党内规范性文件的对外公开制度研究

段占朝　潘牧天

摘 要：构建党内规范性文件的公开制度，有利于增强党内规范性文件的严肃性和权威性，有助于贯彻民主和监督思想推动经济社会科学发展，体现了完善党内法规制度体系推动全面从严治党、制度治党向纵深发展的制度价值，彰显了依法执政下推进党的治理体系和治理能力现代化从而提升党的执政能力和全面领导水平的战略价值。党内规范性文件的公开应坚持以公开为原则不公开为例外、及时公开、有效公开和精准公开四大原则。根据党内规范性文件所适用的对象和文件类型，确定公开的对象范围，即在党内公开，特定领域公开，党内某一群体公开，或者向全社会公开。在公开方式上，可采用印发公开、门户网站公开、党报党刊公开和汇编公开。

关键词：党内规范性文件公开;公开价值;公开原则;公开范围;公开方式

中图分类号：D22     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）01-0027-09

习近平总书记提出新时期加强党的建设是一项新的伟大工程，并在党的十九大报告中明确，在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想中，起决定性作用的是新时代党的建设新的伟大工程。为推进这一新的伟大工程，需要思想建党和制度治党同向发力、同步推进。为了坚持和加强制度治党，2014年10月，党的十八届四中全会提出，把“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设的战略构想。从构建党内法规体系到推进国家治理体系和治理能力现代化建设，都充分体现了中国共产党在落实全面从严治党、加强制度治党过程中系统性、整体性和协同性的战略思想。党内规范性文件的公开制度作为一项重要的党内法规制度，不能不受到重视。《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》）对党务公开的范围做了广义的界定，包括党的领导和党的建设的各项党务的公开[1]，党内法规和党内规范性文件的公開作为党的制度建设范畴自应包含其中，但为了凸显党内法规公开的特殊性，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）通过单独条款对党内法规的公开予以了专门规定。那么问题就来了，和党内法规具有同样特征即“普遍约束力和反复适用力”的党内规范性文件，其公开如何遵循，是适用《党务公开条例》的规定呢？还是参照适用《制定条例》的规定？本研究意在探究党内规范性文件公开相对于党务公开、党内法规公开的特殊要求。

一、党内规范性文件的类型化分析

党内规范性文件和党内法规的公开的理论基础渊源来自马克思主义的建党思想1，是对中国共产党公开建党思想的发展和深化。“马克思、恩格斯在指导建立共产主义者同盟之初就公开明示，共产党没有任何自己政党特殊的私利，它所代表的就是人民群众的根本利益，是以人民利益的满足作为政党的最高追求，因此，共产党人没有什么是必须隐藏的。”[2]共产党除了人民的利益外没有自己的特殊利益，共产党的无私性和人民利益代表性决定了党的一切都是可以公开的。列宁从发扬党内民主的视角强调党内公开的重要性，他认为“没有公开性而谈民主制是很可笑的”[2]。新中国成立之初，党内就提出了践行公开建党的思想，随着时代的发展，公开建党的思想不断丰富和发展，2017年12月20日施行的《党务公开条例》标志着公开建党进入了制度化、规范化、科学化的新阶段。和党内法规的公开一样，党内规范性文件的公开是一种特殊的党务公开，党内规范性文件的公开制度从本质上看属于党的制度建设范畴。

党内规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委和地方各级党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

根据党内规范性文件的功能和制定目的进行划分，党内规范性文件可分为三大类，即执行性党内规范性文件、指导性党内规范性文件和党建性党内规范性文件。

执行性党内规范性文件。党内规范性文件的一项重要功能是贯彻执行中央决策部署，落实党的基本理论、基本路线、基本方略。以教育领域的党内规范性文件为例，主要是贯彻落实党的十九大精神，牢固树立“四个意识”，增强“四个自信”，坚决做到“两个维护”，落实习近平总书记关于教育的重要论述和全国教育大会精神及党中央、国务院涉及教育方面的其他重要文件、会议和活动精神。《中共教育部党组关于认真学习贯彻习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上重要讲话精神的通知》《中共教育部党组关于认真学习贯彻全国教育大会精神的通知》，都属于执行性党内规范性文件。

指导性党内规范性文件。有些党内规范性文件的主要功能是指导推动经济社会全面发展。因为，除了贯彻执行中央决策部署外，各领域各地方的党委（党组）还应当结合本领域本地方的实际独立地、创造性地开展工作，指导并推动经济社会全面、科学发展。《中共中央、国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》，就属于这种类型的指导性党内规范性文件。

党建性党内规范性文件。党的领导是全面领导，党对各领域各地方的全面领导要求各领域各地方的党委除了抓好经济社会发展工作之外，还要同时不断加强和改进本领域本地方党的建设，从而在思想上、政治上、组织上、作风上为经济社会发展做好组织准备，不断提升推动经济社会发展的治理能力和领导水平。各领域各地方的党委制定党建性党内规范性文件的初心就源于此。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》和中共教育部党组发布的《关于进一步激励教育部直属系统广大干部新时代新担当新作为的实施意见》就是这方面的党内规范性文件。

二、党内规范性文件

对外公开的理论意义和实践价值

公开是中国共产党制度治党的一贯作风，是现代政党依法治理的重要品格和依法执政的内在要求。中国共产党从执政之初在建党过程中就十分重视建党的公开性，1950年5月21日，中共中央发出《关于发展和巩固党的组织的指示》，就明确了“公开建党的目的，是为了更密切党与群众的联系，把党放在群众的切实帮助与监督之下，建设一个有战斗力的纯洁的布尔什维克式的党”[3]。只不过当时的公开建党的范围还比较窄、目的还很单一。时至今日，公开建党思想已从入党公开、财务公开、党务公开发展到党内法规和规范性文件的公开等，公开建党的广度和深度都发生了很大的变化，可以说，公开建党已全面铺开。制度公开也是国家治理现代化水平的重要体现，制度的公开可以增加制度的透明，唯此制度才能为社会所知晓并得到遵守从而树立制度的神圣权威，制度治党才能充分彰显法治精神从而折射出现代政党的法治品格和依法执政能力。

（一）实践价值：通过公开透明，增强党内规范性文件的严肃性和权威性

党内规范性文件的公开是党内规范性文件实施的前提，这是法治的基本要求。党内规范性文件是用来实施的，这是制定党内规范性文件的价值所在。难以想象，一部党内规范性文件没有被遵守和执行会有什么尊严和权威。而遵守和执行党内规范性文件的前提是通过公开党内规范性文件而使其透明化，能够为广大党员干部和党组织所知晓、学习和掌握，从而为党内规范性文件的实施奠定透明的、明确的规范依据，增强遵守和执行党内规范性文件的主动性，减少执行的阻力，从而提高党内规范性文件的执行力。“只有公开，才能够令其适用对象及时了解和掌握法规的内容与要求，做到依法行事，否则就无法发挥其作为行为规范所应当具有的作用。”[4]这就是公开的最直接目的。

依规治党，就是要减少和杜绝这样一种现象发生，就是在违纪违规并受到党纪处分（处理）或问责前，通过正常途径无法知道这种行为是否是违纪违规行为、是否是失职失责行为，而只有付出受纪律处分（纪律处理）或问责的代价后才能学习和了解到原来还有这样一部党内规范性文件或这样一种具体制度规定存在。这种现象只有通过公开制度才能予以根本纠正。

（二）目的价值：有助于贯彻民主和监督的思想，推动经济社会科学发展

民主和监督是党务公开的实质[5]，也是党内规范性文件公开的实质。党是具有“先进性”鲜明特征的领导党和执政党，但这是从党的整体意义上来说的，党对经济社会发展的领导是通过党员领导干部和各级党组织的具体工作予以实现的，而党员领导干部和各级党组织固然也具有“先进性”，但是，一来，这种“先进性”是相对的而不是绝对的，是需要在实践中不断得到提升的;二来，党员领导干部和各级党组织的领导能力也存在着不可回避的参差不齐的现实性，因此，由于党员领导干部和各级党组织的领导能力存在客观上的局限性，吸收民主参与到经济社会建设中来成为必然。这就要求，党委（党组）应将其制定的党内规范性文件及时公开，充分发扬党内民主和党外民主，使党员和党组织甚至党外群众及时发现党内规范性文件存在的落后过时的、不符合实际的、不具有可操作性的、影响政治安全的等不当之处，以便相关党委（党组）及时修改修正党内规范性文件，保持其与时俱进的先进品格。

党内规范性文件制定出来是为了实施的，在实施过程中，应接受党内和党外监督。这是因为，固然，党员领导干部和各级党组织在执行党内规范性文件时应站在党的政治立场上严格执规、规范执规，严格落实党内规范性文件的精神，注重提升执行效果。但是，党员领导干部和各级党组织往往会根据自己的或其群体的利益进行考量，对党内规范性文件的执行做出这样那样的不相关选择。为此，必须将党内规范性文件进行公开，以便接受监督，从而确保党内规范性文件发挥贯彻落实中央决策部署、指导推动经济社会发展、加强和改进党的建设的作用。

（三）制度价值：完善党内法规制度体系，推动全面从严治党、制度治党向纵深发展

把党内法规和党内规范性文件的公开从党务公开中独立出来并作为一种相对独立的制度进行研究和建设具有重要的意义，党内法规和党内规范性文件的公开是一种制度创新和理论创新。党内法规和党内规范性文件与一般的党务活动有所区别，前者具有普遍约束力和反复适用力的特征，而后者则不具有这个特征，因此，党内法规和党内规范性文件的公开应不同于一般的党务公开，前者应具有不同于党务活动公开的特殊要求，如在公开的目的、指导思想、原则、范围、对象、时效、形式、方式、载体等都应有所不同。

党内规范性文件的公开以至于制度化、规范化、常态化，可以有效减少甚至杜绝公开的随意性，型塑现代政党法治的形象，提高制度治党的公信力，实现依法治国和依法执政的有机统一。构建党内规范性文件的公开制度，确立科学的公开机制，使公开常态化，公开不因部门领导的意志和工作人员的意志为转移，否则就是失职失责行为，应受党规党纪处分和问责。中国共产党政党法治是衡量党自身现代化程度的重要标准之一[6]。梳理中國共产党治理和执政的发展脉络，可以发现一个显著的特点是，中国共产党在党内治理和执政过程中越来越重视对法治精神的借鉴，一个现代法治政党的伟大形象跃然纸上。在践行对国家和社会各项事务的全面领导过程中，党不断提升运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题的能力，制度治党的水平明显提高并不断全面深化、纵深发展，党把各领域各方面的制度优势正不断转化为治理效能，制度治党已产生明显成效，制度治党的价值已凸显出来，制度治党所达到的治理现代化水平赢得了国际国内的广泛认可。党内规范性文件公开制度的探索和构建，正是这样一种语境下的一个缩影。

党内规范性文件公开的制度化、规范化、常态化，既是制度治党的内容、体现和要求，也有助于推动全面从严治党向纵深发展。从制度治党战略视角来看，无论是政治建设为统领，还是制度建设贯穿始终，都体现出建立和完善各项制度的理论意义和实践价值，建立公开制度并完善公开机制是制度建设的应有之义。政治建设是事关党的政治立场、政治方向、党的路线方针政策、党的长期执政等决定党长期执政和中国特色社会主义道路的根本性、方向性的问题，因此，政治建设的方式选择是头等大事，而借鉴和贯彻成熟的、先进的现代法治理念是其路径选择，建设以依法执政为执政方式选择的现代政党，通过提升党员领导干部和各级党组织的全面领导能力从而提升党的执政能力和领导水平，为依法治国、依法行政建设社会主义法治国家奠定具有现代法治品格的组织准备。这是制度建设贯穿政治建设始终的根本价值所在。制度建设是贯穿党的建设始终的战略选择，这就决定了制度建设不仅要着重于建立和完善各领域各方面的基本制度和重要制度，而且还要建立和细化各环节的具体制度，以增强制度的细密性和问题针对性，提升党内规范性文件的执行力。党内规范性文件的公开制度建设正是在这样的语境下凸显其制度建设的重要性和必要性。

（四）战略价值：有助于依法执政，推进党的治理体系和治理能力现代化，提升党的执政能力和全面领导水平

当今世界正处于百年未有之大变局，在这个百年未有之大变局的大势之下，中国共产党深刻洞察和准确把握世界政治经济发展规律和时代赋予的发展机遇，带领中国人民和中华民族在世界潮流跌宕起伏中立于不败之地并实现中华民族伟大复兴的中国梦，其政治前提是中国共产党能够营造国内长期稳定的政治局面，在积极应对和妥善处理“四种危险”和“四大考验”中推动党的自我革命，不断提升党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，从而统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现党的“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，以伟大自我革命的政治勇气和责任担当推动格局宏大和福祉昌延的社会革命。这些目标任务的完成和实现都要靠在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下把法治精神贯彻到治党和执政的各领域各方面各环节。

党实现伟大自我革命的方式和手段，其理性选择是对法治精神的借鉴和推崇。现代国家治理方式的首要选择是法治，现代政党治理也召唤着法治精神的主宰，把制度建设贯穿党的建设始终，不断完善党内法规制度体系，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进党对国家事务的治理体系和治理能力现代化，把完善的党内法规体系纳入完善的中国特色社会主义法治体系当中，等等，这些新时代中国特色社会主义思想指引下的“管党治党、制度治党”的理论和制度创新无不体现中国共产党在落实全面从严治党中对法治精神的极大重视。法治精神已成为新时代中国共产党依法治理党和国家事务一以贯之的重要战略思想。

完善包括党内规范性文件在内的党内法规体系，并使之“作为全面依法治国背景下党运用法治思维和法治方式管党治党的制度成果，则在强化党自身建设方面发挥着无可替代的重要作用，是贯彻落实‘党要管党，全面从严治党以保持党的先进性与纯洁性、提高党的长期执政能力的客观需要”[4]。在依法执政、依规治党背景下，研究党内规范性文件的对外公开制度是完善党内法规制度体系从而推进党的治理现代化和提升党执政能力、领导水平的内在要求。

三、党内规范性文件的对外公开原则

党内规范性文件的对外公开主要有以下四个原则。

（一）以公开为原则不公开为例外

党内规范性文件的对外公开，除了涉密不得公开和不宜公开而不公开之外，原则上应当公开。即以公开为原则，以不公开为例外。

1.凡不违反保密规定的，一般都应公开。党内规范性文件的公开可以参照党内法规的公开要求，同时可以借鉴党务公开和法律公开的制度规定，但不可照搬照抄或移植二者的具体做法。《制定条例》第二十九条第三款规定，党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当公开发布。党内规范性文件的公开可以参照适用该规定，因为党内规范性文件在规范特征上和党内法规一样，即都具有“普遍约束力”和“反复适用力”。

《党务公开条例》规定，党务公开的内容主要有党的领导活动、党的建设工作两大方面，除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般都应当公开。党务公开是对各项党务行为即党务活动和党务工作的公开，包括对党务行为发生前后的策划、过程和结果的公开，其直接目的是，一方面使广大党员更好了解和参与党内事务，另一方面可以动员组织人民群众贯彻落实好党的理论和路线方针政策。但党务公开的价值旨在践行党内法治和推行党内民主，[7]而不在于为以后反复适用奠定制度依据。虽然，党的建设工作包括党内法规和党内规范性文件在内的制度建设1，但党内规范性文件具有特殊性，其特殊性表现在党内规范性文件具有向后的普遍约束力和反复适用力，因此，其在公开方面的具体要求应不同于一般的党务公开，其对公开的对象、范围和方式等应更加制度化和规范化。法律公开实行的是严格的、绝对的公开，即向全社会公开。但党内规范性文件的公开不必像法律公开那样的严格，即可以根据具体情况决定是向全社会公开还是在党内公开。法律实施以公开为前提，没有公开的法律不得实施。法律公开的这个基本要求应被借鉴，但不应拘泥于向全社会公开的具体要求。党内规范性文件介于法律公开和党务公开之间，既不能像法律公开那样严格和规范，也不可像党务公开那样随意化。在是否公开的问题上，即哪些党内规范性文件可以公开的问题上，可以借鉴法律公开的要求，即凡是不违反保密规定的党内规范性文件，都应公开发布;在公开范围、公开方式等方面，党内规范性文件的公开可以借鉴党务公开的制度规定，即根据党内规范性文件与党员和群众的关联程度合理确定公开范围和公开方式。

2.党内规范性文件对外公开前，应进行三类审查：保密审查、政治审查、舆论审查。一是公开党内规范性文件之前，应先对党内规范性文件是否涉密进行保密审查。如果涉及党和国家秘密则不得公开，或者依照其他相关规定不宜公开的则不公開。二是公开党内规范性文件之前，还应对政治安全进行审查。从内容特征来看，党内规范性文件和党内法规一样，都具有鲜明的政治属性，而且政治属性是其最为基本的属性[8]，法治属性2是从属于政治属性之后的第二属性，政治属性决定法治属性，法治属性服务并服从于政治属性。法治属性是党内法规和党内规范性文件形式上的本质特征。党内法规和党内规范性文件对法治精神的借鉴，其核心在于党内法规和党内规范性文件在形式上贯彻法治的原理、原则、制度等基本理念和精髓要义，而淡化法律的具体机制和技术问题，即虽然党内法规在表现形式上借鉴了法律的基本理念，具有法律上的规范性和制度性特征，但由党内法规内容上的最为本质的属性即政治属性所决定，党内法规对法律的借鉴应是对其法治精神的借鉴，而不是对法律制度的机械照搬和受法律形式的僵化约束。与党内法规相比，党内规范性文件对法律的形式要求更弱，不仅在形式上不用法律的条文形式表达，在其他相关方面也不受严格的法律形式约束。不受法律形式的严格约束，并不等于在形式上否定对法治精神的借鉴。党内规范性文件的公开问题，从根本上来说属于法治属性问题，是形式问题，党内规范性文件的公开应以有利于落实全面从严治党战略和促进党的治理现代化为政治目的，如果公开的形式不利于甚至危害到上述两个政治目的，则可以不公开或者对公开的内容、方式、范围等进行一定限制。因此，党内规范性文件的公开不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及文化安全、社会安全等，不成熟的探讨类的党内规范性文件可在一定范围内传达，不宜向全党公开，更不能向社会公开。三是公开党内规范性文件之前，还应对是否引发不良的社会舆论进行评估。公开不得引发不良社会舆论，为此公开前应对文件公开进行舆情风险评估，并对可能引发不良社会舆论的情形，制定出科学的舆情应对预案。

鉴于党内法规和党内规范性文件原则上要公开，为了维护这一原则，在涉密内容的处理问题上，可以根据保密规定通过其他非党内规范性文件的形式和渠道进行发布和传达，而不必将涉密内容规定于党内法规和党内规范性文件之中。

（二）及时公开原则

从形式特征来看，党内法规和党内规范性文件均具有法治属性，法治属性是其第二属性。所谓党内规范性文件具有法治属性，是指党内规范性文件在形式上应借鉴法治精神，吸纳人类法治文明的共同规律和基本价值，如公开制度，程序制度，制度权威，民主，善治，公正，和谐，法治思维，法治方式等。党内规范性文件在形式上贯彻法治精神，是依规治党不断推进党的治理现代化的逻辑需要，是制度治党完善党内法规制度体系织密制度、细化制度的内在要求，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想及提升运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题能力和依规治党的战略选择。

党内规范性文件的公开是贯彻法治精神的必然要求。因为党内规范性文件制定出来是为了实施的，是为了遵守和执行的，而实施的前提是党内规范性文件已经公开并为党员和党组织所知晓。因此，所谓及时公开，就是说，党内规范性文件生效或实施前应当公开，没有公开的不能实施。当然，如何公开、向哪些党员和党组织公开则另当别论，但起码应当向受影响的党员和党组织公开。

与公开问题密切相关的一个问题是，党内规范性文件何时生效和实施的问题。党内规范性文件具有教育引导、规范评价等作用，鉴于此，为依规引导党组织的工作和党员的行为，为维护党内秩序稳定，党内规范性文件的实施应给党组织和党员预留学习和了解的合理时间，换句话说，党内规范性文件应当在实施前已经发布和公开，并为受规范的党组织和党员所能够查找和学习。有学者认为，党内法规的公开，“原则上公布日期应早于施行日期，减少自发布之日起施行的做法，为党员干部学习理解留足时间”[9]。党内规范性文件的发布和公开也应如此。

与公开问题密切相关的另一个问题是，党内规范性文件有无溯及力的问题。党内规范性文件不具有溯及力，即对实施之前发生的行为不适用。只对实施之后发生的行为才具有实施和执行的效力。

（三）有效公开原则

党内规范性文件公开的方式应当切实有效地向规范对象公开，能够为本领域本地区的党员、党组织和特定相关人员随时查询。如教育类党内规范性文件应通过制定主体和其所在地区的中共教育（卫生）工作委员会和教育行政主管部门的官网公开。党内规范性文件的公开在内容上应是整体公开，而不是部分内容公开，部分内容不公开。党内规范性文件的公开还应当是准确的，而不能是内容有疏漏或出入的。为此，应当依规确定标准文本的法定载体，其效力以该标准文本为准。

（四）精准公开原则

党内规范性文件的公开也应当是精准的，即对于涉及特定的党组织、党员和群众切身利益的党内规范性文件，应当对特定的党组织、党员和群众直接公开。

四、党内规范性文件的公开范围

所谓党内规范性文件的公开范围，是指根据党内规范性文件所适用的对象和文件类型，确定公开的对象范围，即在党内公开，特定领域公开，党内某一群体公开，或者向全社会公开，等等。

（一）涉及特定的规范对象的党内规范性文件，应向特定对象直接公开，也可以向社会公开

对于时效性、针对性很强的，以解决当下某一主要问题为目的的和以“意见”“通知”形式发布的党内规范性文件，应当根据文件所调整或适用的对象向其直接公开，一般应直接印发给这些单位。教育部党组印发的文件，都直接明确了印发的对象。如《中共教育部党组关于印發〈“长江学者奖励计划”管理办法〉的通知》根据针对和适用的对象而直接印发给以下单位：“各省、自治区、直辖市党委教育工作部门、教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），中央军委政治工作部干部局，部属各高等学校、部省合建各高等学校党委，驻外使（领）馆教育处（组）”。中共上海市教育卫生工作委员会为了加强新形势下高校学生党支部建设工作，将党内规范性文件《关于加强新形势下高校学生党支部建设的意见》直接印发给上海市各高校党委和民办高校党工委。

采取“印发”的形式向公开对象直接公开党内规范性文件，一来可以避免传达环节过多而耽搁文件落实，二来可以避免传达过程中各个环节对文件精神的不同解读、不充分解读、过度解读甚至错误解读，从而影响文件精神的及时和有效落实。

（二）党建性党内规范性文件可以仅在本领域本地区公开，可不对社会公开

党建性党内规范性文件主要是加强和改进党建工作及党建工作制度的党内规范性文件。如，中共教育部党组印发的《关于进一步激励教育部直属系统广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，是为了加强教育部直属系统党建工作，激励干部新担当新作为推动党和国家事业发展，切实解决干部队伍突出问题。该党建性党内规范性文件与其他领域、其他部门没有实际联系，因而可以仅在教育领域公开，因为该文件意在加强教育部直属系统党建工作，在实践当中，该文件通过印发直接向以下单位公开，即部内各司局、各直属单位，驻部纪检监察组，部属各高等学校党委。

党建性党内规范性文件可以仅在本领域本地区公开，可不对社会公开，但不禁止向社会公开。向社会公开的前提是，公开并不会产生不良政治影响和负面社会舆论。如《中共教育部党组关于直属高校开展科研管理中权力寻租问题专项治理工作的通知》的适用对象是“部属各高等学校党委”，因此，应当向“部属各高等学校党委”公开，事实上也是通过印发而向“部属各高等学校党委”直接公开的。它同时也向社会进行了公开，所以，可以在教育部网站上查找到该文件。

（三）执行性党内规范性文件和指导性党内规范性文件应当向社会公开

根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第二条对党内规范性文件内涵的界定，党内规范性文件可分为三种类型，即贯彻执行中央决策部署的执行性党内规范性文件，指导推动经济社会发展和涉及人民群众切身利益的指导性党内规范性文件，以及加强和改进党的建设的党建性党内规范性文件。《党务公开条例》第八条规定，对于领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务，应向社会公开。根据执行性党内规范性文件和指导性党内规范性文件的地位和作用，借鉴和结合党务公开的要求，对于执行性党内规范性文件和指导性党内规范性文件，原则上应向全社会公开。

五、党内规范性文件的公开方式

根据调整对象和文件类型，决定公开的方式。公开时，可以根据不同情况，采用问答等形式，对党内规范性文件的主要内容进行解读，以便执行时对其精神和内容进行统一把握和适用，避免对相同内容做出不同理解和适用，对相同问题、相同情况做出迥异的甚至相反的处理。

（一）印发公开

有特定调整对象的文件应向适用或调整对象印发即向适用或调整对象直接公开。采取该方式公开，以便有关单位和部门能够及时了解文件内容，并及时落实文件精神。

（二）门户网站公开

《制定条例》第二十九条第三款规定，党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。党内规范性文件的公开可以参照适用该条规定。

执行性党内规范性文件和指导性党内规范性文件应通过本领域本地区的门户网站向全社会公开。以教育领域为例。在地方，无论是地方中共教育（卫生）工作委员会单独发布的教育类党内规范性文件，还是地方党务部门单独发布的教育类党内规范性文件，抑或是地方中共教育（卫生）工作委员会和地方其他的党务部门、教育行政主管部门、其他政府部门联合发布的教育类党内规范性文件，凡不属于保密规定的，均应在本地区中共教育（卫生）工作委员会和本地区的教育行政主管部门的门户网站上公开。在前者门户网站公开的原因是，其作为地方教育（卫生）党务工作主管机关，理应系统全面地掌握该地方的教育类党内规范性文件，且能够为本地方教育领域党务工作提供教育类党内规范性文件的权威依据;在后者门户网站公开的理由是，其作为地方教育行政主管部门，有关本地方的现行有效的所有教育类政策文件包括教育类党内规范性文件，均应能在其门户网站上查到，这是全面科学发展教育、实现党对教育领域全面领导的需要和表现。在地方教育（卫生）党务工作主管机关和地方教育行政主管部门的门户网站上公开本地区制定的教育领域的党内规范性文件，尤其是执行性教育类党内规范性文件和指导性教育类党内规范性文件，其意义在于：一是增强文件的权威性，二是增强文件的准确性，三是增强文件的可查对性。

宜将政府信息和党内规范性文件（或党务信息）分别公开。一是为了突出和强化党内规范性文件（或党务信息）的重要性。如，在地方教育行政主管部门的门户网站上，可以在信息公开栏目之下分设两个子栏目，即政府信息公开栏目和党内规范性文件（或党务信息）公开栏目。教育部门户网站上，网站首页有“公开”栏目，点开之后显示出四个子栏目，其中有“党务公开目录”和“政府信息公开”两个栏目。然而，江浙沪三地的教委或教育厅门户网站上，党内规范性文件公开不够科学和充分。上海市教委门户网站首页显示的是“政务公开”，从名称上来看不包括“党务或党内规范性文件公开”，也没有专门的“党务或党内规范性文件公开”栏目。中共上海市教育卫生工作委员会官网上有“政策文件”栏目，里边显示的是党内法规和党内规范性文件，但只有八个党内法规和党内规范性文件，其中有三个文件是2019年9月2日印发的关于上海高校党组织建设的文件。显然，上海市教卫党工委发布实施的绝大部分党内规范性文件没有在此公开。江苏省教育厅在“政府信息公开”栏目之下分设了子栏目“教育党建”信息，混合了“教育类党内规范性文件”和“教育党务活动信息”等。浙江省教育厅在首页“信息公开”栏目之下没有区分“政府信息”和“党务信息”。二是便于区分申请公开的主体范围。政府信息和党内规范性文件（或党务信息）分别公开的意义在于，前者可以由全社会成员依申请公开，而后者一般只有各级党组织和党员才能申请公开，同时可以随时查找学习，对标对表，严格贯彻执行落实。换句话说，一般社会成员无权申请公开党内规范性文件，但并不妨碍其通过业已公开的信息查阅党内规范性文件。

可将党内规范性文件的公开与党务公开放在一起。如，地方教委或教育厅可在首页设“信息公开”栏目，然后在该“信息公开”栏目之下设“政府信息公开”和“党务公开”，将党内规范性文件内含于“党务公开”栏目之内。当然，为了便于查找，也可以将“党内规范性文件公开”和“党务公开”再细分成两个栏目。

（三）党报党刊公开

可以采取党报党刊公开的方式。党内规范性文件的公开可以参照《制定条例》第二十九条第三款的规定，在党报党刊进行公开。全国性的党内规范性文件可以在国家级的党报党刊上公开发布，地方性的党内规范性文件可以在本地方的党报党刊上公开发布。有关机关通过研究确定公开发布的刊物，一旦确定下来，今后制定的党内规范性文件凡可以公开的就常态化地在确定的刊物上发布，而不必一件一议地确定公开的刊物。采取党报党刊公开的方式，可以有效起到宣传的效果，从而为日后贯彻落实奠定基础。

（四）汇编公开

《制定条例》第三十九条规定了有权编纂、汇编、出版制度，即党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。党内规范性文件的公开可以参照适用该规定，即采用制定机关汇编的形式，可以在每年年终定期对本领域本地区发布的党内规范性文件连同党内法规进行汇编。采取汇编方式公开，可以系统地、全面地对本领域本地区的党内规范性文件进行梳理，便于全面地而不是片面地遵守和执行。

采取制定机关汇编形式进行公开的形式，可以发挥其清理的功能，产生制度的溢出效应。集中清理和不定期的适时清理相结合，可以最大限度地维护党内法规和党内规范性文件的统一性和权威性。制定机关在进行党内法规和党内规范性文件的汇编时，可以进行一次清理。在汇编时进行清理，在清理的基础上进行汇编，是清理机制的一种创新。在制定出台新的党内规范性文件并汇编公开时，可以“同步研究与之相关的现行文件，对其中与新文件不一致的，要同步清理，防止出现前后规定、新舊文件相互矛盾、相互抵触的情况，维护党内规范性文件的严肃性和延续性”[10]。对于本部门制定的党内规范性文件与上级部门制定的文件相抵触的，对本部门的文件进行修正;对本部门制定的党内规范性文件与本部门制定的旧文件不一致的，对旧的规定予以废止;对本部门制定的党内规范性文件与同级其他部门制定的有关文件相冲突的，与其他部门进行协商有必要时可以请上级部门决定，从而对相关问题进行科学处理。

参考文献：

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[10] 熊海清.提升党内规范性文件工作水平[J].秘书，2017 （9）：26-29.

Research on the Publicity System of the Normative Documents of C.P.C.

DUAN Zhan-chao，PAN Mu-tian

（1.Institute of Law，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China;2.Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

Abstract：Construction of the Publicity System of the Normative Documents of C.P.C is conducive to enhancing the seriousness and authority of the normative documents of C.P.C，implementing the democratic and supervisory thoughts to promote the economic and social scientific development，reflecting the institutional value of improving the laws and regulations system of C.P.C to promote the comprehensive and in-depth development of the Partys governing system，and highlighting the strategic significance to promote the governance ability and the overall leadership level of C.P.C by modernize the governance ability and governance system under the Rule of Law. The Publicity of the Normative Documents of C.P.C should adhere to the four principles. According to the objects and types of documents applicable to the Normative Documents of CPC，the scope of the objects should be determined，that is，in the Party，in specific fields，in a certain group of the Party，or to the whole society. In the way of publicity，we can adopt the methods of publication，portal website，newspapers and journals of C.P.C and compilation.

Key Words：the Publicity of the Normative Documents of C.P.C;the value of publicity;the principle of publicity;the scope publicity of publicity;the way of publicity

責任编辑：彭 澜

收稿日期： 2020-11-09

基金项目： 上海市哲学社会科学基金一般项目“党内法规制度执行力建设研究”（2019BDS004）;2020年度上海市党建研究会课题“落实全面从严治党主体责任研究—基于提升党内法规制度执行力的视角”;上海市教育委员会课题“教育类党内规范性文件的对外公开制度研究”

作者简介： 段占朝，上海社会科学院法学研究所助理研究员，党内法规研究中心副秘书长，上海政法学院党内法规研究中心特约研究员，主要研究方向为党内法规;潘牧天，上海政法学院教授，博士生导师，党委副书记，上海教育系统党内法规研究中心（上海政法学院）副主任，主要研究方向为党内法规学、诉讼法学。