档案机构改革和管理机制研究综述

董 婕

（扬州大学，江苏 扬州 225000）

1 文献检索结果分析

1.1 年度发文量统计分析

笔者于2019年12月22日在中国知网期刊全文数据库中利用高级检索，用“档案”同时包含“机构改革”为主题词进行检索，不对日期进行限制，期刊限制在“核心期刊”之中。共检索出文献228篇。但剔除掉一些会议文献与不准确的检索结果之后，最早的研究文献是1993年5月31日，傅华发表的《档案机构的牌子哪儿去了?》。最新的核心期刊研究文献为2019年9月18日，徐拥军发表的《机构改革后档案工作面临的问题与对策》。

从“档案机构改革”主题的总体年度发文趋势来看，在1992年至1994年是研究开始的阶段，也是发文量的一个高峰。1994年之后，发文量逐渐下降并呈现一个较为平稳的趋势。2018年至今，发文量又出现大量增长的趋势并出现最高峰。笔者认为可能是由于我国在建国初期并无国家档案管理机构，1985至1993年国家各级档案行政管理机构逐渐列入政府序列，档案工作开始渐渐走上正轨，因此关于档案机构的研究也逐渐增加。1993年之后，我国开始实行局馆合一的模式，机构设置趋于稳定，相关的研究也渐渐呈现稳定的趋势。2018年以后，我国原本的档案机构设置不再适应新形势的要求，出现许多不足之处，档案机构又开始了各项改革事务。因此，在2018年之后相关研究也出现了一个高峰，加之各种会议和政策文件，2018年至今，相关文献发文量呈现快速的增长。

笔者又于同日期，在知网的期刊文献全文数据库中使用高级检索，不对日期进行限制，选取核心期刊，对“档案”同时包含“管理机制”或者“档案”同时包含“管理体制”为主题词进行检索。共检索出文献677篇。剔除不准确的检索结果之后，最早的核心期刊研究文献为1992年7月1日王光越的《浅析我国档案目录工作管理体制的改革》，最新的研究文献为戴艳清，陈朵的《机关档案工作的创新性发展——基于两个政策文本的比较分析》。

该主题的核心期刊文献的研究开始时间与“机构”相关主题的研究时间大致相同。主要是由于机构与机制虽然是两个方面，但在档案管理的开展中却也是无法完全分割的两部分，管理机制的建立必定也会涉及机构的设立。该主题的年度发文量大致上呈上升的状态，2012年至2014年出现一个峰值。笔者大致浏览了2012年至2014年的相关文献，发现许多文献的关注点都在电子文件的管理机制上。因此，可能是由于在该时期电子文件的发展加快，关于数字化的档案如何进行管理的问题开始成为研究的热点。

1.2 文献被引用情况分析

关于核心期刊中“档案机构改革”的文献被引总数为342次，平均被引次数为1.9次/篇。被引次数最高的是2009年4月15日，贺凯，锅艳玲的《论新中国档案行政管理机构的设置与改革》。

核心期刊中“档案管理机制体制”主题的文献被引总数为1155次，平均被引次数约为4.81次/篇。被引次数最高的是2008年5月18日，刘智勇，张学文发表的《对我国现行档案行政管理体制的反思与完善》，被引次数为49次。

从文献被引用情况分析，该主题的研究数量还是比较多的。相对于“档案机构”的研究来说，“档案体制机制”发表在核心期刊的数量更加多一些，文献被引用的平均次数也更多。说明关于“档案体制机制”的相关研究中，内容质量较高的研究较多。

2 研究起点

2.1 档案机构的研究起点

档案机构改革的研究起点大致上始于1993年档案机构实行“局馆合一”的改革之后，加之当时国家经济建设进入了一个新的发展时期，为了适应新时期的要求，政府许多机构都在讨论精简机构的问题，档案机构的问题也成为讨论的一个热点问题。对于此次改革大致呈两种意见。一种是较为肯定的意见，例如，计啸认为档案管理机构的撤并，档案工作人员的精简是深化企业改革的大势所趁，人心所向，并不一定就是对档案工作的削弱，相反却对档案工作起到了一定的促进作用。企业档案和企业档案工作是一种客观存在，是一种客观事实，它不会因为形势的变化而改变，更不会因为机构人员的变化而消失。（计啸，1993）；王宸安，孔繁芝提出由于各主管机关与本行业企事业单位的信息、情报处于经常的交融、汇集和流动之中，其负责行业档案工作统一领导的处，与管理本机关档案信息实体的档案室，似可维持现在一个机构、两种职能的形式。（王宸安，孔繁芝，1993）；档案机构改革实行局馆合一，强化行政管理和保管利用两种职能，不仅在理论上足可能的，而且在实践中是可行的，关健是要坚持两种职能，使两种职能得到加强。（鲍平原，1996）；另一种是认为存在负面的影响，例如，王勤、罗建军、苏清顺认为，档案的社会意识较薄弱的单位，机构改革时，大都采用了撤销档案行政机构，把档案馆(室)挂靠其它机构的形式。这可能与档案工作者的日常工作方法有关。平常就应该注意开发档案信息资源为经济建设服务。（王勤、罗建军、苏清顺，1993）任晓毛认为档案的机构减少了，业务指导任务反而繁重了。（任晓毛，1994）

笔者认为，在档案机构改革研究开始的初期，机构的改革必定会受到时代大背景的影响，由于1993年左右政府面对经济发展的新阶段，需要对政府机构进行精简，以适应社会发展的需要，因此档案机构的撤并改革在当时的时代背景中是有积极的作用的，关键是怎样使档案机构的行政与保存两种职能都不被削弱。当时的研究中，大多数作者也都对此持肯定的态度。

2.2 档案管理体制机制的研究起点

档案管理体制机制的研究在开始初期主要有，关于发展过程的研究，潘玉民、李云波将体制改革分为了50年代、80年代、90年代三个时期。同时也提出实行局馆合并，这不是原来两个机构的简单相加，也不是把原来一个机构的职能转归给另一个机构，而是形成一种新型的组织形式，是一次具有深刻意义的改革。转变职能是这次机构改革的核心。（潘玉民，李云波，1996）；关于机制建立的研究，邹伟农提出建立依法治档新机制是适应市场经济发展的需要，通过建立档案行政管理系统和档案实体管理系统建立依法治档新机制。（邹伟农，1994）刘东斌针对“条块分割”的不足，提出建立文件中心和建立“分级统一管理”的管理体制来建立“统一管理体制”。（刘东斌，1996）；也有学者提出要建立激励机制，例如李正宁认为，必须建立激励机制，通过目标管理，建立激励制度等激励档案人员竭尽才能做好档案管理工作，以充分实现档案的社会价值。（李正宁，1994）

对于此阶段的体制研究中也涉及了关于机构建立的探讨，因为机制的建立和机构是相辅相成的关系，共同构成完整的档案管理系统。研究初期针对当时的改革提出了一些建议，能够立足市场经济的大背景，但还相对保守。

3 研究进展

3.1 档案机构改革的研究进展

大致在1996年之后，关于“档案机构改革”的研究逐渐呈现一个平稳发展的趋势。其中，有关于档案机构历史发展的研究，例如，贺凯，锅艳玲大致将新中国档案行政管理机构的设置分为了七个阶段。并认为我国各级档案行政管理机构一直保持的局馆合一模式有利有弊。近期，可以继续保持局馆合一模式，利用各级档案局（馆）普遍建设新馆这一时机，渐渐地把馆突出甚至独立出来。关于档案一个机构两种职能的演化，张帆认为，60多年来，多数市县档案局馆在隶属关系上时有变化，局与馆时有合分，但档案局馆所担负的职能并没有根本性改变。（张帆，2012）现行“局馆合一”的档案行政管理模式至少有4种不同版本，在实际运行中存在着诸多问题与弊端，张晓培分析了产生这些问题的原因，并从实行双重领导，稳定隶属关系；行政管理与业务管理分开，局馆分立；效能第一，省市县各级档案管理机构不强求统一；管理体制多样化等方面提出了问题的解决之道。（张晓培，2016）；对于档案机构的人员，局馆关系明晰后，作为事业单位的档案馆，其内部人员应为事业编制，有专业技术职称，无行政级别，以淡化官僚思想、强化服务意识（贺凯，锅艳玲，2009）；关于档案中介机构的研究，吴玲、郑金月认为档案中介机构是社会主义市场经济条件下档案事业管理体制的一种改革和完善，是档案管理部门职能转变的土壤和承接者，是社会档案服务需求日益增长的一个必然结果。（吴玲、郑金月，2004）。

1996年之后，关于核心期刊中档案机构改革的相关研究数量并不多，但出现了一些发展历程的相关研究。在市场经济不断发展的环境下，档案中介机构的研究也开始出现。在许多研究文献中都对当时局馆合一的机构设置进行了反思，提出了其责任不明、职责弱化等问题，但没有进行深入的思考，没有提出一个体系化、具体化的改进 意见。

3.2 档案体制机制的研究进展

在1996年之后，关于档案管理体制的研究数量渐渐下降但年度数量较为平稳。主要有关于我国档案成就的研究，丁华东，窦晓光从形成国家档案管理体制，具有中国特色的集中制领导体制，初步推行了宏观管理、分类指导、依法治档的档案管理运行机制，萌发和催生了一批新型档案业务和服务机构四个角度论述了相关成就的意义。（丁华东，窦晓光，2003）；对当时档案管理体制不足的分析研究，孟晓华提出档案管理体制条块分割问题，集中统一原则与条条之间的冲突，档案馆各自为政现象提出相应对策，稳定档案最高行政机构隶属关系，统一全国档案机构的隶属关系、编制序列，科学设置档案局(馆)序列，加强对私人档案管理，由直接、命令、静态向间接、服务、动态管理方式改变等。（孟晓华，2003）；朱玉媛提出，市场经济中人事档案管理体制改革改分散多头管理为集中统一管理，改管理分级过细为管理适度分级或不分级，改单一管理为分类管理。（朱玉媛，1999）；中外档案事业管理体制比较与研究，刘洋通过对我国与俄罗斯、法国的集中式，英国的分散式体制进行比较不同国家的优势和不足，取长补短，完善我国的档案管理体制。（刘洋，2011）

笔者认为档案管理体制机制的研究在发展中渐渐成熟，目光也开始关注国外，能够用更加开放的视角去看待档案管理体制，也提出了相对更加具体的体制建立对策。

4 最新研究进展

4.1 档案机构改革的最新研究进展

档案机构改革的最新研究进展是基于2018年国家机构的改革进行的，但在检索结果中，有很大一部分是在机构改革的背景下研究档案工作怎样开展。关于档案机构的最新改革的研究中，钱毅的观点是，档案机构改革对档案机构专业能力建设提出的新要求档案机构专业能力是指档案机构对档案资源对象实施全面管控的综合素质，具体表现为档案管理设施设备、档案管理系统、人员、资金等形式。（钱毅，2019）胡鸿杰的观点是，梳理档案机构发展及相关研究的基础上，分析历次机构改革的背景及实质，探讨2018年党和国家机构改革对档案机构、档案职业发展的职能优化、良性发展等积极作用和深远影响。（胡鸿杰，2019）

由于2018年国家机构进行了最新的改革，因此近两年的相关文献出现了增长，但针对档案机构的研究比较少，大都是关注档案工作怎样辅助其他机构改革。但权威学者的观点中还是较为认可此次改革的。笔者认为曾经的档案机构设置是在特定的时代背景下形成的，因此在新的时代环境下已经不适合新形势的发展，因此此次改革还是十分有必要的。档案机构在设置上应职责分明，同时强化档案馆的文化公益性质的职能。相关研究还比较宏观，应当更具体的对档案机构如何建设一个责任体系，如何强化两种职能，以适应时代的发展，不被边缘化等问题进行研究。

4.2 档案体制机制的最新研究进展

近两年该主题的核心期刊文献数量相对于前两年一定程度上减少了，有对管理体制演变的研究，徐拥军，张臻，任琼辉将管理体制的演变划分为四个阶段，并提出在坚持“统一领导，分级管理”的原则下，推进局馆分离，统筹优化档案部门与相关部门的职责关系，推进政社分开，发挥社会组织作用等改进方向。（徐拥军，张臻，任琼辉，2019）；对体制现存问题的研究，例如我国科技档案管理思想意识落后，法规标准缺失；科技档案工作监督管理力度小，纳入与验收制度未健全；科技档案收集归档难度大，开发利用程度低，资源整合共享困难；科技档案组织机构不健全，人才队伍无保障等观点（徐拥军、张斌，2016）；对国外管理机制的研究，张静、范冠艳对比中外两国政府语境下电子文件和电子文件管理定义的基础上，系统分析了联邦政府电子文件管理机制中的相关单位及其职责，并总结归纳了该机制法律护航、管控有力、基础扎实的特点，为我国电子文件管理机制的完善提供借鉴。（张静、范冠艳，2018）丁子涵、张斌通过对国外企业文件和档案管理法律法规及其参与主体和职责的梳理，揭示出国外企业文件和档案管理运作机制。并认为在档案主管部门主导的框架下，我国企业文件和档案治理模式可以采纳国外模式中刚柔并济的手法。一方面，运用法律手段，加强监管，促使企业自觉将外在法律遵从要求纳入企业内部治理中。另一方面，积极推行企业文件和档案网络化、社会化的柔性治理机制。（丁子涵、张斌，2016）。

虽然文章数量上有所下降，但在研究深度上较之前的阶段更加深入，研究范围也更广泛，许多学者都借鉴了国外体制的一些优势。但相关研究仍比较少，研究方法也大多是定性研究，比较保守，没有大的突破和创新。

5 研究评述

综上所述，以上两个主题的研究整体上数量较少，但在研究发展过程中不断深入，越来越开放化和具体化。在研究历史发展过程上，更加关注国家对机构划分的变迁来划分阶段，对历史的发展的梳理较为清晰。在现状及问题的研究上，大都用比较宏观的角度去看待问题，从具体的管理方式上入手的还比较少。笔者认为体制的研究虽然是宏观的，但如果要建立具体的管理体制，还应当更加具体地去分析当下存在的问题，建立更加分工细化的管理体系，在这一方面，制度、法律、机构、人才等都是不可忽视的部分。在对国外相关领域的研究中，较为客观地看待我国与国外的差异与共性，指出了我国的机构设置和体制是在我国的特色社会主义环境中形成的，具有其特性。

笔者认为，我国的档案机构和体制都是在我国特定的社会环境中形成和发展的，存在其值得肯定的地方，也取得了很多成就。但在当下我国社会时代新环境，对其进行调整和改革是必要的。局馆分离的机构设置更加能促进档案事业的发展。但应当坚持“统一领导，分级管理”的原则不变。同时，机构的变化只是外在条件，其核心还是职能。应当更加关注档案机构的行政职能与保管、“社会记忆”构建的职能如何加强，并且合理平衡。