的。

各国及地区社区规划比较见表1。

表1 各国及地区的社区规划比较

2 比较研究

2.1 核心价值

对社区规划的核心价值的比较研究可以发现，在不同的历史文化背景下，社区规划背后的动力机制和起到的作用有较大的差异。首先，社区规划是一种规划工具，既解决规划政策在具体领域和微观尺度“失灵”的问题，也是规划公众参与的一种正式途径，起到相互沟通、促进持续改进的桥梁作用。

其次，社区规划是一个重建社区人际关系、形成社区文化的社会自组织过程，以城市动员(UrbanMobilization)为根本手段，从这个角度出发，规划过程比规划文本更加重要。

更为重要的是，社区规划是提升社区福利的一套综合战略，通过社区规划，促进社区赋权(CommunityEmpowerment)，从而改变社区在调配资源、协调矛盾中的被动角色，真正起到促进社区的发展和社区居民的发展的作用。

2.2 工作模式

从各国及地区的社区规划工作模式来看，社区规划的形式均从传统的空间规划转为行动战略，以参与、协商、“在地化”为工作理念，并形成社区组织、社区讨论、社区实施到社区评估的工作过程。笔者在洛杉矶市曾经旁听租房所在地的西木社区(Westwood)的几次社区规划建设讨论会，均是利用居民的休息时间，由政府规划部门的工作人员召集，讨论人行过街组织方案、减少公寓开发对周边影响、停车位设置等社区范围内的具体问题，参会的居民均从各自经验出发提出具体要求，工作人员负责记录、反馈、跟进，充分尊重社区居民的意见，并不干预方案本身。笔者观察发现最终方案基本切合社区的实际问题，可操作性较强，而且事后证明实施度和效果均较好。

3 启示及讨论

3.1 提升社区规划地位

日本形成全国国土空间规划、城市规划和社区规划三大平行的规划体系，相互衔接，结构严谨，三大规划类型分别对于对应中央政府、地方政府和社区居民(町村)各自意图和各自事权。社区规划和居民日常生活息息相关，最能直接体现“以人民为中心”的规划理念，在我国空间规划体系改革和城市治理体系现代化的背景下，可以借鉴日本经验，改变社区规划作为下位规划、专项规划或是相关规划的现状，为基层街道和社区充分赋能赋权，将其作为主要的规划类型之一。

3.2 充实社区规划内容

基层政府在居民日常生活、工作、出行等方面承担主要服务功能，也最清楚居民需求，基层政府在基本公共服务、公共活动空间、社区交通与基础设施上均应有较大的决策权和主导权。结合我国实际情况，参考上海单元规划形式，可以街道办事处管辖范围作为社区规划基本单元，以街办为组织规划编制、实施和评估的主体，充分发挥社区居民作用，从实际需求和问题出发，以提升社区居民生活质量为主要目标，进一步拓宽社区规划的实质内容，统筹规划婴幼儿托管、青少年活动、老年日间照料、社区服务、基础医疗等公共服务设施，对公共交通、交通组织、停车场库、基础市政设施等提出建议和意见，并提出实施时序和资金来源。

4 结束语

社区规划的核心价值、工作模式与各国及地区的发展阶段、社会背景等有较大关系，均呈现出在摸索前进的特点，并无一定之规。从我国现阶段的实际情况出发，笔者总体上建议充分为社区规划赋能赋权，改变社区规划作为下位规划、专项规划或是相关规划的现状，提升社区规划定位，形成在国土空间规划自上而下的管控下的城镇社区规划和乡村振兴规划两大自下而上支柱性规划的总体框架，并充实社区规划内容，推动社区规划师“在地化”，以不断提升我国社区治理能力和水平的现代化。