南四湖鲁苏插花段法治拆违主要做法与经验

王 利

（济宁市水利事业发展中心，山东 济宁272019）

南四湖为我国第六大淡水湖，是我国淮河以北地区面积最大、结构完整、保存较好的内陆大型淡水草型湖泊湿地。位于济宁市南部，由南阳、昭阳、独山、微山四湖连接而成，承接4省8市34个县（市、区）3.17万km2来水。南北长126 km，东西宽5~25 km，湖面面积1 266 km2，总库容41.21亿m3，兴利库容18.82亿m3，最大防洪库容54亿m3，入湖河道53条（湖东28条，湖西25条）。1962年二级坝修建后，形成上、下级湖，上级湖面积602 km2，下级湖面积664 km2。同时也是国家南水北调东线重要调蓄水库，具有调节洪水、蓄水灌溉、水产养殖、航运交通、改善生态环境等多种功能。南四湖湿地生态系统典型、生物多样性丰富、自然景观独特、历史文化丰富。由于南四湖流域面积大、水污染防治任务重，行政边界水事矛盾纠纷多，部分地段至今没有明确的行政界线。近年来，按照中央关于全面实行河长制的工作部署要求，及水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的发展总基调，山东省委、省政府高度重视，以河湖“清四乱”为抓手，重拳出击，以决战决胜的姿态铁腕治乱，向河湖管理中的顽疾宣战。济宁市委、市政府在落实河湖长制上紧紧抓住“总河长负责制”的核心，通过河长的统筹协调推动上下游、左右岸的联防联治，协调解决突出重点难题，河长制制度优势得到充分显现。其中，济宁市委、市政府两位总河长签署6期总河长令动员推进，总河长会、现场会、专题会议进行落实，县、镇级总河长一线指挥，推动整改。2017—2019年“清河行动”3年攻坚期间，南四湖区域排查“四乱”问题600余项，涉及码头港口、光伏、违章管护房、酒店、违建厂房、居民唯一住房、鱼塘等。面对问题多、困难大、情况复杂的实际，济宁市坚持问题导向，实事求是，兼顾民生与发展，对问题进行区分对待，分类整治，形成了跨区域联动治水的良好格局。

1 主要做法

1.1 各级总河长齐上阵

济宁市市、县、乡（镇）3级总河长均由党、政主要负责同志担任，在2019年度，市级河长履职情况纳入市级领导年度述廉述职工作内容。南四湖苏鲁插花段违建厂房问题涉及水利、国土、工商、公安、法院等多个单位部门，单靠水利一家业务部门协调能力远远不够，“河长”在打赢这场没有硝烟的战役中起到了决定性作用。市级总河长亲自调度，先后10余次批示，将南四湖违建厂房整改问题纳入济宁市重点攻坚年项目和挂图作战平台，实行蓝红黄标识，动态监管，向县级总河长致出一封信，召开专题会议进行研究落实，先后5次赴淮委、省水利厅进行汇报协调，争取国家部委、流域机构、省水利厅支持理解。县级总河长上阵一线，镇级总河长现场指挥清理整治，充分发挥出“河长”的龙头作用，也充分显现出河长制度优势。

1.2 流域机构牵头统筹

2019年5 月，水利部向江苏、山东下发了清理整治微山湖“四乱”问题的函后，淮委流域机构以河长制为平台，统筹流域协调、形成工作合力，在协调山东微山、江苏铜山双方联合整治中起到关键性作用。2019年6月，淮委流域机构不等不靠，对鲁苏插花段涉事企业水事违法事件立案查处，从反馈问题特殊的地理位置出发，组建督察组，调查涉事企业现状，摸清人员属地、土地管辖、税收缴纳等问题，经过多次实地调查核实，掌握了涉事企业的相关情况，多种方式向涉事企业做了调查笔录、勘验笔录，并送达相关法律文书。2019年10月至2020年3月多次牵头召集山东微山、江苏铜山及相关乡镇座谈会商，根据查处情况，对违建案件三方进行会商分析，共商清理整治时间、方式、联合执法方案等，明确清理拆除内容、位置，确定了三方联合整改方案及联合行动方案，凝聚了跨行政区间的攻坚合力。

1.3 地方区域联动整治

济宁市落实河湖长制过程中，在建立健全会议、部门联动、督察督办和考核问责等9项制度基础上，创新工作联动、执法、监督、督查、管护及社会共治等体制机制，打破行政区域壁垒，在与江苏徐州探索建立边界水问题处理“情况信息联通、矛盾纠纷联调、河湖污染联治、防汛安全联保、非法行为联打”的“五联机制”，实现跨区域联动治水，在清理整治微山湖鲁苏插花段违建厂房问题上起到了保障性作用。

2020年3月27 日，在执法主体淮委流域机构牵头下，济宁微山、徐州铜山河长办，微山韩庄镇政府、铜山利国镇政府集合就位，集结执法人员130余人，调集铲车、挖掘机等设备10余台，警戒、拆除、维稳、协调、后勤等各工作组各负其责、密切配合、联合行动，一天时间完成了违法建筑物、构筑物的依法拆除，实现了“流域+区域”联合执法成功实践。

1.4 严格程序法治执行

济宁市在处理微山湖鲁苏插花段违建厂房问题上坚持实事求是，坚持“法治”，杜绝“人治”，在多次向上汇报协调基础上，坚持严格执法程序，即保护涉事各方合法权利，也维护了公平公正依法治国的根本要求。2019年6月，流域机构水行政主管部门先后对3家涉事企业水事案件进行立案，例如查处微山润生新材料有限公司，6月11日进行立案查处。2020年3月，水事行政处罚到期后，当事人在复议、诉讼期间未执行，也未提出申请，水行政主管部门向法院提请强制执行决定书，微山县人民法院作出“准予强制执行韩庄枢纽局作出的强制执行决定书”的裁定，实现了河湖“清四乱”法治化，为淮委流域机构与地方政府联合执法清理整治提供了法律保障。

润生新材、万城铸造、李营建材3家违建企业驻地、企业法人均在江苏铜山利国镇境内，但注册地在山东微山县，致使两县（区）无法进行有效管控，其目的就是打擦边球，逃避两地日常监管和打击，也是历史遗留下的顽疾。在处理该跨行政区整治问题过程中，济宁市始终坚持将两省之间矛盾冲突风险降到最低，河长牵头、流域统筹、区域联动、法治整治的做法，即维护社会稳定，又坚定了对违法违规问题坚决整治的态度与决心。

2 经验启示

2.1 河长履职是核心

河长制的实行，河长是“领队”，其领导决策、组织推动作用至关重要，也是推动河湖长制“有名”“有实”的关键。特别是在压力传导，协调解决流域间、跨行政区域间重大问题，推动上下游、左右岸联防联治上起到非常有效的效果。河湖长制度落地生根应进一步落实河长“治、管、保”责任，充分发挥河长的监督、协调作用，通过河长“中轴”，将地方政府、主管部门、成员单位有机整合，充分发挥主观能动性，合力提升治水管水整体成效。

2.2 流域统筹是关键

济宁市南四湖承接着4省34市客水，53条入湖河流跨行政区域现象普遍，河长制推进中极易造成边界不清、权属不明，管护难度增加等客观问题，流域管理机构在统筹南四湖流域内上下游、左右岸协同联动上作用关键。既要平衡好上下游、左右岸不同地区涉益者间利益，又要统筹好流域内地方政府治理积极主动性，处理南四湖边界水问题应进一步建立完善信息联通、纠纷联调、污染联治、防汛联保、执法联合机制，形成治水合力，实现区域共治。

2.3 区域联合是基础

河湖治理是一项系统工程，河湖源头到源尾跨越多个行政区域，应打破行政体制约束，破除条块分割局面，共同研究合作事宜，加强区域合作治理，拓展合作领域深度、层次，建立协同共治模式。对于南四湖边界敏感水域可以通过组建河长制联合推进办公室，联合巡湖、联合监管、共同保洁，针对多年的跨界河湖治理难题联合监管、会商、执法，提高执行力，推动跨省河湖责任共担、问题共商、目标共治的联防联治格局。

2.4 法治保障是根本

河长制这一治水创新制度的顺利实行，法治是根本性保障，也是推进河长制健康发展的基础。河长制的实施有效解决了过去“九龙治水”的局面，在治理水环境、保护水生态上取得了突出的成绩，更多程度上取决于通过考核、问责等方式最大限度的整合了党政机关执行力，符合中国社会国情特色。河长制实行过程中存在一定“人治”色彩，也是制约河长制长远发展的瓶颈，河长制的长远发展趋势应进一步推进各级立法完善河长制法律体系，将其法制化，通过立法方式加强保护，为河长制的实施提供坚实的法律保障，推进河长制健康发展。