面向多主体的应急知识协同管理体系构建
2021-01-23
(石家庄铁道大学经济管理学院,河北石家庄 050043)
1 研究背景
突发事件具有复杂性高、不确定性强、涉及面广等特点,仅靠政府单一主体很难应对。江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故等重特大事故,充分暴露了我国应急管理普遍存在应急过程碎片化,社会主体参与不足、政府部门协调不够等问题。因此,充分发挥政府、社会组织、企业、公众等各类主体的积极性,构建一个多主体协同联动的应急管理体系十分迫切。
知识是应急管理的关键要素,在应急管理全过程中发挥着基础性作用[1]。从知识管理的视角看,突发事件应急管理就是应急数据收集、信息分析,利用形成的知识作出决策进行应对,并在事后进行学习总结的过程,所以知识管理是应急管理的有力支撑。知识协同作为知识管理的最新发展,是知识管理的协同化阶段[2],更加强调跨学科知识融合、多主体的协作[3],为多主体应急管理协同提供了理论和方法基础。
近年来,知识管理、知识协同与危机管理的融合研究受到学者的较多关注。国外学者对该问题研究较早,成果主要集中于知识管理与应急管理的融合背景、融合途径、融合模型三方面[4-7]。我国学者则在融合机制和融合体系建设方面的研究成果较多,如赵林度等[8]研究了基于知识管理的城市群应急管理协同机制;李春娟等[9]提出基于知识协同的应急管理优化策略和对策;李纲等[10]探讨了智慧城市应急情报体系的协同运作模式;杨巧云等[11]提出突发事件应急情报体系协同联动机制;王兴鹏等[12]基于知识管理对跨区域应急协作体系进行了研究,提出了协作体系框架;肖花[13]对突发事件应急协同的信息资源共享机制进行了研究。
通过相关文献的梳理可以看出,虽然部分学者已经从知识协同的角度对应急协作体系和机制进行研究,但基本是从宏观或理念层面进行阐释,缺乏从协同机理、实施层面做深入研究,还没有提出一套完整、系统的应急知识协同管理的体系框架。鉴于此,本文从多主体协同背景下应急知识管理中存在的普遍问题出发,从概念层面、运行机理、实施层面对多主体应急知识协同管理体系进行深入剖析,提出了包括上述3 个层次的多主体应急知识协同管理体系模型,并对其建立实施的保障体系进行探讨。
2 应急管理知识协同管理的动因
虽然各主体已经认识到应急知识管理的重要性,但是由于缺乏面向各主体的知识协同体系的整体规划和设计,当前面向多主体协同的应急知识管理仍存在如下问题:
一是应急处置过程涉及的因素多、领域广,信息来源应是多元的,包括政府相关部门、企业、社会组织、公众、专家、媒体等,但我国目前应急管理中信息来源主要依赖政府部门,知识来源单一化。
二是各级政府各部门“条块分割”严重,利益、目标的不协调造成各类应急信息和知识未能有效整合、缺乏必要的关联性,知识内容“碎片化”。
三是应急管理业务要求各应急主体的相关系统应紧密衔接和动态协作,但目前各应急主体的信息系统标准不一,缺乏有效集成,系统之间的数据和应用孤立、异构、自治,导致各主体知识共享、协作共享困难,知识协作“孤岛化”。
四是政府中不同部门、政府与社会组织等不同主体间职责不清、分工不明,影响应急知识管理的协调和统一,知识的边界难以界定,造成大量知识冗余,同时又有很多知识短缺,知识分布不均衡化。
五是当前我国应急管理流程的重心在应急响应阶段,重视应急响应和救援过程中的知识,而忽略了事前预警和事后恢复过程中的知识,忽视知识的积累和学习过程,缺乏全过程的知识管理体系建设,知识管理片面化。
正是由于存在上述问题,造成应急管理过程中知识的利用效果不佳,从而严重影响了突发事件应对效果。打破组织间的壁垒,实现跨越组织边界的知识共享和知识流动,使各主体可以更加灵活、高效进行应急协同活动成为十分必要和亟待解决的问题。知识协同为该问题的突破和解决提供了理论和方法支撑。基于知识协同理论构建面向多主体的应急知识协同体系,有助于在不同主体之间形成一个强大的协作网络,通过知识共享与利用提高各主体协同应变和创新能力,形成集体智慧,从而实现最佳的应急管理成效。
3 面向多主体的应急知识协同管理体系
构建应急知识协同管理体系的总体目标,就是通过协同学理论和知识管理的方法和技术,对应急管理全过程中各主体的相关知识进行整合,从而实现各主体在应急处置中的业务协同,提升整体应急管理效能。本研究基于知识协同理论的基本思想,从概念模型、运作机理模型和实现模型3 个层面对应急知识协同管理体系进行剖析。
3.1 概念模型
应急知识协同管理是研究在拥有知识资源的多主体(政府、企业、社会组织、公众、专家等)参与的应急管理活动中,通过对知识的系统化管理,充分发挥其价值,实现多主体的协同,从而提高应急管理水平及效率。应急管理知识协同的概念模型如图1 所示,该模型描述了多主体应急知识协同管理体系的构成要素及其关系。
图1 面向多主体的应急知识协同管理体系的概念模型
从图1 可以看出,该概念模型包括三大类要素:
(1)主体要素。应急管理的主体包括政府、企事业单位、社会组织、专家、媒体和公众等,应急管理需要多元主体协同应对。知识协同强调打破传统组织层级结构的束缚,跨越组织边界促进不同主体成员之间高效地传递和共享知识,基于知识协同构建多主体应急协同组织网络,可以实现跨区域、跨主体、跨部门的应急知识的系统管理,快速制定出更有效应对方案,可以从整体上提高应急管理绩效。
(2)流程要素。从应急管理的生命周期看,应急管理的过程包括应急准备、应急预警、应急响应和应急恢复4 个阶段,在应急管理的过程中蕴含着知识的获取、组织、利用、评价、学习等管理活动,因此,应急管理本质上是应急业务流程和知识管理过程的融合。知识协同强调知识管理活动与业务流程的结合,强调在多主体协同环境下将知识管理流程融入整体业务流程中。应急知识与关键流程活动的紧密关联,有利于提高应急活动的科学性、针对性和适应性,两者融合的过程周而复始、循环往复,在不断的知识运用中得到完善和改进。
(3)知识资源要素。应急知识资源指的是突发事件应急活动中各主体所需的各类知识。应急管理过程中存在着很多显性和隐性的知识,按应急生命周期,这些知识可分为预防知识、预警知识、应对知识、恢复知识等。利用知识协同管理技术对应急知识进行系统化管理,促进应急知识发现、利用、学习和创新,有利于各主体应急管理能力的提升。
上述三要素存在着十分密切的关系,在应急管理的不同阶段有不同的主体,不同主体又有不同的知识需求。突发事件的应对过程是多主体协同联动的过程,也是一种知识运动的过程,主体要素、流程要素和知识资源要素是多主体应急知识协同管理体系的3 个关键要素,它们及其相互关系构成了多主体应急知识协同管理体系的总体框架。
3.2 运作模型
多主体应急知识协同管理体系的形成和运作是由应急战略目标所驱动的。在应急管理过程中,宏观战略层面,各主体根据应急目标结成协作联盟,形成社会网络,实现主体协同;中观业务层面,各主体根据应急目标分解为具体执行的应急任务,形成任务网络,实现业务协同;微观知识层面,各主体围绕任务提出各自的知识需求并制定相应的知识管理策略,形成知识网络,实现知识协同。图2 描述了3 个层次的关系,该模型解释了应急知识协同管理体系形成和运行的机理。
图2 多主体应急知识协同管理体系的形成和运作机理模型
在应急知识协同体系中,社会网络是指应急管理的多元主体在突发事件应对中结成的纵向、横向交织的协作关系网络,在社会网络中主体之间是相互交流、相互配合的网络关系,该网络边界不明确且具有动态性,各主体之间具有互补性。社会网络实现了跨主体的协同。社会网络中不同主体根据各自的应急目标分解形成若干任务,不同主体的任务之间相互衔接构成任务网络,任务网络是动态的、随时间而变化的,各主体在不同应急阶段负责的任务有所不同。任务网络实现了跨业务的协同。任务网络中具体任务的执行需要各类知识资源的支持,各类知识聚集建立起应急知识网络,知识网络描述了各主体在执行相应任务时使用和共享的知识。从知识活动过程来看,应急管理知识协同正是通过知识网络促进各应急主体的相互合作、任务的协调以及信息的共享,最终实现知识创新,提升应急效能。知识网络实现了跨知识库的协同。
通过以上分析,社会网络、任务网络和知识网络相互联系、相互影响。社会网络明确应急协同的主体关系框架;任务网络的核心是任务分配,动态协调社会网络主体之间关系;知识网络为社会网络的协作和任务网络的分解提供信息和知识基础。
3.3 实施模型
多主体应急知识协同管理体系的实现离不开制度环境的保障和信息技术的支撑,其核心架构又可划分为若干层次:知识资源层、知识获取层、知识存储层、知识协同服务层和用户层,如图3 所示。该模型描述了多主体应急知识协同管理体系实施的架构层次。
图3 多主体应急知识协同管理体系的实现模型
知识资源层是应急知识协同管理体系的数据源。满足应急管理需要的数据源主要有:应急管理法律法规、事件情景数据、专家经验数据、历史案例数据、应急预案数据等。
知识获取层主要完成知识的采集、清洗、表示、组织,建立知识之间的语义关系,将数据上升为可利用的、便于存储的知识。知识采集和清洗完成从各类数据资源中提取所需要的数据或知识,并对这些数据或知识进行预处理,便于知识的表示和应用;知识表示与组织是在特定规范、标准基础上,选择合适方法对知识进行编码和描述,便于知识的理解和使用。
知识存储层主要完成知识的数据存储,建立数据库和数据仓库,为知识协同服务奠定基础。支持应急管理需要的知识存储主要包括:基础信息库、预案库、案例库、模型库、专家知识库等。
知识协同服务层实现知识的协同管理服务,以更好支持应急管理各环节活动。知识协同管理过程可以分为知识检索与分析、知识挖掘与推理、知识评价与学习等阶段,各阶段相互衔接,形成一个动态的系统。知识检索服务为各主体知识应用提供灵活、便捷的访问接口,实现对各类知识的查询和分析;知识挖掘与推理是知识协同服务的核心环节,决定着知识服务效果,根据用户需求和情景进行知识挖掘和推理;知识评价和学习主要完成知识的评估、学习和创新,实现应急知识库的更新,形成知识协同的闭环管理。知识协同服务与应急管理过程相互融合,实现对各主体在应急管理中各环节业务的支持。
各层次、各阶段主体在知识协同服务的基础上,通过知识的获取、存储、共享、利用和学习,实现应急管理的协同联动。
4 保障体系
多主体应急知识协同管理体系建立和运行还需要有一个完善的保障体系,主要包括组织、技术、法规制度3 个方面。
4.1 组织保障——建立多元主体协同组织网络
面向多主体的应急知识协同管理体系的实现,首先应建立起一个开放、协作、互补的多主体应急协同组织网络。这是一种基于知识的虚拟组织形式,该组织可针对特定的协同任务,迅速整合相关参与主体,通过获取、共享、挖掘、学习和创新实现协同效应。
多元主体应急协同管理组织网络利用现代网络与信息技术,实现多元主体之间的沟通合作和资源共享,改进了传统应急管理的组织模式:在组织形式上,打破了条块分割的层级组织体系,取而代之的是扁平化、弹性化的应急协同组织网络[14];在权责分配上,政府不再是唯一的权威主体,其他参与主体也拥有相应的权力和责任;在决策方式上,多元主体协同组织网络结构打破以往政府单一主体自上而下、命令式的决策方式,使得多元主体以平等合作的关系参与制定应急政策,实现危机应对的民主性和科学性。
构建多元主体分工协作、责任共担的公共危机管理组织网络,整合社会资源,凝聚各方力量,从协同治理层面减少公共危机事件的发生,科学应对危机,减少灾害损失,已经成为我国应急管理发展的必然趋势。
4.2 技术保障——构建多主体应急知识协同管理平台
要实现多主体应急知识协同管理,应建立以信息技术为支撑,以应急管理流程为主线,软、硬件结合的应急知识协同管理的基础平台,用来支持知识管理活动和应急管理流程的融合。该平台除了实现对显性知识的获取、存储、共享和应用之外,还要很好地支持隐性知识转移、传播和转化。
应急知识协同管理平台是跨组织的信息系统,应具有以下功能:一是支持跨组织的知识积累和交流功能,在常态化下,实现各主体应急知识管理与日常应急业务过程结合起来,能够高效完成各主体的基础知识和突发事件应对知识的采集和累积;二是支持跨组织的知识共享和传递,在应急管理的全过程中,各主体能够快速检索和分享所需要的知识;三是支持多主体协同的应急决策,在应对过程中,快速整合知识资源进行高效的挖掘推理,根据各主体目标快速制定出应对方案;四是支持应急知识的创新,在恢复阶段,实现多主体应急知识的总结和学习,完成应急知识的更新和升级,最终实现应急知识协同管理绩效的提升。
4.3 法规制度保障——完善多主体应急知识协同管理体制
多主体应急知识协同管理体系有效运行,需要更加完善的政策支持和法律法规的保障。当前突发事件应对的相关法律法规中对信息和知识协同的问题重视程度还不够,因此,必须完善相关法律明确应急状态下政府、社会组织、企业、媒体及公众的在应急数据、信息和知识协作方面的权利和义务,从法律层面实现对多主体应急知识协同的激励约束,激发各主体的协作意愿,增强互信,保证政府、社会组织、公众、媒体等各主体在应急知识协同中作用的有效发挥,实现不同应急主体之间责任共担、密切配合、协同应对的工作格局。
另外,还要完善相关制度,建立多主体应急信息共享和沟通机制,提供渠道,以保障在应急过程中多元主体能够充分沟通、共享信息,相互配合、密切协作,快速反应。
5 结论
突发事件应急管理需要多主体有效协作,而信息和知识的获取、共享、利用是协作的基础,知识协同理论为实现多主体应急知识的管理和协同提供了有力的理论和方法支撑。本研究对当前多主体应急知识协同管理中存在的主要问题进行了剖析,在此基础上提出了多主体应急知识协同管理体系模型,并从如下3 个维度对体系模型进行了描述:
(1)概念模型。该模型描述了多主体应急知识协同管理体系的构成要素——主体要素、流程要素、知识资源要素,及其相互关系。
(2)运作模型。该模型解释了应急知识协同管理体系形成和运作的机理。在应急管理过程中,宏观战略层面,各主体根据应急目标结成社会网络,实现主体协同;中观业务层面,各主体的应急目标分解为具体执行的任务网络,实现业务协同;在微观层面,各主体围绕任务提出各自的知识需求形成知识网络,实现知识协同。
(3)实施模型。该模型描述了多主体应急知识协同管理体系实施的架构层次,其核心层次为知识资源层、知识采集和表示层、知识存储层、知识协同服务层和用户层;另外,多主体应急知识协同管理体系的实现也离不开制度环境的保障和信息技术的支撑。
最后,从组织、技术、法规制度3 个层面对多主体应急知识协同管理体系建立运行的保障体系进行了阐释。本文的研究为面向多主体的应急知识协同管理体系的构建提供了较为系统的理论参考模型。