抚顺市国有林场改革现状及发展有关问题的探讨

王孔海，仲庆林，王彦春

(1.抚顺市林业发展服务中心，辽宁 抚顺 113006；2.国有抚顺县温道林场，辽宁 抚顺 113113)

抚顺市是辽宁省重要林区，森林资源各项指标均位于全省首位，全市32家地方国有林场经过多年的建设，其森林资源、森林功能、生物多样性以及森林景观等方面都得到了提高和完善，对经济建设，特别是生态建设，发挥了不可替代的作用。然而,国有林场在取得辉煌业绩的同时，自身发展也存在着严重的问题和挑战。这些问题不解决，会制约其可持续发展和骨干作用的发挥。为此，本文对抚顺市国有林场诸多问题进行分析，探索出新的经营体制和竞争机制,全面创新国有林场管理体制。

1 现状与问题

1.1 抚顺市国有林场改革完成后的森林资源资产现状

1.1.1 森林资源

全市32个地方国有林场森林资源总面积14.26万hm2，其中公益林面积6.25万hm2，商品林面积8.01万hm2(表1)。

32个地方国有林场森林蓄积量1 776.46万m3，其中公益林蓄积量829.24万m3，商品林蓄积量947.22万m3(表2)。

1.1.2 林木资产核算情况

全市国有林场林木资产共计75 053.31万元，由于多年来国有林场在林木资产核算及生态服务价值上都没有规范性的核算方式，其账目上记载的森林资产远低于实际价值(表3)。

表1 全市国有林场林地面积统计

表2 全市国有林场林地蓄积统计

据对全市国有林场上报各项数据分析：2020年抚顺市国有林场森林面积14.26万hm2，森林资产价值约71.05亿元，全市森林每年的生态服务价值约111.42亿元(按黑龙江省生态价值标准计算，这里不包含林地资产)(表4)。这是一笔巨大的财富，为抚顺市森林、生态资源资本化夯实了坚实基础。

1.2 人员编制与运行情况

根据中共中央、国务院《国有林场改革方案》(中发〔2015〕6号)和省委、省政府《辽宁省国有林场改革实施方案》(辽委发〔2016〕8号)文件精神，抚顺市委市政府对32个国有林场进行管理体制改革，由过去的企业管理转变为事业管理，截至2019年全市国有林场主体改革顺利完成，核定全市32个国有林场事业编制2 257人，详见表5。

表3 全市国有林场林木资产统计

表4 全市国有林场森林资产预估统计

表5 抚顺市32个国有林场在各县区分布及人员编制情况

2 存在的问题分析

2.1 人员经费及森林经营运行经费资金来源问题

目前的改革思路是将国有林场全部确定为公益性事业单位,将其人员经费纳入同级财政预算。由于县区级管理的国有林场占总林场数量的99%,改革后,势必给县级财政造成极大的资金压力,资金缺口明显。据统计，全市32家国有林场人员经费、各项经营活动累计资金缺口达到7 640万元。

①新宾县国有林场改革后总支出9 410万元，除现有6 200万元收入外尚需筹措3 210万元。

②清原县国有林场划为Ⅱ类公益事业单位，为财政补助事业单位，每年县政府补助1 000万元，资金缺口3 000万元；

③抚顺县总收入3 196万元，总支出4 131万元，资金缺口935万元；

④顺城区总收入317万元，总支出317万元；

⑤东洲区哈达林场总收入696万元，总支出756万元，资金缺口60万元；

⑥市直属大伙房实验林场总收入614万元，总支出1049万元，资金缺口435万元。

2.2 松材线虫病给国有林场发展带来的影响及风险

2017年7月以来，我市清原县和新宾县、抚顺县、东洲区和顺城区的14个乡镇先后发生了林木松材线虫病，并被国家林业和草原局确定为疫区，并于2018年1月把抚顺地区落叶松经营活动划为疫木管理范围之中。

全市32家国有林场涉及松科植物的森林经营活动全面停止，致使林场每年减少木材收入近6.7亿元，给国有林场及其林业附属的深加工业带来了巨大影响。同时，市县区还要承担松材线虫疫情除治工作。

目前全市累积除治面积16.08 m3，清除疫木119.78万株，消耗蓄积33.66万m3，国家省市县共计投资 14 370万元(2020年除治费用4 660万元为预计测算)。见表6。

表6 全市松材线虫除治情况统计

2.3 人才队伍缺乏，科技创新发展动力不足

林场原本为经营生产性单位，经营广，任务重，责任大，虽然现有在职林业工作者经验丰富，但年龄普遍偏大，对于林业的发展及林业政策、林业科技创新性方面掌握不够，不利于林场森林资源可持续发展，林业经营科技化含量还停留在旧的体制内。且每年均有职工离退休，面临严峻的人才缺乏问题，森林经营各项培育工作不能持续开展。

2.4 基础设施落后，森林质量不高

林场在改革前虽实施了改造危旧房、林区公路等基础设施项目，改善职工生产、生活条件，但改革后仍存在管护房、林业步道、供水供电等设施没有纳入到城镇建设规划内，基础设施落后的问题。同时，林场各项经营活动受当地政府财政经济状况制约，无力于森林抚育、封山育林、森林防火、生态示范等林业建设项目，森林质量不高、结构不稳、品种不良等问题突出。

2.5 政策扶持较少，特色产业薄弱

改革期间，林场获得了上级政府和部门的大力扶持，有效保障了改革工作圆满完成。但改革后的公益性林场，除了财政划拨的人员机构经费外，没有其他经济收入来源，且上级政府和部门没有制定出相应的扶持政策，导致林场特色产业薄弱。而90%以上国有林场提供的是公共物品,无法利用其经营的森林产生各种效益，通过市场获得经济收入,难以成为传统意义上的企业。因此，林场缺乏强劲的政策、产业支持，难以发挥生态公益性职能。

2.6 国有林场森林产业结构调整不到位，经营机制创新不活

近20年，尽管国有林场主管部门进行了产业结构调整，兴办以林业为依托的二、三产业，但没有按现行的国家政策与市场经济规律运行，致使林场产业项目基本失败，同时林场及林场职工背上了沉重的债务负担。在经营机制创新等方面，虽然林场做了尝试和努力，但受县区财政和对森林经营创新思维滞后的影响，一直未能建立新形势下符合本地区新的经营机制。这种单一的经济结构也难以承担以生态建设为主的任务，更满足不了安置职工再就业的需求。

2.7 国有林场森林资源资产化管理不规范

全市国有林场一般都有 30～60年的历史,在森林资源资产核算中存在着不能持续有效执行现有场圃林木资产核算制度情况，即对森林资产的核算到如今只剩下“林木资产”账面总价值,没有落实到林班、小班的明细核算,并且这种状态呈延续的趋势。国有林场从营林成本开始就没有按成本对象进行成本归集,各项营林支出只进行简单堆积,在年度末将其一股脑转入 “林木资产 ”总账科目下,这样的森林资源资产核算方法其实就是一笔糊涂账,不可能做到对林木资产实际盘存量详细反映。资产是否账实相符,根本无人知晓，导致林业资产只有总价值,没有数量,更无单位价值。

长期以来,由于核算制度不健全,国有林场对森林资源资产的价值核算局限于对活立木,即林木资产的核算,缺少对林地资产、林下资源、森林生态服务价值等资产的核算;资产价值只包含人力作用的价值，缺少自然力作用的价值 ;只包含历史价值,缺少由于时间价值等因素产生的现时价值。

同时，还存在账面价值量和实物价值量的不对应,其账面价值远远低于其实际价值,加之森林资源资产缺乏规范的市场化运作，致使其在市场交易时,交易价经常被低估。价值流转与其实物流转不相协调等情况。

3 发展改革有关问题探讨与建议

3.1 建立新形势下新型的国有林场管理体制

按照中共中央、国务院《国有林场改革方案》(中发〔2015〕6号)和省委、省政府《辽宁省国有林场改革实施方案》(辽委发〔2016〕8号)文件精神的总体目标：“改善生态，改善民生，创新体制”的指示精神，深化管理体制是国有林场改革的核心与前提，不解决管理体制问题，林场改革谈不上深化，也就没有突破与进展。根据文件精神及国有林场承担的主要任务和发挥的作用不同，应当继续对国有林场管理体制进行事企分开改革深入。

按照国家林业局制定的(国有林场管理办法)第十一条规定对国有林场规模与布局进行调整。对同一地区国有林场数量较多、单个林场经营规模过小的，进行重新规划布局。首先，以县属区域为单位，将国有林场内或划归生态红线内的国家重点公益林或其它特殊林分，进行整合，成立具有自然保护制度体系的事业单位管理机构，行成一张图、一个管理机构，确保发挥最大生态效益。

而对国有林场内所有的商品林数量进行规划整合，形成林业集团管理模式，实行企业化管理(股份式管理)。按照商品林所处的地理位置、景观地位级、生态区位情况，在确保不影响森林生长发育和森林质量的前提下，形成包括森林资源经营、林木精深加工、森林矿产、森林食品医药、森林生态旅游和现代服务六大管理体系的子公司。

以加快转变经济发展方式为主线，以优化产业结构为重点，以改革创新为动力，以保护优化森林资源为根本，以多元发展为途径，以强企富民为目标，以国内国际市场为空间，推进集团经济又好又快发展，努力建设成为结构优化、管理科学、效益显著的综合性、国际化森林工业集团。

3.2 创造性的探索国有林业企业股份制改造，完成生态资源资本化

十九大报告对生态文明建设和绿色发展进行了着重阐释，表明我国生态文明建设和绿色发展将迎来新的战略机遇。要让绿水青山变成金山银山，让生态优势转化为经济优势，把生态资源资本化、让生态产品成为生产力是一种有效途径。

深化抚顺国有林场林业企业改革的关键是转换经营机制,增强企业活力。而目前国有林业企业的经济状况、经营机制、经营现状、经济效益,却处在很不理想的状态。要把林业企业改革成为市场活动的主体,从而成为合格的资本运营主体,可以有多种不同的途径。其中一个重要途径是将国有林业企业改组成为股份制企业。

3.2.1 资源股权化

党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》(2015年9月11日)第四十一条：“组建或改组设立国有资本投资运营公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入。支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。”以森林的使用权、收益权和经营权为突破口，将国有林场森林资源资产以“转让、出租、作价出资、有偿使用”等形式注入到国有企业，以国有企业为基础与央企(国企、上市企业)积极对接，组建生态资本化上市公司，实现由管资源到管资产再到管资本的转变。

3.2.2 股权融资化

拟上市生态资本化公司与国内外证券市场对接，经过辅导培育，合规后推向国内与境外的主板上市。加快推进抚顺市国有林场林木资产、生态服务价值资产及相关资源资产进行评估，确定我市森林各项产值实际数量，为下一步实行国有林场资源资产化打下坚实的基础。

3.2.3 生态金融化

积极进行使金融系统成为经济系统绿色转型的支撑平台，以生态为资本在抚顺市发起设立绿色生态股份制银行，其主要服务于全市生态环境修复和林区全面建成小康社会建设。适时启动组建林业集团工作，并争取与央企(国企、上市企业)积极对接，组建生态资本化上市公司，实现由管资源到管资产再到管资本的转变。