旬阳市水利体系建设的几点思考

高 璐

（陕西省旬阳市水利局,陕西 旬阳 725700）

0 引言

旬阳位于川、陕、鄂交界处,地处陕西省东南部,秦巴山区东段,汉江横贯其中。全县总面积3541 km2,辖21 个镇306 个村（居、社区）总人口46 万人。境内溪涧纵横,沟河密布,水资源丰富。作为南水北调中线的水源区,旬阳不仅有着丰富的水资源,还有着特殊的区位优势。2021 年是实施“十四五”规划的第一年,旬阳撤县设市获批,面临新的机遇挑战,如何立足资源优势,落实好“十六字”治水思路,践行好“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利发展总基调,为旬阳高质量发展做贡献,是摆在我们当前的一项重要课题。

1 水资源与水利发展现状

发源和流经旬阳境内的河流,流域面积大于1000 km2的河流有：汉江、旬河、乾佑河、坝河4 条；流域面积在100 km2~1000 km2的河流有：蜀河、仙河、达仁河、东三河、小河、洛驾河、冷水河、大棕溪等8条；流域面积在10 km2以上的河流共有101 条,县境内江、河、沟、溪密度为1.06 km/km2。旬阳地处汉江的中上游,汉江干流流经本县的段家河、吕河、城关、构元、棕溪、关口、蜀河、仙河、兰滩等乡镇。境内全长84 km,多年平均径流量202.6 亿m3,多年平均流量657 m3/s。区内河流均属长江流域汉江水系。多年平均降水量805 mm,最大年降水量1120 mm,最小年降水量434 mm。降水主要集中在每年5 月~9 月,降水量约占全年降水量的60%~70%。境内河流多属降雨补给型河流,各主要河流的径流与降水关系密切。区内水资源分布呈东南部高于北部的特点。旬阳多年平均水资源总量为11.67 亿m3（未计过境客水）,人均、亩均水资源量分别为2592 m3和1835 m3,高于全省平均水平,略高于全国平均水平。旬阳县除有较为丰富的自产水资源外,尚有极为丰富的过境客水资源可予利用。区内多年平均过境客水资源总量为228.68 亿m3。

根据2019 年《陕西省水利年鉴》和《旬阳县统计年鉴》数据,全县水利工程供水能力9225 万m3,其中规模以上水利工程供水能力1498 万m3,主要为小型水库、河湖引水工程等；规模以下水利工程供水能力7727 万m3,主要为塘坝窖池、河湖引水等工程。堤防长度126.22 km,4、5 级及以下堤防占92%以上,达标堤防占42%左右。水土流失综合治理面积127.83 khm2,其中小流域综合治理面积62.92 khm2；耕地面积55.15 万亩,全县规模以上灌区2 个,总灌溉面积5.1 khm2,节水灌溉面积3 khm2。

2 水利发展存在的短板弱项

2.1 工程建设不平衡、不充分

城乡供水、防洪工程、农田灌溉等方面短板任务仍然繁重。表现在：一是部分集镇供水现状与集镇远期发展规划需求不相适应,存在设施老化、水源保证率不高、水质不稳定等问题。供水工程信息化和自动化建设程度不高。要保证长远发展,需要实施改造提升工程,实现脱贫攻坚成果巩固向乡村振兴建设的有效过渡。二是县城供水应急调蓄能力不足,难以应付突发状况,随着“三镇一体化”建设,县城人口增加,现有的应急调蓄能力有限。三是防洪减灾体系尚不健全。县域内较大河流流域防洪安全体系基本得以保障。但流域面积200 km2以下的山洪沟和农村河沟治理项目缺乏系统规划和项目支撑,自然灾害频发,汛期部分乡村居住区容易受到降雨水毁等自然灾害影响,农田缺乏防护,存在安全防患。镇村及农村居民对开展水毁修复和农村河沟整治的诉求多、呼声强烈,缺乏项目资金支撑。三是农田灌溉、水土保持等项目缺乏系统规划。需要充分做好区域和行业规划对接,合理配套工程,持续“统筹山水林田湖草系统治理”、构建和谐生态环境,“推进绿色发展”。四是境内河沟岸线长,执法监管任务繁重难度大,水生态和河湖岸线环境清理和自然修复任务繁重。

2.2 规划和行业监管方面有弱项

一是流域区域前期规划体系不完善,缺乏专项资金投入,指导区域发展作用不明显。二是河道监管执法力量不够强,依法行政能力不够高,风险防范机制不尽健全。三是农村饮水工程量大面广,对偏远山区小型集中供水工程,后期管护和水费收缴仍是一大难题,需要进一步强化“量化赋权”改革成果,探索和优化工作机制。

3 水利体系建设的几点思考和建议

3.1 面临的机遇和挑战

3.1.1 机遇

乡村振兴战略促进城乡产业和空间协同,苏陕协作创造对口协作的机会,西渝高铁加快建设,区域协调政策的持续推进为促进旬阳保护生态环境、扩大开放面、承接产业转移、发展绿色经济提供机遇。旬阳经济建设和社会发展对水利的需求不断增加,工业化、城市化进程的推动是水利发展的强劲动力。社会经济的发展、财政收入增长、农民收入提高和社会财富增加,为进一步推进水利基础设施的建设提供的投资能力不断提高,为实现融资途径多样化提供资本基础,是水利建设有利的物质条件。社会水资源保护、节水、水生态意识不断加强为水利发展提供了良好的环境。水利规划体系不断完善,依法行政不断加强,水利科技进步与水利信息化的发展以及水行政管理能力的提高为水利发展创造了条件。

3.1.2 挑战

工程建设方面,重大水源工程建设国家补助少,地方自筹大,项目难落实,项目前期程序复杂,资料多,费用大,耗时长,建设过程中征拆、砂石采购等建设环境协调难。节水型社会建设方面,部分五小水利工程设施老化失修,有效灌溉面积减少,田间渠系配套不到位,农业灌溉水利用系数偏低；工业用水重复利用率不高。民生水利建设方面,山区分散的农业模式和城镇化的快速发展,农村水利工程的建设管理面临新的考验；现有工程投资有限,农村山区量大面广,建设覆盖面较小；现在主要以园区为主进行试点示范,距离大面积推广尚需要资金、管理人员及执法保护的支持；部分城乡供水工程水源稳定性、可靠性较差,供水保证率不高；部分集镇所在地供水工程无备用水源,应急保障水平低。防汛抗旱减灾方面,一些企业、公路建设单位在开发、生产中忽视防洪问题,与防洪建设出现一些不协调现象；防洪工程标准偏低,除“十二五”以来建设的防洪工程及一些重点城镇地段外,大多防洪工程为七八十年代以前建设的低标准或自然岸坎防洪设施,防洪标准低,病险隐患多；防洪信息现代化建设需要提高,近几年国家投入资金,不断加强防洪预警预报系统建设,取得了较大的进步,但在气象、水文、水库等防汛重点单位,信息共享等方面依然需要提高。水利改革创新方面,水利信息化缺乏日常经费,更新换代难,需要提升管理能力；水利科技创新县级科研机构缺乏,技术力量薄弱,创新能力差。水资源保护及水生态文明建设方面,2017 年12 月全省实施水资源税改革试点。改革前,水资源费由水利部门征收,并按照一定比例返还用于水资源保护,改革后,水资源费变成水资源税,由税务部门征收全部上缴国库,不再返还地方,导致在水污染防治、水生态保护等方面面临压力；随着全县城镇化和工业化步伐的加快,部分建设项目缺乏细致完善的水土保持措施。

3.2 水利体系建设的规划发展思路

3.2.1 强化规划引领,加快补齐工程短板

把改善民生作为根本出发点和落脚点,着力解决人民群众最关心最直接最现实的饮水、防洪、灌溉、水环境等民生水利问题。坚持全面规划,充分考虑防洪、治涝、供水、灌溉、生态与环境保护等各个方面的综合需求,正确处理近期与远期、整体与局部、需要与可能的关系,治标与治本相结合,进行综合规划。其它行业涉水项目的建设服从水利规划总体要求。坚持因地制宜,分类指导。根据区域的资源环境状况、经济社会发展水平和水利发展程度,统筹考虑在新的历史条件下,建设社会主义新农村和城乡统筹发展对水利工作提出的新要求,因地制宜,制定水利发展的思路与重点,合理确定规划目标、主要建设内容和工作重点。坚持开发与节水并举、治理与保护并重。坚持水资源开发利用与节约保护并重,并把节水和保护放在首要位置,水土资源的开发利用和生态保护建设同时考虑,确保在“资源节约与环境友好”的情况下健康发展。坚持建设和管理并举,突出管理。改变重建轻管现象,把水资源管理、河湖管理、水利工程建后管护、涉水工程建设管理放在更加突出的位置。坚持量力而行,稳步推进。积极探索建立水利的多层次、多元化的长效投入机制,根据国家财政投入及地方财力的可能和当地经济社会发展的实际需要,制定切实可行的规划建设目标和发展规模,整合各类涉水资金,统筹兼顾,突出重点,形成合力,分步实施,稳步推进。

县城及集镇供水：提高供水水质、供水保证率,实现县城供水自动化,管网漏损在线监测,水费收缴智能化。

农村供水：改善农村饮水工程设施和建后管护,确保“十四五”未农村集中式供水人口比例在95%以上,农村自来水普及率达95%以上,集中式供水工程供水保证率达98%以上,规模化集中供水工程水质全面达标。

水土保持：基本建成汉江水源涵养区重点区域水土流失综合防治体系。

重点水源：以兴建冷水河水库为重点,争取同时建设水洞水库,确保重点发展地段水源安全。

防洪提升工程：基本建成与旬阳县经济社会发展要求相适应的防洪抗旱减灾体系,水资源保护和河湖防洪保障体系。

主要河湖及区域生态环境治理保护修复工程：建设重点河流绿色生态廊道和城镇重要节点景区,对岸线功能分区,划定岸线资源生态红线,实现对水域、岸线及水生态空间的合理利用和有效保护。

水源节约与保护：基本实现节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程,实现用水总量控制和定额管理制度,建设国家级节水型社会,提高用水效率和效益。

农业灌溉：有机调节雨水时空分布不均问题,保护基本农田,提高农业灌溉保证率,增加农民收入,改善农民生产生活水平,提高山区群众的水患意识和节水意识。

库区移民工程：完善的移民项目后期扶持、工程建设、移民村产业园区基础设施配套建设及人居环境改善,发展旅游产业,增加移民收入。

农村水系综合整治：结合乡村振兴战略,以乡村为单元,以乡村的河塘沟渠为重点,整治农村水系的垃圾污染,污水乱排,河道乱建乱占情况；对部分河流、沟道防护堤建设河道绿化、生态修复工程。

水利信息化方面：以智慧化水利建设为目标,加强河道、工程、生态等方面监控,确保行业职责履行安全。

强监管方面：积极加强制度、队伍、设备建设,全面强化监管职责发挥,依法依规打击涉河涉水违法行为。进一步巩固“河长（湖长）+警长+X”责任体系,依法划定河湖管理范围,落实空间管控边界,集中开展河湖“清四乱”行动,确保河湖安全。

以经济社会可持续发展和水生态环境持续改善为主要目标,通过5年时间的努力,基本建成与旬阳县发展战略相适应,具有区域特色的水利基础保障体系。

3.2.2 致力提标升级,打造精品工程

防洪减灾：继续以县级防洪为重点,同时加强乡村防洪建设,确保县城、重点集镇和重点地段的防洪工程不断升级,不断提高达标率,保障人民生命财产安全。紧紧围绕汉江、旬河等重点河流,实施汉江综治、重要支流、中小河流、山洪沟等治理项目,加强农村河道综合整治,提升重点河流和重点经济发展区域的堤防护岸标准,确保重点地段防洪安全。

水源工程：加强规划,确定一批水源项目,积极加强项目争取,做好实施。

城乡供水：积极开展集镇供水工程标准化水厂达标建设,建制镇集镇所在地供水工程备用水源建设。以提高水质达标率和供水保证率为重点,对部分集中式农村供水工程实施扩改。实施农村供水信息化建设,推行水质日检项目在线监测、智能化缴费系统等,以现代科技手段提升农村供水工程运行管理水平。以管网改造、水源建设为重点,提高县城供水保障水平。

水生态修复治理：水土保持,继续坚持生态保护与经济发展协调统一、预防保护与重点治理并重、人工治理与生态修复并举的理念。持续以重点项目为依托,开展水环境生态治理,实施水保治理项目和农村水系治理工程,采取工程措施和生态恢复相结合的手段,不断修复水生态环境,促进整体水质稳定向好。

智慧水利：水利信息化,以防洪减灾系统建设为核心,加强河道水位水量监控、工程设施运行监督、生态环境水质监测等为主,打造防汛抗旱指挥信息系统、农村城乡水利管理信息系统、水土保持监测管理信息系统等,为水利行业规范履职提供快捷服务。

其他方面：移民后扶,围绕库区移民“巩固成果、建设美丽家园、实现稳定增收”三大发展主题,继续做好库区移民搬迁和项目建设工作,积极推进水库库区及移民安置区持续协调发展。

3.2.3 强化行业监管,坚持标本兼治

坚持依法治水、依法管水、依法行政,为推动全县水利发展营造良好的环境；不断加强组织领导,健全决策机制,建立监管制度,夯实工作责任,提高决策质量,规范事务管理；坚持简政放权,加强法律知识普及,积极履行部门职能,加大执法力度。

河湖监管方面：一是强化责任机制。调动各级各部门和全社会力量,形成护河治水合力,建立科学有效的长效管理机制,深化河湖长制向“有实”发展。二是明确管控范围。依法划定河湖管理范围,落实空间管控边界,切实划清责任范围,打好管控基础。三是聚焦“四乱”整治。坚持问题导向,以“清四乱”工作为重点,强化暗访督查和问题整改,加强系统治理。四是强化宣传。在全社会营造惜水爱水护水的浓厚氛围,不断开展示范河湖示范镇建设、“河湖长制”八进等活动,推进各项工作全面落实。

水资源监管：强化执法,夯实监督,有效实施最严格水资源管理制度,坚持红线标准；巩固节水型社会创建成效,持续推进农业节水增效,工业节水减排,城镇节水减损。一是加强水环境治理、水土保持、河道治理等项目建设,净化水环境。二是加大宣传,加强节水环保意识建立,促进长远发展。

水利工程监管方面：严格落实水利工程招投标、项目管理等相关规定,让规定制度发力发威,既重视建、又注重管,充分发挥工程效益,确保工程安全。一是加强监管机构建设,明确职责范围,强化履职要求,落实监管责任。二是不断加强制度建设,结合新时代发展的各项新要求,完善适应发展需要的有关制度,不断规范化、制度化。三是强化事中事后监管,推行“双随机、一公开”动态化监管模式,严厉打击陪标围标、出借挂靠资质等违法违规行为。不断加强稽察、巡查等检查机制,促进工程问题及时发现整改。四是加强水利工程运行管理,落实工程管护主体、管护人员和管护经费落实,建立良性运行机制。

水土保持监管方面：一是严格水保方案审批,杜绝随意破坏生态,巩固治理成效。二是加强监督检查,确保建设严格按照方案落实。三是加强执法力度,针对破坏生态造成流失的行为给予严厉打击,充分发挥监管职责。四是做好水保修复,针对造成水土流失的区域,加强治理,确保及时减少流失,保障水质。五是加强水保宣传,唤醒群众保水保土意识,共建美丽安康。

资金监管：按照行业管理职责,加强规划计划执行,夯实预算定额控制,全面执行资金管理各项制度,严格拨付等程序,积极监督县区等项目实施单位资金使用,确保“四个安全”。

改革创新方面：改革创新是水利事业发展的原动力,要以更大的力度、更实的举措推进水利领域改革创新。一是持续推进“放管服”改革。进一步提高服务效能和质量,加快简政放权,实施行政审批窗口受理、后台办理,推进“互联网+政务服务”建设和“最多跑一次”改革,更加高效便捷服务群众。把方便企业和群众用水报装、水保方案审批、防洪影响评价作为优化提升营商环境工作的重点内容持续推进。二是继续深化“河湖长制”改革。完善体制,建立科学有效的长效管理机制,加强人员队伍建设,确保“河湖长制”由“有名”向“有实”转变；加强制度建设,确保管护有力有效；加强项目建设,确保河湖长久健康。三是推进小型水利工程管理体制改革,明确所有权、放开经营权,在机构、人员、经费上进行大胆改革和探索。四是推进农业水价综合改革。继续探索农村水利管理的可持续发展形式,加强农业水价综合形成因素分析,明确水的使用管理责任,确定制度,合理定价,增强用水责任性,形成可持续发展模式。

4 结语

要促进旬阳市水利体系建设,需要立足实际,掌握所需,以调整转变水利发展方式为主线,以持续深化水利改革为动力,致力于人民对“优质水资源、健康水生态、宜居水环境”的需求,加快水利基础设施网络建设,补齐水旱灾害防御和骨干灌排设施薄弱环节,提高农业及城乡供水安全保障能力,促进水资源配置空间均衡；大力开展水土保持和水生态修复治理,纵深推进“美丽河湖”建设,为人民群众提供更多的优质水生态环境；立足行业治理体系和治理能力现代化的构建,完善体制机制,推进水利科技创新,规范涉水事务监管。不断完善各项水利事务,才能为奋力谱写新时代旬阳追赶超越新篇章提供坚实的水利支撑和保障。