监督支持预算公开评审 做实人大预算审查监督重点拓展改革

张子勇

近年来，市人大财经委及其他有关专委会、常委会预算工委积极推动、支持、监督财政部门组织开展预算公开评审，取得了明显成效。

从2017年探索开展至今，预算公开评审范围从市级部门重点专项评审开始，逐步向一般性项目、财政代编专项、执行中追加预算评审拓展延伸，到2020年基本涵盖了所有市级支出项目和财政政策。从横向看，全市38个区县（自治县）和两江新区、高新区、万盛开发区全部开展了预算公开评审。

2017年，对37个部门重点专项（一级项目198个，二级项目617个）进行评审，326个项目通过，占53%;263个项目调整金额或机制，占42%;28个项目未通过，占5%。涉及资金456亿元，审减35亿元，审减率7.7%。

2018年，对35个部门重点专项（一级项目103个，二级项目884个）进行评审，752个项目通过，占85%;107个项目调整金额或机制，占12%;25个项目未通过，占3%。涉及资金356.4亿元，审减38.4亿元，审减率10.7%。

2019年，对40个部门重点专项（一级项目93个，二级项目864个）进行评审，708个项目通过，占82%;136个项目调整，占16%;20个项目未通过，占2%。涉及资金332亿元，审减13亿元，审减率4%。

2020年，对37个部门重点专项（一级项目91个，二级项目807个）进行评审，653个项目通过，占81%;143个项目调整，占18%;11个项目未通过，占1%。涉及资金356.5亿元，审减9.5亿元，审减率2.6%，同时，对市檢察院等8个部门的一般性项目进行评审，涉及资金13.1亿元，调整纳入重点专项2.8亿元，审减0.2亿元、审减率1.5%。首次对财政代编的636亿元预算进行评审。

基本做法

加强制度建设。2017年，市政府出台了《重庆市市级预算公开评审办法》，对预算公开评审的组织、范围、程序、重点、方式、结果运用等作出具体规定。配套出台的《重庆市市级部门预算零结转管理办法》《重庆市预决算信息公开管理办法》，对结余结转纳入预算公开评审、评审结果公开等作出规定。2018年，市委出台了《关于贯彻落实中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见的实施意见》，规定市和区县人大常委会要积极支持和推动政府建立健全预算公开评审制度。市财政局也先后出台了《市级预算管理办法》《市级重点专项资金管理办法》《市级预算安排与监督检查和绩效评价结果挂钩办法》等制度。

组建专家团队。评审组成员由市人大财经委、市人大常委会预算工委、对口联系被评审部门的市人大专委会、市财政局、市审计局相关人员和市人大代表、市人大预算审查监督专家、高校专家教授、区县财政专业人员等组成，多维度多层次对项目预算进行科学评审。从评审组成员中推选出相对固定的成员担任组长，主持评审工作，市人大财经委、常委会预算工委全程监督。

规范评审程序。预算公开评审由市财政局负责组织实施。先由市财政局相关业务处室进行初审，向评审组提出初审意见，就需要重点关注的有关事项向评审组提出参考建议。预算部门就申报的项目相关情况逐一向评审组陈述。评审组成员逐一向部门询问，部门作答解释。评审组合议后，按照“通过”“调整”“再评议”“不通过”给出评审结果。“调整”“再评议”“不通过”的项目要说明理由。

聚焦评审重点。一是坚持依据充分。严把立项依据关，申报项目必须具有国家和市委市政府出台的政策依据，或者法律法规明确规定的依据。对没有立项依据或者依据不明确不充分的不予安排预算。二是坚持严格支出标准。按照“无标准、不预算”的原则，所有项目必须要有明确的支出标准。三是坚持“过紧日子”原则。常年性项目在上年压减的基础上保持“零增长”，应压尽压，从严从紧安排预算绩效。四是坚持绩效预算。将项目预算绩效目标编制作为预算安排的前置条件，对绩效目标编制不科学不准确无量化的一律审减或者取消预算，对使用绩效不高的项目予以审减。五是坚持支出责任清晰。支出责任强调“事权匹配”，不属于市级财政支出责任的审减或者取消资金安排。

强化结果运用。一是评审结果作为预算安排的重要依据，体现评审权威性。“通过”类项目，直接纳入预算范围;“调整”类项目，修正完善并重新审核通过后纳入预算范围;“再评议”类项目，重新编报支出项目，再次评审通过后，纳入预算范围;“未通过”类项目不纳入预算范围。二是评审结果提交市人代会。所有评审通过的项目预算，市财政局汇编成册，以预算报告附件的形式提交市人代会审查。三是开展重点绩效评价。预算执行中，市财政局在通过评审的项目中筛选部分项目开展重点绩效评价，评价结果随同决算报告提交市人大常委会审查。

主要成效

有力促进了人大预算审查监督由程序性向实质性转变。人大通过参与预算评审，提前介入预算编制，监督预算编制，将人大意见实质性嵌入预算安排，有利于将人大代表、社会各界和人民群众关注的热点难点重点与预算有机衔接，更好体现人民代表大会制度的优越性;有利于人大各专委会加深对联系部门重点工作的了解，增强监督的针对性;有利于发挥人大寓支持于监督之中的重要作用。

有力保障了中央和市委重大决策部署落实。预算公开评审始终坚持党的领导，使预算安排更好体现和落实党中央和市委决策部署，保障党的路线方针政策在工作中得到全面贯彻和有效执行。紧紧围绕“科技创新”“现代产业体系”“国际国内双循环”“脱贫攻坚”“乡村振兴”“绿色发展”“成渝地区双城经济圈建设”“六稳六保”“复工复产”“过紧日子”等中央重大决策和市委市政府确定的重大建设的落实，该保障的保障到位，该压减的压减到位，优化支出结构，扎牢支出闸门，兜牢“三保”底线，切实保障民生，推动高质量发展。

有力推动了部门预算编制科学完整细化。一是进一步明确和规范了行政（含参公）单位的基本支出政策标准和保障范围，将属于基本支出范围的人员经费全部调整到基本支出预算编制列报，较好解决了通讯费、差旅费、未休假补贴等支出的问题。通过调整支出结构的方式解决了以前公益一类事业单位中保障政策不统一、保障标准不统一的问题，建立了相对公平的保障机制。二是厘清一般性项目和重点专项的边界，有效地调整管理重点，更加注重项目投向、政策评估、使用效益等。三是整合归并同类项目，避免分散编制、重复安排。四是细化完善支出标准。推动部门不断强化“标准”意识，每一笔支出都按照支出标准编列预算。同时，要求部门将结余结转等全部纳入年初预算，提高预算完整性。

有力推动了预算管理改革。一是进一步厘清市与区县政府间支出责任。推动部门认真落实中央和市里财政事权和支出责任划分改革方案，义务教育、基本就业、基本养老、基本医疗等已经明确了财政事权和支出责任划分。二是进一步厘清政府与市场的边界。不属于政府范畴的市场行为，政府应该退出，不安排预算。三是进一步增强财政统筹能力。加强项目间统筹衔接，优化资金配置。四是推动部门加强项目库建设。加强项目分类管理和前期论证，建立动态项目库，部门预算进一步细化到具体单位和项目。确实无法细化的部门“二次分配”资金，在不改变主管部门分配权限的前提下，全部纳入财政代编管理，部门预算的细化度和年初预算到位率得到有效提升。同时，财政代编规模逐年下降，2021年的财政代编总规模比2020年减少94亿元。

有力推动了全面预算绩效管理。推动财政部门加快建立全面实施预算绩效管理制度，在评价范围上，将市级部门纳入综合评价范围，按照党群、政府、法检等进行分类评价;在评价指标上，将支出进度、结转结余、一般性支出压减等关键指标纳入评价，指标的覆盖面、精准度、指引性进一步提升;在结果运用上，重点落实了监督检查和绩效评价结果与预算安排挂钩制度，对部门和区县的整体得分和排名进行通报。推动部门逐步树立绩效管理理念，逐步转变重投入轻管理、重支出轻绩效的意识，将绩效管理实质性嵌入到预算管理中。在编制支出预算过程中对重点专项均编制定性与定量相结合的绩效目标，全方位反映资金绩效目标。

改进建议

评审制度还需进一步完善。要建立评审专家学习培训制度。评审专家来自于人大、财政、审计等单位，对财政政策和预算专业知识掌握程度参差不齐。因此，在评审前，应对评审专家进行集中培训，使其系统掌握新政策和预算管理新要求。同时，要进一步完善评审程序和方式，比如，提高项目数量与评审时间的匹配度，以充足的时间确保评审更深入细致;要进一步改进规范部门汇报材料，立项依据、支出标准、成熟度、绩效目标设置、上年度预算执行情况等要清晰详实，以利于专家评审;要进一步提高财政初审整体质量，为专家提供高质量的初审建议，增强评审结果与财政初审意见的耦合度;充分运用人大预算联网监督系统监督结果、审计结果、绩效评价结果，更准确地削减低效无效项目资金。

财政管理改革还需深入推进。一要加快推进财政事权与支出责任划分。尽管财政事权与支出责任改革划分在不断推进，但从部门预算编制情况来看，基本公共服务领域的共同财政事权和支出责任划分还需要进一步明晰，明确支出责任边界;其他领域的财政事权和支出责任划分还不清晰，特别是在建设等领域支出责任边界还较为模糊，而且补助比例不统一，需要加快推进，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。二要建立政府与市场边界清单制度，进一步厘清政府与市场关系，逐渐退出对完全市场领域的财政支出，真正体现财政公共属性。三要进一步明晰部门职责，从根本上解决部门间就同类性质、同类支出方向资金的交叉重叠问题。四是部门预算編制还需规范完整细化。有的部门上年结转和自有收入没有完整编入年初预算，还存在基本支出、一般性项目和重点专项之间任意调整类别，一级项目、二级项目在年度间任意新增、撤并，项目立项依据、概况和工作措施等基本信息编制粗略等情况。

项目库建设还需大力加强。面对目前基本支出、一般性项目、重点项目的分类体系，一些部门频繁调整类别，以规避跟踪监管或压减措施。部分项目内容界定不清晰，既有按照事项申报项目，也有按照相关类型工作统筹在一起申报项目，项目涵盖内容不一、粗细程度不一，等等。这就需要把项目库建设摆在重要位置，按照中央要求，重构项目库体系，所有财政支出均通过项目库体系管理。要督促部门加强项目前期论证准备工作，进一步完善项目库动态调整机制，坚持先有项目后有预算，杜绝“钱等项目”。同时，要建立加强项目定期清理整合机制，及时清理调整，打破部门利益固化，腾退资金，用在其它急需资金的领域。

支出标准体系建设还需加快推进。评审发现，有的项目缺乏明确的测算标准，一些共性支出在部门间的标准不统一，甚至在同一部门不同项目之间也不统一。分领域、分行业的支出标准“个性化”明显，标准既无出处也无依据，有些部门甚至用“市场询价”“一事一议”“行业平均水平”等代替标准测算过程。特别是当项目评审细化到二级以后，一些领域的项目数以百计，标准不明确，使得公开评审难以从成本角度衡量评价。需要财政部门和行业主管部门落实牵头部门，抓紧时间梳理现行各类标准，加快推进缺失标准的研制工作。完善公用经费标准，对基本支出和项目支出中用于单位运转的经费进行统筹考虑，根据单位性质分类分档重新核定公用经费标准，从根本上解决“基本支出挤占项目支出”的问题。同时，按照财政部全新的项目类别，分人员类、运转类和特定目标类划分现有项目，规范相应的开支内容和支出标准，建成支出标准体系，实现从项目类别到支出标准，从支出标准到预算额度的层层管控。

绩效预算管理还需全面深化。部分项目年度间的绩效指标缺乏延续性，无法进行比较分析;有的绩效指标多为产出类指标，效益类和满意度指标较少，可量化的项目缺少量化标准;有的绩效目标的设置与项目预算安排并不直接相关或指标值与预算资金额度不匹配;有的部门整体绩效目标编制较为粗浅，等等。需要财政及其有关部门进一步推进预算和绩效管理深度融合，持续完善绩效指标设置，将绩效指标嵌入预算一体化系统，实现绩效指标与支出标准的有效衔接。需要拓展绩效管理的深度和广度。绩效评价从“四本预算”向政府购买服务、政府债务等领域拓展，绩效管理从一级项目向转移支付项目和二级项目延伸，不断提升绩效管理的质量和效果。同时，逐步将所有部门和区县纳入评价范围，明确挂钩规则和奖惩金额，激励约束部门和区县提高财政资金使用效益。

预算管理信息平台还需加快建设。预算公开评审，需要了解部门准确的基本信息，需要财政部门做好扎实的基础工作。目前，预算单位的名称、级别、类型、编制、工资、退休人员、资产的新增和存量、采购的品目与标准、自有收入情况等基础信息，仍通过七八个系统分头管理，影响预算编制的准确性。同时，各重点领域的支出情况，每一笔资金分配出去之后在单位、在区县的实际情况，仍然脱离财政的动态监管，只能采取报表+总结+检查的手段进行监督。要加快推进预算管理一体化平台建设，整合预算、国库、资产、债务、采购等核心业务的信息，推进项目“全生命周期”管理，单位自有收入纳入预算管理，指标会计体系建设与资产、债务、采购的系统融合，实现与外部单位的信息共享，推进中央、市级、区县三级财政之间的数据贯通，使转移支付、区县上解等上下级结算事项，全部通过一体化系统实现无缝衔接，让每一笔预算资金“顺向可管控、逆向可追溯”。

（作者单位：市人大常委会预算工委）