协同控制是打赢打好污染防治攻坚战和实现全球共赢的重要途径

田春秀

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

要打赢打好污染防治攻坚战就要严格控制好常规污染物排放，要应对好全球气候变化就要严格控制温室气体排放，常规污染物与温室气体可以协同控制。协同控制、协同治理已经成为全社会共识，也是当务之急。协同控制好了，则能以有效的方式，既解决好国内的环境问题，同时又能应对好全球气候变化，实现共赢。

1 共赢全球观是习近平生态文明思想的重要内涵

习近平总书记强调，人类是命运共同体，保护生态环境是全球面临的共同挑战和共同责任[1]。生态危机、环境危机成为全球挑战，没有哪个国家可以置身事外、独善其身。国际社会应该携手同行，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，共谋全球生态文明建设之路，保护好人类赖以生存的地球家园。

从国际层面看，2030年可持续发展议程强调5P理念(见图1)，即以人为本(People)，确保全球环境安全(Planet)，经济增长与繁荣(Prosperity)，社会公正和谐(Peace)和提升伙伴关系、合作共赢(Partnership)，强调了全球合作共赢的理念。对应5P愿景，有17项目标。促进各层次应对气候变化的行动是重要目标之一。

图1 2030年可持续发展议程的5P理念框架

应对气候变化是全球生态文明建设的重要内容。中国政府始终高度重视应对气候变化工作，积极采取强有力的政策行动，有效控制温室气体排放，增强适应气候变化能力，推动应对气候变化各项工作取得了重大进展，彰显了我国以实际行动应对全球气候变化的决心。习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在需要，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确提出，要实施积极应对气候变化国家战略，推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

2 全球气候变化是人类面临的严峻挑战

气候变化是21世纪人类面临的最严峻挑战之一，事关人类生存和各国发展。气候风险对水安全、粮食安全、生态安全、人居和社会经济安全等带来严峻挑战，已成为新型安全观的重要组成部分，需要国际社会携手努力、共同应对。

世界气象组织最新发布的全球气候状况报告显示，2018年全球大气温室气体浓度又创新高，CO2达到407.8ppm；2019年的全球平均温度高于工业化前水平1.1℃左右，2019年很可能是有仪器记录以来第二热的一年；海平面一直在上升，近期的海平面上升速度更快，2019年全球平均海平面达到了有高精度测高记录以来(1993年1月)的最高值；2019年，北极和南极海冰范围均较小。由此看来，全球气候变化形势仍然非常严峻。

我国也是受气候变化影响非常明显的国家之一，主要表现在温度升高、降水变化明显、海平面上升(2019年，中国沿海海平面比常年高出72毫米，为1980年以来的第三高)、草地退化加剧、沙漠化和荒漠化速度加快、灾害性气候事件增加等。温升、降水变化和气象灾害是气候变化最明显的特征和影响。国家气候中心的相关研究和观测结果表明：近50年我国大部分地区呈增温趋势，以北方增温最为明显。近50年我国平均年降水量变化不大，但区域差异明显。青藏地区降水呈显著增多趋势，西南地区降水呈减少趋势；21世纪初以来西北、东北和华北地区平均年降水量波动上升，华东和东北地区降水量年际波动幅度增大、易涝易旱；气象灾害影响严重，我国气象灾害占自然灾害直接经济损失的70%多(见图2)。

图2 我国气象灾害占自然灾害直接经济损失比例

3 协同控制是解决国内污染问题和应对全球气候变化的重要途径

污染物和温室气体主要源于化石燃料的燃烧，具有一定的同源性，有利于污染物管控的相关政策措施与应对气候变化和发展低碳经济的相关要求在本质上是一致的。污染物与温室气体需协同控制，这样可以以低成本实现高综合减排效果。因此，截至目前，污染物与温室气体协同控制已经取得了一系列进展。

3.1 从受关注度看

国际上对于协同控制的关注度越来越高，政府间气候变化专门委员会(IPCC)评估报告中协同效应和协同控制相关内容越来越多；联合国可持续发展议程(UN SDG)越来越关注协同的问题；很多国家和国际机构越来越关注此领域相关研究与实践。从国内看，协同控制的理念已被广为接受，国家层面、地方层面正在不断推进相关工作。

3.2 从研究层面看

“十一五”以来，针对污染物与温室气体协同控制的作用机理、政策模拟、效益分析等方面的科学研究和成果发表日益增多，生态环境部环境与经济政策研究中心等国内外相关机构以重点行业、典型城市、重大工程、政策行动等为案例开展了协同控制方面的大量分析研究。目前，各有关单位正从政策和制度层面开展相关研究，选择重点行业(如水泥行业)和代表性城市(如成都、淄博等)开展协同控制试点研究；研究范围在不断拓展，从“常规大气污染物与温室气体”协同控制到 “能源—气候—环境大协同”；从研究方法来讲，目前的协同效应和协同控制评估方法方面还有待进一步完善，目前还没有统一的评估方法。

3.3 从体制机制看

2018年机构改革，气候变化职能划入生态环境部，职能上进行了优化调整，为打通CO与CO2协同管理，实现污染物与温室气体协同控制提供了体制机制保障。

3.4 从政策法规和实践层面看

一是协同控制已明确写入相关政策法规，如《大气污染防治法》第二条明确规定对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制；《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出了“大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放”目标；2019 年印发的《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《工业炉窑大气污染综合治理方案》等也都明确规定在推进大气污染治理的同时，协同控制温室气体排放。二是将“年均PM2.5浓度下降”纳入低碳试点工作绩效评估体系；依托低碳城市试点，积极推进相关城市开展空气质量达标和碳排放达峰“双达标”工作。三是在重庆开展了工业企业污染治理设施污染物去除协同控制温室气体核算的试点工作，试点涉及当地的17个行业90多家企业。四是我国自“十一五”以来采取的诸多节能减碳、能效提高以及污染治理措施，在实践中已经产生了很好的污染物与温室气体协同减排效果。五是国家层面从法规、政策、规划、制度等各方面正在着力推进，地方层面也逐渐重视并付诸行动。但从目前整体情况看，应对气候变化与污染防治工作如何更好地协同、温室气体与污染物协同控制如何更好地落地，相关研究和实践还需加快推进。

3.5 从未来走势看

国际上，如欧盟推出绿色新政，主要目标之一是立即采取行动应对气候危机，提出2050年实现碳中和的宏伟目标，并为实现目标提出了一系列政策措施，包括考虑征收碳边境调节税等，碳排放较高的行业可能会面临一些风险，我国相关行业要提前做好应对。同时，碳减排对绿色转型、对污染减排有促进作用。从国内看，近年来污染防治工作力度大、效果显著，有些地方污染治理措施边际减排效益递减，下一步要考虑以减碳促减污，减污与减碳二者怎么更好地协同的问题。为此，实现绿色转型、进行协同控制，将是减污减碳，打赢打好污染防治攻坚战、减缓全球气候变化、促进民生福祉的重要途径。

4 如何更好地统筹污染物与温室气体协同控制

4.1 促进绿色转型，实现绿色低碳循环高质量发展

在习近平生态文明思想的指引下，绿色发展、绿色转型已成为我国发展的方向，也是世界发展的方向。要通过绿色转型来平衡经济发展与环境保护之间的矛盾，将绿色振兴与经济高质量发展有机结合起来，坚定地走绿色低碳发展道路，建立健全绿色低碳循环经济发展体系，实现减污减碳和经济高质量发展的多赢。

4.2 更好地统筹污染物和温室气体协同控制的相关政策法规制度

一是要统筹考虑应对气候变化相关的政策措施与生态环境保护相关政策、规划、标准、监测、执法、考核等的高度融合。要从多方面考虑，循序渐进，不可能齐头并进。二是要找好切入点，研究更好的融合途径。比如现阶段要考虑排污许可制度和碳交易制度如何更好地衔接的问题、“十四五”规划中减污减碳目标任务怎么确定的问题，以及在“无废”城市建设中同时要考虑绿色低碳的问题等等，实现真正的协同。

4.3 做好污染物与温室气体协同控制研究与实践有机结合

一是要进一步研究确定最佳的协同效应评价方法，提升评估结果的科学性、准确性。二是开展重大政策措施的预评估和后评估，特别要注重政策措施出台前的协同减排效果评估，以选定最优的协同控制措施，即投入少，减污减碳综合减排效果好，避免有些政策措施投入大，虽然减污效果比较好，但是增排了很多碳，或有些可能是减碳效果好，但是增排了很多污染物的情况。三是要加强新的协同控制技术的研发和应用。现在很多应用技术不是基于协同控制去研究的，一些技术是在实施过程中实现了减污，同时也减了碳。今后，在技术研发过程中，从开始阶段就要把协同控制的理念融入其中，这样才能真正实现成本低、综合减排效果好。

4.4 在地方层面和行业层面大力推进污染物和温室气体协同控制

一是加强地方协同控制相关能力建设。调研了解到，很多地方应对气候变化机构和人员安排等2019年下半年才刚刚落定，相关人员应对气候变化方面的知识储备和经验不足，对协同控制在地方层面如何落地思考还不够，能力建设亟须加强。二是提高地方和行业各利益相关方对一体化协同管控重要性的认识，相关政策、规划、标准等的制定要充分考虑协同，从源头上对污染物与温室气体进行协同管控。三是地方和行业层面一定要高度重视协同控制相关政策法规等的有效实施，比如《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《工业炉窑大气污染综合治理方案》等政策中都明确提出了要协同控制温室气体排放，但从调研中了解到，很多地方在政策实施过程中根本没注意到有协同控制这条规定，更别提真正付诸实施。四是推广应用已有的协同控制效果好的技术。对现有的协同控制效果好的技术，在行业、企业要进行大力推广应用。五是在地方和行业层面积极开展协同控制的试点和示范。选择有代表性和积极性高的地方和企业开展协同控制试点示范。通过试点，形成一系列的规范和经验，为进一步的大范围推广做好准备。