中国绿色规制政策沿革

2021-01-20甄涛李建生

黑龙江生态工程职业学院学报 2021年1期

甄涛李建生

(1.黑龙江省社会科学院政治研究所，黑龙江哈尔滨 150028；2.中央财经大学国际经济与贸易学院，北京 102206)

0 引言

2018年10月9日，联合国气候变化专门委员会(IPCC)发布重磅警告：“全球升温幅度需控制在1.5摄氏度，否则地球在2030年之后会迎来毁灭性气候。”2015年，全球死于环境污染影响的大约有900万人，占世界每年死亡人口的六分之一。针对环境污染和气候变化问题，联合国先后召开联合国人类环境会议、联合国水环境会议、联合国防止荒漠化会议、联合国环境与发展会议等会议以应对全球环境问题。

当前我国生态环境也同样面临着史无前例的挑战。第六次全国环境保护大会提出要建设“资源节约型、环境友好型”社会。党和政府从中华民族的长远利益出发，将生态环境保护提升到国家战略高度。为了保护脆弱的生态环境，党和政府制定并执行绿色规制政策，从宪法、法律、行政法规、政策规章方面构建了多层次的绿色规制政策法规体系。绿色规制成果丰硕，形成了“全方位”“多层次”及“宽领域”的绿色规制政策体系。为了保障绿色规制政策的实施，中央政府还进行了地方官员激励机制、环保管理体制及环保组织机构建设。进入新世纪以来，党的十六大报告提出了“科学发展观”，十七大、十八大提出并发展了“生态文明”发展理念，党的十九大提出，要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。

在党和政府的努力下，我国环境质量显著提高，环境破坏现象得到缓解。绿色规制政策发挥了积极作用。随着社会公众环保意识的提高，社会各界的广泛参与也起到了良好的环境治理作用。一些地方政府大力挖掘中华民族自身的文化传统，在儒家传统相对发达的地区，儒家思想以其“正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”的道德伦理来规范社会成员尤其是官员的行为，这使得政府官员从修身开始，胸怀天下，具有强烈的社会责任感和家国情怀。文化作为一种非正式制度约束地方官员的自利行为，使其与中央绿色规制政策保持一致，从而使得生态环境得以保护。

1 问题与现状

1.1 环境问题与现状

改革开放以来，随着中国经济发展模式的转变，中国的经济实力和科技实力显著增强。但是，这种增长的获得也付出了高昂的环境代价：中国20.1万公里的河流中43%的河流不符合人的使用要求①；中国SO2、PM10的排放远远超过其他国家，并且给中国带来了大面积酸雨及雾霾等大气污染(刘郁和、陈钊，2016)[1]。

按照世卫组织的标准，如果PM2.5年均浓度达到35μg/m3时，会大大增加人患疾病的概率。中国PM2.5二级年均浓度标准为35μg/m3，PM10二级年均浓度标准为70μg/m3，NO2二级年均浓度标准为40μg/m3。笔者统计了我国具有代表性的京津冀等三大城市群空气质量各指标2013—2019年度均值，以PM2.5、PM10、NO2为例，三大城市群的大气质量都比较差并表现出较大的区域差异。具体看，京津冀城市群各城市大气污染依然是最为严重，其中PM2.5年均浓度为80.668μg/m3，PM10年均浓度为131.866μg/m3，NO2年均浓度为50.263μg/m3。长三角城市群各城市大气污染次之，其中PM2.5年均浓度为56.056μg/m3，PM10年均浓度为88.720μg/m3，NO2年均浓度为41.237μg/m3。珠三角城市群各城市大气污染状况最轻，其中PM2.5年均浓度为38.082μg/m3，PM10年均浓度为59.055μg/m3，NO2年均浓度为36.222μg/m3。可见我国大气污染呈现出由北向南逐渐减轻的空间分布格局。

环境污染对人的健康有着严重危害，增加了癌症发病率，减少人的预期寿命，带来社会资源的损耗，经济社会可持续发展受到挑战。我国淮河北部地带空气中可悬浮颗粒物浓度较之南部地区显著偏高，这缩短了该地居民的预期寿命达5.5年(Chen et al.,2013)[2]，而增加1%的SO2排放量，则每万人就有0.055和0.005人死于呼吸系统疾病及肺癌(陈硕，等，2014)[3]。

1.2 绿色规制的重要意义

绿色规制与经济增长有密切关系。学术界主要有“遵循成本说”及“创新补偿说”两种假说。一方面，绿色规制使得生产要素价格上涨、产品价格提高及公司竞争力削弱，地区经济增长被抑制(Jaffe & Palmer,1997)[4]。这就是所谓的“遵循成本说”。另一方面，绿色规制倒逼公司进行技术革新，而由创新增加的利润可以覆盖企业因此增加的成本，并促进企业TFP的提高(Porter,1995)[5]，这构成了“创新补偿假说”。对于我国而言，地方政府将GDP放在优先考虑的位置，导致“劣币驱逐良币”环境竞次效应，因此，绿色规制对我国而言有着极大的必要性(杨海生，2008)[6]。

2 中国绿色规制政策沿革

绿色规制政策总体而言包括绿色规制战略体系和绿色规制政策体系两大部分。前者如《“十三五”生态环境保护规划》，而后者则由法律、行政法规、政策规章、地方性法规等构成。法律和地方性法规由全国人大和地方人大制定，而行政法规和规章由政府部门制定。

2.1 绿色规制内涵的历史沿革

绿色规制政策概念内涵经历了三个阶段：其一，以命令和控制绿色规制为主导的阶段；其二，以命令控制、市场激励为基础的阶段；其三，命令控制、市场激励绿色规制及信息披露创新规制阶段。具体见表1。

表1 绿色规制含义的变化比较

2.2 中国绿色规制政策理念及政策工具变迁

2.2.1 绿色政策理念的转变

新中国成立以来，绿色规制政策的思想、理念经历了从无到有、从量到质的转变。新中国成立之初，虽然有节约资源能源的意识，但由于普遍存在的思维局限性和出于经济发展的迫切需要，环境保护的声音极其微弱，与系统性的绿色规制理念相去甚远。20世纪60年代初国家提出“调整、巩固、提高”的方针，认识到经济发展要循序渐进，在此背景下，企业污染问题得到一定程度的缓解。20世纪70年代以来，中央政府开始注意到环境保护与经济发展之间的突出问题，以“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”32字方针来指导我国的环境与发展工作，成为我国环保事业的第一个里程碑。1978年，环境规制理念首次纳入宪法，提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，促进了环保法规的出台。改革开放后，我国召开第二次全国环境保护会议，环境保护上升为基本国策，但“谁污染谁治理，谁开发谁保护”的治理理念仍然是将环境保护让位于经济建设。随着改革开放的深入，可持续发展观得到了最广泛的社会认同，表明经济发展要与环境相适应，体现出环境保护的优先地位。21世纪以来，中国经济快速增长，与此同时，面临着非常严峻的全球性环境危机，中国共产党立足于中国社会的基本国情，提出了科学发展观。“生态文明”在十七大报告首次被提出，环境建设上升为文明范畴。而十九大报告进一步提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”“绿水青山就是金山银山”的发展观逐渐深入人心。十九大报告指出：“要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”②环境规制理念的演进是党和国家深刻反思和科学论证的过程，也反映出美丽中国建设的思想历程。

2.2.2 绿色政策工具的变迁

中国经济社会发展从以“大锅饭”为特征的计划经济逐步向注重个人激励的市场经济转变。伴随这个发展过程，中国绿色规制也开始由注重政府行政干预到强化市场调节方向转变；在实施手段上，绿色规制从以行政命令手段为主向行政、市场和社会治理相结合的方向发展。

第一阶段：以行政命令为主导的阶段(1949—1978)。在这一阶段，在政治体制上，我国实行高度集中的经济体制，对社会生活全面调控；在环境政策方面，政府通过行政命令方式对企业的生产行为进行全面干预，对企业排污实行高度管控。这种中央计划规制模式要求中央政府必须像上帝一样全能，能够充分及时掌握被监管者的准确信息，并及时将监管措施实施到位。但在实际中，中央政府不是全知全能的，不是完全理性的。由于中央政府和地方政府委托代理问题的存在，被监管者为了部门或者企业利益会利用信息不对称而避免规制，形成“上有政策，下有对策”的局面。这样导致绿色规制政策具有了不经济和低效率的特点，绿色规制政策形成了高昂的监督费用，甚至造成地方政府基于自身利益的机会主义倾向，导致污染事故频发(丰月和冯铁拴，2018)[8]。

第二阶段：以市场调节为主导、法律规范的阶段(1978—今)。在这一阶段，随着我国改革的不断深入，尤其是伴随产权的不断清晰和完善，由市场主体自主交互博弈的分散决策逐渐占据主导地位。政府通过征收环保税等市场激励型绿色规制工具使得污染的外部性内部化，在一定程度上规制了企业的生产经营行为。但是，由于产权不清晰的问题，使得公共物品的范围太大，比如，空气、河流由于没有清晰的产权利益主体或者说排污权的鉴定比较模糊，导致排污企业没有博弈对手方和博弈方，结果，企业为了节约成本而非法排污。社会公众作为环境侵权的受害方，由于种种原因(如诉讼成本太高、防止打击报复)而不能有效制约企业的环境侵害行为。地方政府基于政绩激励等的考虑，会形成与企业合谋的局面，进而避免绿色规制的规制(包群，等，2013)[9]。企业因此而付出寻租成本，而为了收回额外的成本，企业便会加倍排污。

未来可能的阶段：以非正式制度规范、公众广泛参与的阶段。正式制度的局限性无法完全抑制地方政府和企业间的“合谋”行为。非正式制度则可以形成正式制度的有益补充，并进而发挥其绿色规制作用。在北方，由于社会组织化程度较低，地方官员作为国家的代理人，其作为理性主体会基于个人私利追求政治升迁或经济激励，而不惜违背绿色规制；相反，在钱塘江以南的地区，由于社会组织化程度较高，社会组织网络对地方官员形成一种无形的压力，使得其与当地民众有着相似的价值观念(姚中秋，2012)[10]。这种文化向心力会使基层官员自觉遵循绿色规制，从而避免环境违规行为的发生。

2.3 中国绿色规制政策沿革

我国绿色规制政策体系的嬗变过程大致可分为：起步构建、正式确立、完善加强、战略转型和全面提升五个阶段。

2.3.1 起步构建(1949—1977)

从中华人民共和国成立到改革开放期间，我国社会主义工业化建设起步并逐步发展，与此同时，环境问题也随之产生。中国开始出台一些环保措施，逐步实践绿色规制。

首先是关注环境卫生问题。我国设立了卫生监督机构。该机构与国建委一起推出了《工业企业设计暂行卫生标准》。其次是重视资源节约与保护，出台了一些政策规定，如《森林保护条例》，开展了群众运动去“绿化祖国，植树造林”；在机构建设上，国务院成立了环境保护领导小组，环保相关政策由该机构审查。以环保“32字方针”的提出为标志，新中国绿色规制体系初步建立。此阶段多为原则性规定，缺少办法和细节，可操作性较弱。

2.3.2 正式确立(1978—1991)

改革开放后，民营经济逐步发展起来，但是由于民营企业的环保意识淡薄，结果造成了严重的环境问题。中央政府出台了多项绿色规制措施，我国绿色规制体系正式确立。主要表现为：一是环境保护正式立法。环境保护被纳入宪法，这是一个里程碑事件，在1978年第五届全国人大会议上被通过，《环境保护法》在1989年第七届全国人大正式颁布。二是环保机构正式建立。环保局升级为副部级单位，强化了其职能。此外，环保目标也被列为官员政绩考核的重要内容。

2.3.3 完善加强(1992—2001)

党的十四大的召开，将我国改革开放的伟大事业进一步深化，我国经济建设进入了新的发展阶段。在此期间，可持续发展成为我国发展的重要理念。我国绿色规制政策进一步完善加强，其表现为：第一，绿色法规的修订。在此期间全国人大先后制订并通过了《大气污染防治法》《水污染防治法》和《节约能源法》等。此外，政府部门也相继颁布行政法规和政策规章，如《水污染防治法实施细则》。第二，在环保机构改革方面，环境保护委员会的成立，是全国人大常委会作为国家权力机关的重要改革。行政部门也设立了环境管理机构。国家环保局于1998年正式升级为正部级单位。

2.3.4 战略转型(2002—2011)

新世纪以来，重化工业虽然在短期内促进了经济的高速增长，但因其具有高消耗、高破坏为特征，因而在长期来看是不可持续的。为了应对这一难题，党的十六大以来，中国共产党提出了“科学发展观”的执政理念。在立法方面，全国人大常委会加强了环保立法，先后通过了《清洁生产促进法》及《环境影响评价法》，从此，我国污染治理从末端治理转为全过程控制，从“先污染后治理”转为“先评价后建设”。在环保机构建设方面，环境保护部的成立，凸显了环境监管的权威性和重要性。

2.3.5 全面提升(2012—今)

党和中央政府空前重视生态环境保护。十八大报告提出了“五位一体”总体布局，而置于突出位置的便是生态文明建设。在环保法规建设上，2014年通过了修改的《环境保护法》，这部被称为史上最严厉的法律，强化了政府和公司的环境治理责任。与此同时，碳排放交易市场也在全国逐步建立，绿色采购等政策也逐步实行。生态文明建设被2018年通过的宪法修正案纳入宪法。在机构设置上，自然资源部与生态环境部的成立，职能分工进一步专业化，有利于环保工作深入开展。

3 绿色规制政策治理效果

3.1 绿色规制政策的环境治理效果

总体上看，新中国成立以来，我国主要污染物呈现出先慢后快的增长，在改革开放四十年的后十年达到峰值并出现向好的拐点。究其原因，改革开放前虽然环境规制效果微弱，但工业发展缓慢，生产活动量较少，所以污染物的增长相对比较慢。改革开放后，经济发展迅速，环境污染也随之加剧，而规制政策却未能跟上。建国以来，“运动式”治理较为普遍，“污染哪里治理哪里”导致治理的速度跟不上污染的速度，呈现局部向好，整体恶化的趋势。从“十一五”开始，我国主要污染物排放得到遏制，绿色规制政策效果凸显。“十一五”规划纲要提出，全国单位GDP能耗减少20%，SO2排放量降低10%成为硬的约束性指标。为了实现这一目标，中央政府把节能减排目标实现放进各地区综合评价体系，对领导干部考核实行“一票否决”制。从实践上来看，全国各省市减排效果存在着一定差别。

3.1.1 治污效果

“十一五”开始，我国绿色规制政策逐步形成长效化的治理效果。2007年工业废水排放达标率为91.7%，比2001年提高了6.5个百分点；工业二氧化硫排放达标率86.3%，提高了25.0个百分点；工业粉尘排放达标率为88.1%，提高了37.9个百分点③；2006—2010年，中国单位GDP能耗降低了19.1%，而SO2排放量降低了14.29%④。从节能视角来看，由单位产值能源消耗降低和能源转换率提高带来的能耗降低分别合6.37和0.85亿吨标准煤。而从减排视角来看，各省实现总量控制目标采用的方式主要是关闭污染大户。前者动因主要是能源生产率的提高(陈诗一，2011)[11]，而后者则没有。从表2、表3及表4可以看出，从2013—2019年，我国东部地区、中部地区及西部地区各城市的PM25、PM10、SO2等空气质量分项指标都出现大幅下降，而史上最严厉的《环境保护法》正是在2014颁布的，以上变化和趋势反映出绿色规制的直接、长效效应。

3.1.2 总量控制下的地区转移效应

总量控制政策使得东部地区由于较少排污指标而面临比中西部更大的减排压力。我国东部地区由于实施严格的绿色规制措施，重污染行业西迁至环境标准较低的中西部地区，从而带来了经济活动转移引致的环境污染。从表2和表3可以看出，从2013—2019年我国东部地区的PM2.5浓度整体上都比中部地区低。而其他空气质量指标如PM10、SO2及NO2年均浓度也较为接近。而从表4可以看出，我国西部地区PM2.5的年均浓度和东部地区也比较接近，但是由于我国西部地区幅员辽阔，仅新疆地区的面积就占国土面积的六分之一，这意味着西部地区污染比较严重。造成这一现象的可能原因，大量像火电厂气体污染强度高的产业从东部地区转移到西部内陆地区(郑思齐，等，2013)[12]，而由于西部地区绿色规制较弱，即使火电厂装设了脱硫等污染处理措施，也极有可能不会使用(Wang et al.,2013)[13]。

表2 2013—2019年东部地区各城市空气质量指标均值统计

表3 2013—2019年中部地区各城市空气质量指标均值统计

表4 2013—2019年西部地区各城市空气质量指标均值统计

3.2 绿色规制政策对地方政府行为的影响

传统上，由于我国采取“经济激励”和“政治激励”等政绩作为官员考核的重要方式，这导致地方官员往往出于个人发展的考虑，以牺牲环境为代价来片面追求经济的发展。自2007年，中央将环境综合评价纳入官员考核体系，在一定程度上逆转了环境污染的趋势(孙伟增，等，2014)[14]。面对来自上级的考核压力，地方官员不得不重视环境保护问题，使得城市污染情况有所改观。从表2、表3及表4，我们可以看出，不管是东部还是中西部，从2013—2019年空气质量指数AQI持续向好发展；从细分指标来看，空气质量各污染排放指标从2013—2019年，也呈现出不断下降的趋势，这使得O3指标持续向好发展。这说明，我国地方官员考核方式的转变对环境保护起到了较大的作用。与此同时，我国对环保管理体制改革进行试点，进行了全国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。此项改革将进一步压缩地方政府环保执法权的空间，有效制约地方政府和企业的合谋行为，因而将进一步改善我国的生态环境。