河长制从有章可循到有法可依

陈敏

随着河长制的实施，重庆市水环境质量得到明显提升。为深入推进河长制，全面提升河流管理保护水平，筑牢长江上游重要生态屏障，需要将行之有效的河长制相关实践经验、规章制度予以固化。2020年12月3日，《重庆市河长制条例》（以下简称条例）经市五届人大常委会第二十二次会议审议通过，并于2021年1月1日起施行。这部条例从前期调研到出台历时两年。那么，它是怎样制定的，又将对水环境保护带来怎样的影响？

为河长制立规矩

近日，重庆市丰都县三合街道罗山村村级河长秦闯拿着一根3米长的网兜，来到了离家不远处的龙河边。作为村级河长，他每天都要巡河、打捞垃圾，并制止群众非法捕捞、垂钓。“如今，垃圾越来越少，环境越来越好，我的事越来越少。”秦闯说。

龙河沿岸，像秦闯这样的村、镇两级河长有40多名。往上，还有县级河长、市级河长齐抓共治，形成了市级河长主督、县级河长主治、镇村河长主巡的分级责任体系。

龙河作为长江与武陵山区的连接带，对保持武陵山区生物多样性与生态功能、保护长江生态安全，有着不可替代的作用。

2019年11月，龙河（丰都段）成为重庆市唯一被国家水利部纳入全国首批示范河湖创建名单的河段。随后，一场对龙河山水林田湖草的综合治理迅速展开。

一年后的2020年11月22日，喜讯传来，龙河（丰都段）全国示范河湖建设高分通过水利部验收。

而另一边，重庆市两江新区的吴家湾水库，经过盘溪河流域水环境综合整治蝶变重生。曾经的臭水沟，如今湖岸树木、草坪错落有致，湖水清波荡漾。

这样的变化，源于两江新区找准痛点，全方位开启“三河流域”（盘溪河、跳墩河、肖家河）水环境整治。通过“马路办公”与“巡河”相结合，“城市品质提升”与“河库水环境提升”相结合，同步解决岸上与河里的问题。两江新区以流域为单元大力推进“三河流域”水环境综合整治工程，总投资约20亿元，治理河道长度约40公里，流域面积约46平方公里，切实推动了河长制工作从“有名”到“有实”，从“全面建立”到“全面见效”。

全面推行河长制，是党中央部署开展的重大改革举措，是推进生态文明建设的重要制度安排。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在2018年底全面建立河长制。

重庆，地处长江上游和三峡库区腹心地带，境内水系发达、河流众多，共有河流5300余条，湖泊、水库3000余座，是长江上游生态屏障的最后一道关口，三峡库区也是全国最大的淡水资源储备库，维系着全国35%的淡水资源涵养，并关系到长江中下游3亿多人饮水安全，因此，在重庆全面推行河长制尤为迫切。

重庆于2017年3月印发了《重庆市全面推行河长制工作方案》，到2017年底全面建立河长制，并形成了组织体系、制度体系、责任体系、考核体系、监督体系。

目前，重庆市建立了市、区县、乡镇三级“双总河长”架构和市、区县、乡镇（街道）、村（社区）四级河长体系，全市各级河长有1.75万名。

據重庆市水利局相关负责人介绍，全市上下按照“一河一长、一河一策、一河一档”总体部署切实推进河长制工作，发布1号和2号市级总河长令，开展河道清四乱、水污染防治、餐饮船舶整治、黑臭水体整治等一系列专项行动，全市河库乱象明显改善、水生态建设明显加强、水环境质量明显提升，河长制从”全面建立”向“全面见效”转变。2019年，重庆市纳入国家考核的42个断面水质优良比例由2016年的88.1%提升到97.6%，在国家“水十条”水环境质量考核中排名全国首位。“随着全市各地各部门深入推进河湖长制改革，河流管理保护成效突出，实现了河长制有名有实。”该负责人表示。

巩固河长制治理成效

河流管理保护涉及上下游、左右岸、干支流，跨行业、跨部门、跨区域。虽然重庆市河长制工作取得了一定成绩，但仍处于起步阶段，政府体系相关责任不够明确、制度不够健全、机制不够完善，各地推行的力度、范围、效果也不尽相同。同时，重庆水污染治理任务任然艰巨，水环境问题仍较突出，河道占用、乱采、乱堆、乱建等问题依然存在。

河流治理并非一日之功，能否实现“河长治”，制度保障尤为关键。

“为了深入推进河长制，全面提升河流管理保护水平，切实筑牢长江上游重要生态屏障，以立法的形式保障河长制实施是大势所趋。” 重庆市人大农业与农村委员会相关负责人介绍，经重庆市委同意，河长制立法工作纳入本届市人大常委会五年立法规划，并列入2020年立法计划。

2018年初，立法工作启动，重庆市河长办公室成立立法工作组，制定立法工作方案，邀请西南政法大学专家进行专业指导，分析全市各区县河长制实施中存在的问题并提出立法建议，并学习借鉴外省市河长制立法经验。事实上，全国已有6个省对河长制进行了专门立法，10个省市在河道管理条例等法规中用专章规定河长制相关内容。

2019年11月，重庆市人大农业与农村委员会主动介入、提前参与，会同重庆市河长办公室赴部分区县开展调研，深入研究河长制理论体系、体制机制和重点问题，明确了河长制立法思路：一是深入贯彻习近平生态文明思想和中央关于全面推行河长制的决策部署，加强生态河流建设，筑牢长江上游重要生态屏障;二是处理好河长制与行政管理体制的关系，河长制是领导制度、责任制度，是对政府及有关部门河流管理保护体制机制的完善，而不是替代，要有利于推动政府及有关部门更好地依法履行河流管理保护职责;三是坚持问题导向，着力完善复杂的河流管理保护体制机制，着力解决治水难题。

2020年9月，重庆市五届人大常委会第二十一次会议对条例（草案）进行了一审，常委会组成人员普遍认为，条例对于巩固河长制治理成效具有重要意义，必须尽快出台。同时，组成人员也提出了一些具体修改建议，并得到采纳。如：有常委会组成人员建议，明确规定河长制牵头单位及其职责。重庆市人大法制委员会采纳了该意见，在二次审议稿第十一条规定了市、区县（自治县）根据工作需要，确定相应河流的河长制牵头单位。在第十八条规定了河长制牵头单位的职责是依照有关规定，协助责任河流的河长做好河长制相关工作等。

以河长制促河长治

2020年12月3日，条例经重庆市五届人大常委会第二十二次会议审议通过，并于2021年1月1日起施行。

这部条例主要对河长制的组织体系、工作机制、各单位工作职责作了规范。亮点是通过立法明确了各级河长的权责，做到了有法可依，有助于推进河长制工作法治化、长效化。

河长制本质上是领导制度、责任制度。条例不仅从行政区域角度，还针对每一条河流明确了河长制的组织体系、责任体系、监督体系，融合并理顺了河长制与行政管理体制的关系。同时，规定了河长的组织领导、统筹协调、监督检查职责，解决了“多龙治水、政出多门、分散管理”的体制问题。

条例不仅建立完善了市区共治、部门同治、社会合治的治河管河机制，还规定了一河一策、经费保障、技术支撑等治理手段，对于有效解决管河治河问题具有重要推动作用。

法律的生命在于实施。作为承担河长制组织实施的具体工作机构，重庆市水利局表示，将全面梳理、修订已有的河长会议、巡河、部门联动、工作督察、信息公开等河长制制度文件，研究制定问题处置、社会监督、责任追究等规定，完善细化具体举措，全面推动条例落地见效。

“条例已明确各级河长、河长制责任单位、牵头单位干什么和怎么干的问题，下一步重点还要强化干不好怎么办的问题。市水利局将强化督促检查，加大明查暗访力度，监督检查各级河长、责任单位履职情况，依照有关规定实施提醒、约谈、通报和问责处理。”重庆市水利局党组成员、副局长，市河长办副主任任丽娟说。

条例还提出，要进一步强化三级双总河长和四级河长体系，动态调整河长并及时到位，落实河长交接制度，确保每一条河流都有河长。而当前重庆市正在编制新一轮（2021-2025）“一河一策”方案。接下来，市水利局将对照条例规定，一方面科学编制“一河一策”方案，进一步规范编制对象、编制内容、实施周期、审查程序等，发挥好各级河长的作用;另一方面将认真实施好“一河一策”，完善好目标任务清单、问题措施清单和责任清单，重点研究资金的落实。

此外，条例规定要建设全市统一的“智慧河长”平台。重庆市水利局负责人介绍，目前，全市“智慧河长”系统平台正在招标建设，计划整合共享各级、各部门涉河数据资源，通过卫星遥感、5G及高清VR等大数据智能化技术，为河流管理保护提供信息化依据，力争2021年基本建成“智慧河长”系统平台。该负责人进一步解释说，该平台建成后可直观、清晰、准确地显示水质在线监测等综合情况，并实时预警，帮助各級河长及时发现问题。同时，各级河长还可通过手机终端随时上传巡河情况，接收上级河长下达的各项任务。

“运用法治思维和法治方式推进生态文明制度创新，制定河长制条例，是践行习近平生态文明思想和法治思想的具体体现，也是坚持生态优先、绿色发展的务实之举，对于推动我市新阶段高质量发展具有重要意义。” 重庆市人大农业与农村委员会相关负责人认为。