山西省资源型经济转型背景下全民职业技能培训需求变化与对策研究

□ 何林深

一、问题提出

2010年12月，山西省获批“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，推动资源型经济转型成为山西省经济发展的主轴线。10年来，随着山西资源型经济转型步伐的不断加快，产业结构发生了积极变化。其中，2019年第三产业占比达到51.4%，较2010年提高14.4%。新能源汽车、节能环保、新材料、信息技术等战略性新兴产业快速发展。在此过程中，山西就业总体保持稳定，2019年城镇登记失业率为2.7%，比全国平均水平低0.9%。但是，产业结构调整和城镇化加速推进，必然造成就业结构性矛盾加剧。[1][2]一方面，传统产业压缩、新兴产业快速发展，可能造成劳动者短期内无法适应新兴产业的要求，造成结构性失业；另一方面，产业结构的调整，造成产业空间重新布局，人口流动造成原有技能与新需求不匹配。根据山西省人才市场的相关统计数据，山西省采掘业、低年龄和低学历劳动者供大于求的矛盾长期存在。政府组织的大规模、普惠性劳动技能培训在资源型经济转型过程中发挥着调节劳动力结构、促进新兴产业发展、保障居民就业增收的重要作用。

2018年1月，山西省人民政府印发《山西省全民技能提升工程实施方案的通知》，全面推动“人人持证、技能社会”建设。在两年多的实践中，山西省“人人持证、技能社会”建设取得显著成效。但是，要更好发挥全面职业技能培训在解决结构性就业矛盾和促进新兴产业发展等方面的积极作用，就需要深入把握经济转型进程中的劳动力需求变化，积极调整全面职业技能培训的对象、内容和形式，促进全面职业技能培训由“全面撒网”向“有的放矢”转变。本文以山西省为例，详细分析资源型经济转型过程中劳动力需求变化，以更好服务资源型经济转型为目标，提出提升全面职业技能培训效果的具体对策建议。

二、文献综述

“资源诅咒”是分析资源型经济的重要理论，很多学者从劳动力素质视角研究“资源诅咒”的成因和打破“资源诅咒”的方式。何雄浪认为劳动者素质的提高是打破“资源诅咒”问题的关键；同时，“资源诅咒”效应在经济发展水平不同的地区存在差异，而劳动力结构的异质性主导着这种差异。[3]赵放进一步研究了人口变动与“资源诅咒”的关系，即资源型城市单一的产业结构使得在其劳动力市场中存在着劳动力挤出效应，劳动力数量的减少使得“人口红利”逐渐消失，因此资源型城市只有实施产业转型才能弥补劳动力数量减少带来的负面影响。[4]王娟以白银市为例，分析了劳动力结构转型对资源枯竭型城市转型的重要意义。[5]

在全民技能培训研究方面，张彤研究了劳动技能培训与教育背景之间的关系，认为教育程度高的劳动力通过培训获得新技能的可能性更高，但参与培训的积极性较低；教育程度低的劳动力参与培训的积极性较高，但通过培训获得新技能的可能性较低；无论培训对象教育程度的高低，培训时间和补贴的提升都对技能培训效果的改善具有直接促进作用。[6]史振磊通过问卷调查发现，全民劳动技能培训对电气焊工的收入影响最大、对厨师的工作时间影响最大、对家政服务员的养老保险获得及就业稳定性影响最大。[7]王志强提出在广大农村地区开展劳动技能培训，对农业生产力的提升有着比较积极的影响。[8]

通过整理以上文献可以看出，资源型经济转型与劳动力素质和结构有密切关联，劳动力素质与结构既可能受到资源型经济的影响，也可能成为打破“资源诅咒”的关键要素。众多学者在研究中肯定了全民技能培训的重要作用。但是总体看，资源型经济转型中的劳动力结构变化相关研究有限，在资源型经济转型背景下如何做好全面职业技能培训等问题尚无研究涉及，由此明确了本文从资源型经济转型引发的技能人才需求变化入手，研究如何优化资源型地区全面职业技能培训。

三、资源型经济转型与技能人才需求变化

资源型经济转型的目标是摆脱资源依赖，主导产业实现由采掘业和资源加工产业向多元支撑发展。从产业结构优化理论看，资源型经济转型就是要解决产业高端化和合理化发展问题。[9]在产业高端化过程中，必然引发区域对高端技能人才的需求。产业在多元化发展中，一、二、三产业对劳动技能人才的需求会发生变化。在产业结构合理化过程中，必然伴随部分产业规模缩小、部分产业快速发展，造成不同产业技能人才需求发生变化。不同年龄段、不同教育层次的劳动者可能面临不同就业环境。因而，本文以山西省为例，从高端技能人才需求、一、二、三产业人才需求、具体行业人才需求和不同群体就业培训需求的变化，分析资源型经济转型对技能人才需求的影响。

（一）资源型经济转型与高技能人才需求

资源型经济以资源开采和低端加工为主，由于资源依赖对制造业发展造成挤出效应，进而造成区域内高技能人才不足。截至2019年，山西高技能人才比例为17.61%。国务院办公厅印发的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》明确提出：到2021年年末，全国技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上。

以2016—2019年山西省从业人数历史数据为基础数据，采用线性回归分析方法对2020、2021年全省从业人数进行预测（见表1、图1）。根据预测结果，要实现技能型人才占就业人数25%的目标，山西省2021年技能型人才需达到479.13万人，意味着2020和2021年，全省每年应增加技能型人才71.06 万人。要实现高技能人才占技能劳动者30%的目标，2021年全省高技能人才应达到143.74 万人，2020和2021年应每年新增31.53 万人。从历史数据看，全省技能型人才和高技能人才增速在逐步加快，但是要实现《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》提出的具体目标，山西省全面职业技能培训需要在提质增效上下功夫，进一步提高职业技能培训持证率和加大高技能人才培养力度。由此可见，要促进资源型经济转型，首先要将高技能人才培养作为全民职业技能培训的重点。

（二）资源型经济转型与一、二、三产业人才需求

资源型经济转型中伴随产业结构的深度调整[10]，在一、二、三产业发生结构性变化的同时，产业空间分布也随之发生调整，特别是第三产业快速发展，引发农业人口向新型城镇和城市转移。山西省第一产业劳动力过剩和生产率偏低的问题并存，第二、第三产业人力资源供不应求，第一、第二产业劳动力向第三产业转移将是必然趋势。

表1 全省技能型人才和高技能人才培训任务预测

图1 全省技能型人才和高技能人才培训任务预测

将2018年山西省一、二、三产业人均产值与全国一、二、三产业人均产值进行比较可以发现（见图2），山西省一、二、三产业的人均产值均低于全国平均水平，差距最为突出的是第一产业，仅为全国人均产值的1/3 左右。农业人均产值受到农业资源禀赋的影响，存在一定客观性。但从另一方面看，山西省第一产业从业人员比重为33.69%，全国第一产业就业人员比重为26.11%，高出全国平均水平7.58%（见表2），说明山西省第一产业劳动力过剩和生产率不高的问题并存。

图2 山西省一、二、三产业人均产值与全国人均产值比较

表2 山西省一、二、三产业就业结构、产值与全国比较情况（单位：万元）

从前文分析可以看出，山西省农村劳动力转移随着脱贫攻坚的持续推进和山西省产业结构深化调整，农村劳动力由第一产业向二、三产业转移的速度开始加快。如果山西省第一产业劳动力比重由33.69%下降到全国平均水平26.11%，就意味着全省农村转移劳动力规模为约48 万人。

从历史数据看（见图3），2018年、2019年全省农村劳动力转移就业人数分别为40.92万人、40.22 万人。但是考虑到农村转移劳动力就业以临时性用工为主，需要进一步提高农村劳动者职业技能培训力度，以实现其持续、稳定就业。此外，2018年、2019年全省转移到省外就业的农村劳动力分别为9.9 万人、8.63 万人，占转移人数总数的24.2%和21.5%；2018年、2019年转移到省内县外的农村劳动力分别为10.94 万人、8.48 万人，占转移人数总数的26.7%和21.1%。

图3 2018年、2019年山西省农村转移劳动力就业情况

根据公共就业服务机构累计收到的招聘信息和求职信息统计数据分析（见表3），山西省二、三产业求人倍率均大于1，且存在求人倍率增加的趋势。说明二、三产业均存在人力资源供不应求的情况。

表3 山西省2018年、2019年就业市场供求状况

综合以上分析，通过职业技能培训和创业技能培训实现农村剩余劳动力转移就业，仍是山西省全民职业技能培训的工作重点。同时，应加大第二、第三产业工种门类培训，提高第二、第三产业培训人数比例，为第二、第三产业转型升级提供所需人才。

（三）资源型经济转型与具体行业技能人才需求

就业问题既是总量问题，又是结构性问题。资源型经济转型直接表现为新兴产业的快速壮大和传统产业的转型或退出。在此过程中，势必造成就业市场的结构性变化。表4为2018年、2019年山西省各行业职业供求状况对比情况（根据山西省就业服务局发布的人力资源市场供求状况数据整理）。本部分从绝对数量和增减数量两部分进行比较可以看出，2018年13 个行业中有7 个行业的求人倍率小于1，2019年只有1个行业的求人倍率小于1。

2018年求人倍率大于1（供不应求）的产业包括：制造业，住宿和餐饮业，居民服务和其他服务业，电力，金融业，建筑业。

表4 2018年、2019年山西省各行业职业供求状况对比情况

2019年求人倍率大于1 的产业包括：居民服务和其他服务业，信息、计算机服务和软件业，建筑业，金融业，住宿和餐饮业，文化体育和娱乐业，第三产业其他产业，交通运输、仓储和邮政业，电力和制造业，批发和零售业以及第二产业其他产业。

第二产业中的采掘业的求人倍率连续两年小于1，主要原因是求职人数大于需求人数。第二产业其他产业，交通运输、仓储和邮政业，信息、计算机服务和软件，批发和零售业，文化、体育和娱乐业和第三产业其他都是2018年求人倍率小于1，2019年求人倍率大于1。增长幅度从高到低排名依次是信息、计算机服务和软件（0.38），第二产业其他产业（0.32），文化、体育和娱乐业（0.25），交通运输、仓储和邮政业（0.2），第三产业其他产业（0.19）和批发和零售业（0.12）。交通运输、仓储和邮政业和信息、计算机服务和软件是由于求职人数减少致使求人倍率增加，其他产业是由于需求增加人数多于求职增加人数致使求人倍率增加。制造业2019年求人倍率小于2018年，主要原因是制造业求职人数增长幅度大于需求人数增长幅度，全民技能培训促使制造业的求职人数大幅增加。其余5 大行业2018年和2019年的求人倍率大于1，增长幅度从高到底依次为居民服务和其他服务业（0.47），建筑业（0.26），金融业（0.18），电力（0.09）和住宿和餐饮业（0.05）。

由此可见，山西省职业技能培训应加强居民服务、计算机服务、金融、住宿和餐饮、体育和文化、物流等行业相关职业技能的培训供给。在居民服务和其他服务业、建筑业相关职业技能培训方面，以扩大培训规模、扩展培训工种为主。在制造业职业技能培训方面，以提高培训质量、培养高技能人才为主。

（四）资源型经济转型与不同就业群体培训需求

由表5可以看出，2018年、2019年山西省不同年龄段劳动者供求对比情况（根据山西省就业服务局发布的人力资源市场供求状况数据整理）。可以看出，2019年45 岁以上劳动者求人倍率由大于1 变为小于1；25～34 岁劳动者求人倍率均小于1。说明两个年龄段劳动者供大于求情况明显，就业能力有待提升，应适当加强以上两个年龄段劳动者的培训力度。

表6是2018年、2019年山西省不同学历劳动者供求对比情况（根据山西省就业服务局发布的人力资源市场供求状况数据整理）。初中及以下和高中类劳动者2018年、2019年求人倍率都小于1，就业不充分较为明显，是未来职业技能培训的主要对象。

表5 2018年、2019年山西省不同年龄培训人员供求对比

表6 2018年、2019年山西省不同学历人员供求对比情况

四、对策建议

（一）突出高技能人才培养

1.加大专项培训力度

针对山西省转型发展需要，开展装备制造业、新材料产业、大数据产业、生产性服务业等新产业技能培训；针对山西省乡村振兴战略的需求，重点开展农业技术、文化旅游、电子商务、手工技能等培训；针对加快发展现代服务业的需求，重点开展家政、养老、物流等培训；针对山西省特色发展的需求，加强非遗传承和培训，通过组织非遗传承人、从业者等人群，对山西省澄泥砚、推光漆器、晋绣、紫砂壶等非遗项目，进行技艺研究、技能培训。通过挖掘非遗文化，实现非遗传承，技能增收，打造山西特色品牌。开发适应山西省高质量发展的职业（工种），缓解全省劳动力结构性矛盾。针对高危行业从业人员安全素质短板，严格安全技能培训合格上岗制度，将安全生产知识贯穿于各类人员职业培训全过程。发挥网络学习平台作用，推动优质培训资源共享，降低培训成本，加大考试检查执法力度。

2.加大创业创新培训力度

加大力度培养一支高素质的创新创业培训师资队伍，为创新创业培训提供师资保障。充分调动高等院校、职业院校、双创孵化基地、众创空间、培训机构、社会组织等培训主体积极性，畅通参与通道，鼓励更多满足双创培训要求的主体参与到创新创业培训中。将高校和职业院校毕业生、返乡务工人员、退伍军人、海外归来人员、城乡失业人员列为双创培训重点，有针对性地提供双创培训课程。将创新理念、创业步骤、经营管理方法等核心内容作为双创培训的重点，引导创业人员开展创新型创业、高质量创新、高科技创业。

3.开展等级梯次培训

按照国家职业技能标准和行业企业评价规范设置的职业技能等级，企业可根据需要，在相应的职业技能等级内划分层次，拓宽技能人才职业发展空间。大力推进各类培训主体采取“滚动式培训”，加强“初级—中级—高级”梯次培训，使得不同文化层次的培训学员可根据自身情况，按需选择，满足个性化培训需求。加强职业技能初中高等级培训，不断提高技能人才占就业人员的比重。

（二）加强农民工职业技能培训

1.推进农民工职业技能培训全覆盖

积极组织社会需求量大、急需紧缺的家政服务、养老护理、医院看护、餐饮烹饪、电子商务等技能培训，做到应培尽培、愿培尽培，多手段、多举措提高就业率和增收率。对于劳务输出化程度高的品牌培训和职业（工种）培训，进一步细化农民工培训过程管理，完善培训信息实名制系统，确保培训和评价机构全覆盖、参加补贴性培训人员全实名、政策性补贴资金全记录、补贴性培训过程可追溯，补贴性培训质量可监控。结合实际提高农民工技能提升培训补贴标准，加快试点“培训券”制度。

2.加大贫困劳动力技能扶贫力度

积极开展摸底排查，精准掌握劳动力的培训需求，做好贫困劳动力就业、失业状态核实和动态管理。聚焦深度贫困地区及深度贫困县，在就业补助资金、就业服务、职业培训项目、人事人才服务项目等方面加大对贫困县的支持力度，始终坚持将贫户人员作为培训重点。将职业教育与农民工职业技能培训、农业创新创业带头人培训结合起来。联合扶贫办探索搭建“互联网+技能扶贫”公共服务平台，为贫困劳动力免费提供优质教学资源。根据建档立卡贫困家庭劳动者实际情况，灵活提供集中、线上、岗位实践多种培训方式。围绕加快脱贫攻坚，鼓励开展“送培训下乡”“田间地头”“农户+企业”课时积分制等灵活多样培训模式。

3.注重提升新生代农民工素质

持续实施农民工“春潮行动”、“求学圆梦行动”、新生代农民工职业技能提升计划和返乡创业培训计划等项目，助力农村转移就业劳动者有一技之长、有劳动技能、有致富方法。做好返乡创业帮扶，在培训项目、创业服务、政策扶持方面形成系统合力。将农民工培训与乡村振兴联系起来，根据各地农业产业发展方向与特色，开展针对性培训。

（三）健全职业技能培训多元工作格局

1.建立“1+X”工作机制

将全民技能提升工程纳入经济社会发展总体布局，按照“条块结合、分工负责”原则，建立人力资源社会保障部门统筹协调，发展改革、教育、财政、民政、农业农村、自然资源、卫生健康、国资、扶贫开发、退役军人事务、小企业等部门各司其职，工会、共青团、妇联、残联等人民团体广泛参与的“1+X”工作责任机制，充分发挥各部门职能优势，形成强大工作合力。

2.打造网格化管理模式

在国务院就业工作领导小组框架下，在省人社厅成立“职业技能提升培训专项工作领导小组”的基础上，各级政府要加强对职业技能培训工作的组织领导，建立和健全职业技能提升行动工作协调机制。成立职业技能提升专项工作办公室，负责谋划、组织、指导、督促、监督本地区的培训，充分协调相关部门（行业）开展培训。培训管理要由人社部门内部自行运转向人社系统整体运转转变，逐步形成网格化管理模式。

3.完善应急管理系统

建立健全职业技能提升行动公共危机管理制度，跨越多层级、多部门，涵盖多环节，使全系统各要素、各子系统发挥出整体功能，向韧性提升、风险治理、协同应对的可持续发展方向转变。对职业技能培训开展情况、就业趋势、人才市场供需情况等进行及时跟踪、分析和研判，健全风险分析、预警和处理机制，有效化解职业技能培训、就业领域突发风险。统一技能提升安全管理目标，确保责任落实，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的工作机制，实现技能提升培训工作更加规范，培训条件不断改善，培训主体及对象安全得到切实保障，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的职业技能培训关系，更好地防范化解技能提升工程中的重大安全风险。

（四）加快健全劳务市场体系

1.打造地方特色劳务品牌

学习借鉴“吕梁山护工”“天镇保姆”经验做法，加快培育地方特色劳务品牌，通过打造“一县一品”劳务品牌，带动并实现“标准化培训、规模化输出、全程化服务”，进军中高端劳务市场。采取在输入地设立联络服务站等方式，对输出人员加强跟踪服务和权益保障，不断巩固和扩大品牌就业市场份额。定期开展劳务品牌评选活动，按规定落实就业、培训资金奖补，发挥劳务品牌的引领带动作用。加大宣传推广和品牌展示力度，打造一批在省内外具有较高知名度和较强影响力的“金字招牌”。

2.提升劳务输出组织化程度

健全网络体系，建立完善供求信息平台，集中开展有规模的输出活动，形成有组织、有管理的劳务产业联合体，实现外出务工组织化。积极与“京津冀”“长三角”“大湾区”等用工较多的地区开展省际间劳务协作，及时掌握省外用工动态和需求，利用公共就业服务专项活动促进劳动力到省外就业。鼓励人力资源服务企业、职业培训机构、家政服务企业、劳务经纪人等市场主体开展有组织劳务输出，按规定给予职业介绍补贴。支持各类培训机构开展合作，大力开展订单式培训，对培训合格的劳动者实施有组织就业。加强跟踪协调，依法维护外出务工人员的合法权益，实现服务管理规范化。

3.积极拓展海外就业市场

坚持“政府引导，市场运作，社会组织参与，个人自愿”原则，更好地发挥政府作用，充分发挥市场在人力资源配置上的决定性作用，激发各类人力资源市场主体活力，加强与有经验的省市沟通合作，引入优质对外劳务输出机构作为合作伙伴，选择普通高校、高职院校、中等学校以及经营性人力资源机构广泛参与对外劳务输出工作。按照海外就业项目，组织好语言、技能和适应性培训。对劳动者的培训费用和出国费用由政府承担，落实对相关机构的资金奖补。广泛开展宣传动员，深入宣讲对外劳务输出的重要意义和扶持政策，引导广大劳动者转变择业观念，运用劳务输出成功人士示范影响，带动更多劳动者加入对外劳务行列。2020年首先打开日本劳务市场，逐步进军新加坡、以色列、韩国、德国等国际市场。

4.加强人力资源市场建设

健全人力资源市场法规体系。重点培育一批有核心产品、成长性好、具有竞争力的综合性人力资源服务骨干企业。积极引进一批国内外知名人力资源服务企业，引进先进理念、项目、技术、标准和经营模式。推动人力资源服务和互联网深度融合，积极运用大数据、云计算、移动互联网、人工智能等新技术，促进人力资源服务业创新发展。加快流动人员人事档案信息化建设，构建省级人力资源信息库，实现数据互联互通。人力资源服务市场化、专业化水平大幅提升，规模化、品牌化和信息化水平不断提高。