近代东太湖的围垦与治理(1890—1937年)——以吴江地区为中心

方志龙

(复旦大学历史地理研究中心，上海 200433)

与水争地是江南开发中的常见现象。尽管到15世纪左右，除东部沿海地区外，江南开发已经基本饱和(1)[日] 滨岛敦俊： 《土地开发与客商活动——明代中期江南地主之投资活动》，钞晓鸿主编： 《海外中国水利史研究： 日本学者论集》，人民出版社2014年版，第409页。，但此后向河湖要地的进程仍在持续。有学者总结这一阶段开发的显著特点是“侵入资源的储备处，生态和社会稳定的缓冲区”(2)[美] 安·奥思本： 《丘陵与低地： 清代长江下游地区的经济与生态互动》，刘翠溶、[英] 伊懋可主编： 《积渐所至： 中国环境史论文集》，台北“中研院”经济研究所1995年版，第381页。，也就是生态相对脆弱、易形成水患等自然灾害的环境敏感区。明清以来，特别是近代，太湖主要出水区东太湖的湖田发展迅速，为观察此时环境敏感区的开发和治理提供了典型个案，为学界所注意。现有对东太湖围垦的研究主要分两类： 一类是从自然环境角度探讨宋代以来特别是明清湖田的开发与水环境的演变(3)郑肇经主编： 《太湖水利技术史》，农业出版社1987年版，第105—113页；王建革： 《江南环境史研究》，科学出版社2016年版，第69—109页。，但缺乏对湖田发展的定量分析以及与社会的联系；另一类集中关注围垦最剧烈的近代，对20世纪20—30年代官方围垦治理中设局放领、拆围等环节及背后利益纷争等问题有所探讨(4)段本洛、单强： 《近代江南农村》，江苏人民出版社1994年版，第351—373页；胡吉伟： 《民国时期太湖流域水系治理研究》，南京大学博士学位论文，2014年；胡勇军： 《“与水争地”抑或“与民争利”： 民国初期太湖水域浚垦纠纷及其背后利益诉求研究》，《中国农史》2018年第6期；赵赟： 《1930年代的极端气候事件与太湖“退田还湖”》，《中国农史》2019年第5期。，但对20世纪20年代以前的治理以及此后“浚垦兼施”政策扭曲变形等问题却少有研究，使近代围垦潮兴起至抗战前官方整个决策、治理过程未有清晰揭示，对官方治理与围垦、水环境演变互动关系的讨论也还不够。有鉴于此，本文将结合对湖田发展的定量分析，系统梳理自河南客民迁入围垦的1890年到湖界确立的1937年间吴江东太湖围垦、水环境演变与官方治理的互动过程，并尝试揭示影响近代环境治理的因素。

一、 清代光绪时期围垦潮的初兴与招垦弛禁

(一) 东太湖的环境变迁与围垦潮的初兴

东太湖位于苏州市吴中区洞庭东山半岛与吴江区太湖岸之间，形态狭长，东、西、北三面封闭，只有南端与西太湖相连，这是晚更新世末期以来逐步演变的结果。晚更新世末期后，随着海面上升和碟缘高地塑造，太湖及其附近地区从沟谷切割的滨海平原演变为碟形洼地的潟湖地貌。距今3 885—3 585年，太湖在积水壅溢下形成，但东太湖一带大多仍为陆地。此后至魏晋南朝时期，太湖水面不断扩大，东太湖一带也被纳入其中。(5)张修桂： 《太湖演变的历史过程》，《中国历史地理论丛》2009年第1辑。至唐代，东太湖东部与太湖出水主干吴淞江之间，是一片宽大水面，难分彼此。元和五年(810年)建了平望至苏州的吴江塘路，但直至北宋庆历年间吴江长桥、长堤固筑后，塘岸以东才迅速发生陆淤，塘岸以西的淤涨则到南宋时还尚有限。元明时期，随着塘岸不断加固，其西的溇港圩田也迅速发育。太湖出水从集中到分散，出水咽喉拉长变细，散而无统。明中叶左右，出水要口在吴江城北有瓜泾口、鲇鱼口，城西至简村(后称南厍)一带有南仁港、吴家港等十八港，十八港南有大浦港(清代其水口一带称“浪打穿”)。此后，十八港逐渐淤塞，主流由此北移至瓜泾口，大浦港水势也有所加强。(6)参见郑肇经主编： 《太湖水利技术史》，第105—110页；王建革： 《江南环境史研究》，第69—88页。东太湖西岸的洞庭东山原是湖中岛屿，直到清初，其与大村(今渡村镇)之间还存在一个被称为“大缺口”的宽大豁口。大缺口不断淤积，到道光十年(1830年)疏浚时，除口门被加宽至31丈外，仅宽6丈，沦为河港。(7)《大缺口水利条陈》，〔清〕 金友理撰，薛正兴点校： 《太湖备考》卷一《太湖》，江苏古籍出版社1998年版，第48页；〔清〕 郑言绍辑，薛正兴点校： 《太湖备考续编》卷一《水治》，第596页。东太湖湖湾正式形成，水文环境随之变化。因为风浪被洞庭东山阻隔，湖流趋于平缓，茭、芦等水生植物大量生长，加之内部环流的存在，使从西太湖挟入的泥沙难以排出，淤积日益严重。(8)陈月秋、唐远云： 《东太湖的由来及其演变趋势》，《长江流域资源与环境》1993年第2期。在影响蓄泄的同时，却为大面积围垦创造条件。

光绪十六年(1890年)，河南客民(9)吴江东太湖围垦客民主要来自河南和苏北，苏北客民来得较晚，以东城圩而言，大多是1930年来的。参见《吴江城区南厍乡东城圩湖田调查》，苏州市档案馆藏，文献编号： H24-002-0012。迁入震泽县(10)震泽县是雍正四年由吴江县分其西部设立，1912年重新并入吴江县；辖境包括原吴江县除北部瓜泾口、鲇鱼口周围外的所有太湖区域，晚清时围垦均在震泽县。本文以民国吴江县为空间范围，包括清代吴江和震泽二县辖境，文中“吴江”有时也涵盖清代震泽县。东太湖地区种茭围垦，揭开了近代围垦潮的序幕。(11)《呈为无粮湖田恳实现耕者有其田主义应由原垦户缴价或承粮勿任侵占官产者再事升科俾数十年被缚垦农得资解放跻入平等事》，苏州市吴江区档案馆藏，档号： 0204-003-1096。这些河南客民，主要从苏、浙、皖三省交界、太平天国战后招垦的广德、长兴、安吉、溧阳等县辗转而来。(12)吴江市菀坪镇地方志编纂委员会： 《菀坪镇志》，黑龙江人民出版社2004年版，第52页。围垦地最初在横扇、溪港以北一带，此处湖田发展情况如图1所示。这里在明清时期大致属于“湖心浮涨，周可三十里许”的平沙滩，晚清以前就是湖田的重要增长地。(13)乾隆《震泽县志》卷二《疆土二·水》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第23册，江苏古籍出版社1991年版，第31页。围垦最初之所以出现在这里，固然因为湖滩淤涨，但道光时期吴江城西至北一带就已“数十里葑茭丛生，一望弥漫，不见湖面”(14)〔清〕 凌介禧： 《太湖去委水口要害说》，光绪《吴江县续志》卷六《营建五·水利》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第20册，江苏古籍出版社1991年版，第363页。，并非只有此一处可以围垦，主要还是因为这里的荡主、势豪愿意接纳客民围垦。

(二) 招垦弛禁及其影响

将1891—1935年吴江东太湖湖田逐年发展情况整理成表1(15)后文所用湖田数据除特别注明外，均依据表1或其所据的《吴江县湖田状况调查表》。，可见光绪十七至二十四年间(1891—1898年)，湖田以年均1圩、约908亩的速度增长。光绪二十六年(1900年)，震泽知县王士暄突然援照同府新阳县的垦荒章程设局招垦，要求先缴纳系脚费每亩2 000文，再连缴3年官租各计每亩300、420、540文，便可升科给单，逃荒至境的河南客民因此承领了横扇区无主滩荡约2 300余亩(16)丁祖荫： 《查复客民请升荡粮情形并陈意见文》，《松陵文牍》，丁氏淑照堂1914年本，第43b—44a页。从后文有引的该文中对客民缴纳系脚等费的描述来看，这次招垦应当实行了，但在表1中没有体现，可能在1935年调查中被遗漏。，这一数字是光绪十七至二十四年年均围垦亩数的2.5倍。但是，震泽县在太平天国战后只是“间有荒芜田地，均由土著农民陆续开垦，无须借力客佃”，并没有招垦(17)〔清〕 左宗棠著，刘泱泱等点校： 《查明宁苏土著客民垦荒相安情形折》，《左宗棠全集·奏稿八》，岳麓书社2014年版，第396页。；河南客民到东太湖围垦已有10年，其间也没有招垦，此时又为何要招垦呢？

表1 1891—1935年吴江东太湖湖田发展情况

虽然没有直接记载，但根据震泽县援照章程的新阳县招垦情况可窥其端倪。太平天国战后，新阳县土民怠于垦荒，客民“麕聚私垦”，因土客冲突被驱逐，到光绪二十五年(1899年)，仍有约10万亩荒田。之所以不再“因噎废食”而设局招垦，主要是因为正“值清理田赋之际”(18)民国《昆新两县续补合志》卷三《田赋》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第17册，江苏古籍出版社1991年版，第354页。。“清理田赋”是指光绪二十五年清廷派往江苏筹饷的协办大学士、兵部尚书刚毅针对江南各府钱漕征收中大量存在捏熟作荒之弊而进行的清查活动，目的是为中央财政夺回被地方官绅吏胥侵占的正供钱粮。(19)参见范金民： 《清末刚毅江苏清赋之考察》，《明清论丛》第15辑，故宫出版社2015年版，第286—306页。清赋之外，为了增加正供，刚毅等也强调：“真正荒田，赶紧勒限招垦，以符定额。”(20)〔清〕 刘坤一、刚毅、德寿： 《奏为查办江苏清赋事宜谨会折具陈仰祈圣鉴事》，光绪二十五年七月初一日，《宫中档光绪朝奏折》第13辑，台北“故宫博物院”1973年版，第59页。震泽、新阳等县设局招垦，一方面是响应号召，另一方面地方政府的财政需求应该是更重要的原因。光绪二十三年(1897年)，朝廷要求江苏等省酌减钱漕征价，将作为州县经费主要来源的钱漕盈余提解部分，偿付甲午赔款所借的四国外债(21)周健： 《维正之供： 清代田赋与国家财政(1730—1911)》，北京师范大学出版社2020年版，第335—339页。，加上因为清赋，难以通过捏荒等手段获得盈余，而新垦荒田在升科以前的收益归地方，如新阳县“所有收起系脚钱文租款留充地方积谷、团防之用”(22)民国《昆新两县续补合志》卷三《田赋》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第17册，第354页。，自然刺激了地方政府招垦。

应该出于同样的增收目的，光绪二十八年(1902年)王士暄又允许土、客民围垦原垦地以北的浪打穿荒滩。(23)丁祖荫： 《县知事详复履勘本境水道情形》，《吴江县圩工征信录》，亚兴公司1914年本，第786页。浪打穿是东太湖重要水口，清代康熙时期已经淤有草埂，因为豪民屡屡占垦，康熙五十二年(1713年)，吴江知县徐祖望呈报督抚批准，勒石永禁，不许以升科为名侵占。(24)《吴江县太湖浪打穿等处地方淤涨草埂永禁不许豪强报升佃占阻遏水道碑记》，〔清〕 金友理撰，薛正兴点校： 《太湖备考》卷一《太湖》，第47—48页。光绪二十九年(1903年)，侨居湖州的河南客民纷纷来集，搭棚围田，请领升科，与土民发生严重冲突，督抚不得不委员调解，甚至调派军队镇抚。尽管如此，委员与知县夏辅咸仍决定将浪打穿荒滩分10圩放领，东城等4圩2 400余亩，归客民垦种，无字等6圩四五千亩，归土民垦种，中开界河，各守疆域。(25)丁祖荫： 《查复客民请升荡粮情形并陈意见文》，《松陵文牍》，第44a—44b页。按： 丁祖荫所称浪打穿各圩的围垦时间、亩数和圩数与表1(1901、1902年)有出入，可能是标准不同所致。本文论述中据丁祖荫所说，但比较数据时仍用表1数据。长期禁垦的浪打穿由此弛禁。

招垦弛禁，一方面使围垦客民开始成势，这从光绪二十九年浪打穿的土客冲突就可以看出，另一方面也使湖田迅速发展。光绪二十七至三十年(1901—1904年)短短4年间，吴江东太湖竟然围圩19个，约10 947亩，分别是光绪十七至二十四年所围圩数和亩数的约2.4和1.5倍，达到近代第一个高峰。由图2可见，这一时期往往先围近湖之地，逐渐再围已被包裹在湖岸内的箕平沙、万平沙等滩荡。这样的围垦，特别是浪打穿的围占，使原本虽已淤有芦滩、草埂但尚能过水的宽大水口被大量侵占，海沿漕、黄沙路、直渡港等出水河港拉长汇聚到南厍西南的小块区域，妨害了湖水宣泄。

图2 1891—1937年草埂乡及其北湖田变化示意图资料来源： 《东太湖蓄洪垦殖工程初步计划平面图(1936年)》，扬子江水利委员会： 《东太湖蓄洪垦殖工程初步计划》，1937年复写印本；《吴江县湖田状况调查表》，苏州市吴江区档案馆藏，文献编号： 0204-003-1223。

二、 民国初期禁垦、停补荡粮与私围私垦的发展

(一) 停补荡粮与禁垦的实施

围垦者为了护堤拓淤，也广植茭芦、侵占湖面。到民国初期，种茭围垦引发至少三种问题和矛盾，开始引起地方政府重视。

一是泄水要口水利状况恶化。宣统元年至三年间(1909—1911年)，吴江等地两遭水灾。1914年，吴江县知事丁祖荫履勘东太湖，发现“泄水各要口泥沙涨塞，室庐坟墓渐以坌聚，茭葑日增，加以围筑横截去路，宣泄无由”，“浪打穿地方舟楫胶滞，浅涨各滩岸，竟能步履若平地”，认为太湖下游多年来“不免湖水泛滥之虞者，其弊在民贪小利，昧远计，与水争尺寸土，官则闇于情形，漫准告升，即如浪打穿素称浩瀚之区，永禁围筑有案者，今则悉成淤田，湖流中断”(26)丁祖荫： 《详复履勘太湖水利情形文》，《松陵文牍》，第64b—65a页。，将种茭围垦、侵占水口视为造成水灾的重要原因。

二是争产纠纷严重。丁祖荫发现，此时土、客民种茭围垦，“请补荡粮，几于无岁蔑有”，但请补者都是营私围筑，即使有执业单串者，管业原始也难以详考，且往往仅凭数亩单据就广占湖面，“因是纠讼者，十居八九”(27)丁祖荫： 《请停补给荡粮文》，《松陵文牍》，第36a—36b页。。平溪、南厍等乡乡董也告知丁祖荫，在光绪二十九年就发生过土客冲突的浪打穿地区，东城等4圩的客民又侵越界河，占夺土民未垦田亩，土民不忿，可能会再酿祸端。(28)丁祖荫： 《查复客民请升荡粮情形并陈意见文》，《松陵文牍》，第44b—45a页。

三是系脚、官租等费征收困难。增收本是招垦弛禁的主要目的，然而，客民承领横扇区滩荡的系脚等费，“有当场缴纳者，有延宕未缴者，或已经缴纳因被水灾复向官署借本者，纠葛纷纭，不可究诘”。浪打穿4圩原本到光绪三十四年(1908年)就应该缴满3年官租，转行升科，但直至1914年，客民仍拖延不缴，即使县府允客董所请豁免第1年官租后，仍不愿缴纳剩余2年官租。(29)丁祖荫： 《查复客民请升荡粮情形并陈意见文》，《松陵文牍》，第44a—44b页。这期间，一些客民还曲解章程，以“三年官租”重在3年租期，而非必须缴纳官租，请求免租升科。(30)《呈为租限已满请求倒换新单按亩纳粮以期永远执业事》，苏州市吴江区档案馆藏，文献编号： 0204-003-1140。

因此，1914年1月，丁祖荫呈请江苏省民政长韩国钧，希望此后停补荡粮，立案永禁，并委员周勘，即使已经纳粮，其尤阻碍经流者，也要开粮铲除，得到批准(31)丁祖荫： 《请停补给荡粮文》，《松陵文牍》，第36b—37a页。，这就从产权角度否定了圈占水面进而围垦湖田的合法性。3月3日，北洋政府公布《国有荒地承垦条例》，鼓励人民承垦“江海、山林、新涨及旧废无主未经开垦者”，但并未明确规定哪些荒地不能承垦，只称政府认为有特殊使用目的者除外。(32)《国有荒地承垦条例》，中国第二历史档案馆编： 《中华民国史档案资料汇编》第三辑《农商(一)》，江苏古籍出版社1991年版，第510页。4月，为了防止围垦者借机肆意占垦，丁祖荫拟订《垦荒地施行细则》9条，明确规定：“凡有碍水利之草埂、芦滩，无论何人均不得呈请承垦。”(33)丁祖荫： 《拟订垦荒地施行细则文》，《松陵文牍》，第55b页。7月，针对浪打穿的特殊情况，丁氏申明：“浪打穿一地为太湖宣泄总口，不许藉兴利升科为名，擅自围筑”(34)丁祖荫： 《永禁围筑浪打穿滩地并停升荡粮碑文》，《松陵文牍》，第73b页。，再次勒石永禁。

无机2013，2014，2015级晶体学课改班与对比班平均期末成绩及总成绩差值见图1．由图1可见，课改班平均期末成绩与平均总成绩均优于对比班．同时，课改班与对比班的期末成绩与总成绩平均值差值逐年减小，说明随着课改的深入，对比班的成绩也在不断提高．

(二) 私围私垦发展与处置之争

然而，围垦并未因此停止，反而愈演愈烈。1914—1918年间，吴江围圩28个，约11 145亩，这5年所围圩数和亩数的年均值分别是此前23年均值的4倍和2.6倍，达到近代第二个高峰。此时围垦向北发展，草埂乡、南厍镇湖田增长量已经超过横扇、溪港以北地区，北部的顾柳乡也出现少量围垦。围垦禁而未止，有滨湖的环境原因，但更主要的还是围垦力量的壮大，“新围圩民除略有茅檐部屋以供耕种期间休憩，棚外几乎无正式住屋与常住居民，而附近芦荡罗列，港汊分歧，平日既无专管机构，政府耳目不周”(35)《东太湖查勘报告》，江苏省档案馆藏，文献编号： 1004-乙-2308。。以业佃关系而论，围垦中存在粮主(或称业主、荡主)、圩主(或称垦户)、佃户(其中也有二地主)三种角色，私围无粮湖田只有后两种，三者可以是同一人，也可以是不同人。(36)《东太湖禁垦线内私围湖田调查报告》，江苏省档案馆藏，文献编号： 1004-乙-2308。业主、圩主土、客参半，佃户则基本都是客民。(37)徐思予： 《东太湖围田问题之剖视》，《政治评论》1935年第167期。在围垦之利的吸引下，此时不仅“上游浙属棚民闻风麕集，或自豫省远来，强占芦荡，截断水道，所至成聚，势力浩大”，本地势力也十分踊跃，一些有权势的士绅(如下文将提到的费承禄)成为业主、圩主，而且“水陆警界多与(围垦者)联络，本地败类为供奔走，资本来源贷之于南浔富豪”，围垦之风自然难以遏制。(38)《请省长核办职员金天翮请提前办理太湖区域乙部水利测量案、研究员陶惟坻提议疏浚太湖案呈文》，《江苏水利协会杂志》1918年第2期。

由于合法补粮途径被关闭，除少数朦请补粮者外，新增的湖田、茭荡几乎都是没有执照且不缴纳赋税的私围私垦。随着私围私垦的发展，治理问题日益受到关注。1916年2月左右，吴县士绅张一麐建议江苏巡按使齐耀琳“查明有碍湖身之芦荡暨业经私垦之区，一律铲除，永不准奸民围筑私垦”(39)《江苏巡按使准京官张一麐等函请禁止太湖私垦围筑饬江南水利局文》，沈佺编： 民国《江南水利志》卷一《论议》，《中华山水志丛刊·水志》第13册，线装书局2004年版，第89页。。1918年，吴县籍省议员孔昭晋鉴于种茭围荡发展迅速，也呈函省长齐耀琳，希望其饬令江南水利局派员督同滨湖各县及地方士绅设局勘丈，对地浮于粮或在停补荡粮后朦请补粮以及无粮而私占湖面者，一律铲除。(40)《江苏财政厅厅长胡翔林、苏常道道尹王莘林、江苏官产处处长曾朴、江南水利局总办沈佺呈江苏省长为派员会勘太湖种茭围荡情形拟具办法请核文》，沈佺编： 民国《江南水利志》卷一《论议》，《中华山水志丛刊·水志》第13册，第90页。不过，也有一些在围垦中涉利的士绅公然为放领张目。1918年，吴江士绅费承禄(仲竾)(41)费氏是1926年、1927年所围南新圩的圩主之一，不过从其言行来看，可能早已涉足围垦。就介绍明代乡贤袁黄深浚河港、高筑围岸以使“汙下皆成良田”的水利学说，支持围垦。(42)《三吴水考下》，《江苏水利协会杂志》1918年第2期。1919年，他又上书太湖水利督、会办钱能训等，以已成湖田铲除困难为由，建议将之尽数清理放领，以裕水利经费，同时在田中多开河港以泄湖流。(43)《苏鲁及江皖江浙水利会议记述·费承禄上太湖水利督会办书》，《江苏水利协会杂志》1919年第7期。士绅的意见分歧是地方利益分化的体现。此时，官方虽然铲除过少量私围湖田，比如1918年吴江县奉省令在湖西区前珠村等地勒石严禁围垦太湖和庞山湖滩地，并铲平了客民在浪打穿以及湖西区典当荡、庞家荡等处私筑的圩岸(44)吴江县水利史志编纂委员会： 《吴江县水利志》，河海大学出版社1996年版，第144页。，但对于私围湖田和茭荡的整体处置，其实官方已另有打算，并不愿意大面积铲围。

三、 “浚垦兼施”政策实施与围垦激增

(一) “浚垦兼施”政策的提出与实施

民国初期，国家行政机构进一步近代化、专业化。从土地方面来说，1913年7月，财政部着手清理并处分官产，1914—1915年间，在江苏先后设立沙田局、官产处等专门机构。东太湖的私围无粮湖田也属官产，但因为禁垦、停补荡粮，暂未清理。从水利方面来说，1914年，江苏设立苏南地区首个真正意义上的专门水利机构——江南水利局(45)参见胡勇军： 《“与水争地”抑或“与民争利”： 民国初期太湖水域浚垦纠纷及其背后利益诉求研究》，《中国农史》2018年第6期。；1917年11月25日，又设立水利集议机构——江苏水利协会，研究推进全省水利工作。(46)《江苏水利协会开会记事》，《申报》1917年11月26日，第7版。东太湖围垦治理的主导权因此上移。

与吴江县不同，江苏当局只将禁垦、停补荡粮当作权宜之计。1915年全国水利局回复江苏省巡按使齐耀琳关于停补太湖荡粮的咨文称：

大咨所定办法，自系为将来规画预防障碍起见，应准备案。但水利工程应以测量为前提，测竣图成，一经研究，何处应规复旧状，何处可开辟成田，庶有根据。与水争地之古训，按诸今日河海专门工程之学说，已非无商榷之余地。贵巡按筹议整理太湖，为民兴利，良佩远谟。将来果议实行，应请先事测绘，再议施工。(47)《江苏巡按使准全国水利局咨复停补太湖荡粮饬江南水利局文》，沈佺编： 民国《江南水利志》卷一《论议》，《中华山水志丛刊·水志》第13册，第88—89页。

可见或许受到西方水利知识影响，江苏当局已经有浚垦兼施的设想。全国水利局在肯定的同时，强调要先完成测绘。

为了太湖流域的水利规划，江苏省也准备开展平面测量。1917年，省议会通过了吴江籍省议员金天翮(松岑)的提案，计划由江南水利局分甲部江南运河区域、乙部太湖区域、丙部淀山湖泖湖区域、丁部阳城湖区域进行。由于此时淀泖被主流视为下游关键症结之地，丙部最先行进行。(48)金天翮： 《省议会筹兴江南水利应从测量入手案》，《江苏水利协会杂志》1918年第1期。不过，到1918年6月左右，鉴于吴江东太湖等处围占“防不胜防，禁不胜禁”，江苏水利协会同意金天翮所请，准备将乙部与丙部一起提前进行，以确定应浚应垦之处，便于限制、引导围垦和浚治太湖。(49)《请省长核办职员金天翮请提前办理太湖区域乙部水利测量案、研究员陶惟坻提议疏浚太湖案呈文》，《江苏水利协会杂志》1918年第2期。可见，由于私围私垦迅速发展，官方开始着手将浚垦兼施的设想转化为现实，此时重点是保证水利。

然而，太湖水利经费短缺。江南水利局1918年4月称，其治理苏南水利主要依赖各地亩捐，剩余不过10余万元，而当时包括平面测量在内应办工程总需款在200万元以上，缺口巨大。(50)《筹兴江南水利案》，沈佺编： 民国《江南水利志》卷一《论议》，《中华山水志丛刊·水志》第13册，第115页。为了筹款，1918年底，江苏水利协会职员郑立三、宗嘉禄、袁承曾等在该会研究会上提出希望尽快测绘成图，依水准同高点划定垦线，除行水应浚之区外，将太湖等各湖的出水湖滩悉数清丈放领，所收地价，三成解部，七成归苏南水利经费，决议通过，只待测量完成。(51)《职员郑立三等提议江南水利筹款方法案》，《江苏水利协会杂志》1919年第4期。至此，划定浚垦界线以有限放垦并将部分地价收入充作水利经费的方案确立，重点显然已转移到放垦上，这就是后来设局放领依据的所谓“浚垦兼施议决案”(52)《苏陈对太湖放垦之解释》，《申报》1926年5月18日，第9版。。本来依据测量结果科学规划并实施浚垦，可算是合理开发之策，但是此时官方在水利经费压力下改变对浚垦的侧重，开始偏离合理轨道。

1921年末起，江苏省(60)湖田与沙田等官产一样，本应归财政部管辖，但是此时地方军阀割据，各省的国家收入已由本省控制(参见杨荫溥： 《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第9—12、32页)，湖田放领也就由江苏当局主导。和太湖局开始不顾乙部测量都远未完成的事实，或明或暗地推动放垦。主要原因虽是财政和水利经费压力，但企图围垦谋利的士绅积极串联，应该也起了推动作用。除前文提到的费承禄外，苏州名士费树蔚也曾集资百万，劝太湖局督办王清穆围垦东太湖附近的庞山湖。(61)金天羽(即金天翮)著，周录祥点校： 《庞芝符传》，《天放楼诗文集下·天放楼文言遗集》卷三，上海古籍出版社2007年版，第1059页。但是由于江浙众多士绅强烈反对，没能成功设局放领。(62)江苏省和太湖局推动放垦以及士绅反对的过程参见胡勇军： 《“与水争地”抑或“与民争利”： 民国初期太湖水域浚垦纠纷及其背后利益诉求研究》，《中国农史》2018年第6期。1924年初，江苏省财政窘迫已极，一度停发太湖局经费。(63)《整理苏省财政之管见》，《申报》1924年1月31日，第12版。当年3月传出消息，省长韩国钧准备委派官产处长曾朴与太湖局会办彭谷孙设立湖田局，先从已完成测绘、划定了垦浚界线的吴县洞庭东山开始放领，拟放领荡地达30余万亩。(64)《苏民再请禁止领垦湖荡》，《申报》1924年 6月26日，第12版。齐卢江浙战争后，1925年9月1日，清理湖田局在苏州正式成立(65)《县议会电请撤消湖田局》，《申报》1925年9有14日，第11版。，业务虽包括登记、勘丈等厘清地籍的内容，但核心是放领，收入之半充作太湖局经费。(66)《苏陈对太湖放垦之解释》，《申报》1926年5月18日，第9版。旨在追逐放领收益，已经变形为先垦后浚，甚至事后看来是有垦无浚的“浚垦兼施”政策终于实施。

(二) 湖田局的争议与围垦激增

湖田局的设立，再次引起江浙士绅的强烈反对。反对者一方面担心放垦后“土客势豪上下相蒙，报领之数必相倍蓰，巧取豪夺，湖身益蹙，即无容纳之量，必有泛滥之祸”(67)《各同乡会消息·洞庭西山旅沪同乡会》，《申报》1925年9月18日，第15版。；另一方面也质疑太湖局“名为浚垦兼施，实则有垦无浚”(68)《县议会电请撤消湖田局》，《申报》1925年9有14日，第11版。。但在财政压力下，尽管此时江苏军政格局迭变，省当局始终以水利经费匮乏以及现有私围难以全面铲除等为由坚持放垦。(69)《苏省长维持太湖浚垦原案》，《申报》1925年9月18日，第9版；《苏陈对太湖放垦之解释》，《申报》1926年5月18日，第9版。吊诡的是，作为放垦依据的《浚垦界线图说》(以下简称“《图说》”)却迟迟没有周知士绅。1926年5月后，该《图说》成为反对放垦的江浙协会士绅关注的焦点。(70)《江浙协会反对湖田放垦电》，《申报》1926年5月5日，第6版。在这些士绅坚持下，7月，当时控制江苏的军阀孙传芳同意其研究《图说》并实地查勘。(71)《太湖垦放事将召集各县代表会议》，《申报》1926年7月28日，第14版。10月初，经查勘发现，东山浚垦界线一带并非如太湖局所称“大部已在高水位以上”，反而多在低水位之下。(72)李仪祉： 《太湖东洞庭山调查记》，《李仪祉水利论著选集》，水利电力出版社1988年版，第429—430页。这样的界线几乎没有限制和引导意义，彻底暴露出此时官方收益至上的态度。

本来，1919—1925年间吴江东太湖湖田增速已经放缓。7年中围圩7个，约2 417亩，分别只有1914—1918年所围圩数、亩数的25%和22%。然而，在东山放垦后，1926年吴江也有设立湖田局的传闻，由此“地方之投机嗜利者不惜急起直追，既围荡以成田，更植湖而为荡，互为因果，纷纷竞种”(73)《文牍选载·太湖湖田》，《太湖流域水利季刊》1927年第1卷第1期。。1926—1927年间围圩13个，约10 030亩，1 000亩以上的大圩有4个，最大的南新圩约1 700—1 800亩，达到近代第三个高峰。此时围垦集中到南厍镇、草埂乡一带。南厍以北湖面本就较其南狭窄，顾家荡、周家荡、余家荡等处陆续被围垦，使得这一带圩岸已突至湖心，影响东太湖向北端瓜泾、鲇鱼等口出水；吴家港等河的通湖咽喉也随之拉长，进一步降低吴家港—长桥一线本已羸弱的出水能力(图2)。

如果说民国初期对围垦水利威胁的担忧主要还是侵占浪打穿这样泄水要口的话，那么此时官方态度和湖田增势已让人开始忧虑东太湖的消亡。参与1926年10月东山实地查勘的士绅褚辅成等就认为，“(吴江)平望等处亦宜亟为注意，否则得尺进寸，以近十年比例，再越三十年，恐东太湖之强半，不为沧海桑田之感者几希”(74)《江浙代表查勘太湖报告书》，《申报》1926年10月15日，第9版。。

四、 湖田清理的重启与大规模私围的爆发

(一) 湖田清理的暂停与重启

1927年3月，北伐军占领南京，国民政府取得太湖流域的领导权。5月，国民政府撤销江南水利局、浙西水利议事会以及太湖局，设立太湖流域水利工程处(以下简称“太湖处”)。该处比传统士绅主导的太湖局更为专业化，此前主张完成全部测量才能规划放垦的水利专家沈百先出任处长。6月，太湖处以必要的测量并未完备、垦线在低水位以下且无规则可循为由，呈请撤销原浚垦界线，重申必须先完成全部平剖面及水文测量才能研究放垦(75)《文牍选载·太湖浚垦问题》，《太湖流域水利季刊》1927年第1卷第1期。；7月23日，又要求吴江县在测量未完之前重申禁令，详细检查滨湖各圩粮册，无粮者不论已围未围，一律不许耕种(76)《文牍选载·太湖浚垦问题》，《太湖流域水利季刊》1928年第1卷第2期。。8月，财政部也以舆情不洽和设立两年之久毫无成效为由撤销湖田局。(77)《文牍选载·清理湖田》，《太湖流域水利季刊》1928年第2卷第1期。

然而，湖田清理又很快重启。1928年6月，财政部下属的江苏沙田官产事务局饬令吴昆江官产事务所拟具清理办法，征得太湖处同意。(78)《文牍选载·清理湖田》，《太湖流域水利季刊》1928年第2卷第1期。7月23日，《第一期清理太湖湖田办法》实行(79)《第一期清理太湖湖田办法》，《江苏省政府公报》1931年第808期。，湖田清理在吴江、吴县全面展开。财政部及其下属官产机构自然是为了国库收入，而沈百先及其领导的太湖处之所以改变初衷，还是因为水利经费欠缺，太湖处已拟定平剖面测量及水文测量计划，就因为经费不能筹拨，无法实行(80)《文牍选载·本处组织》，《太湖流域水利季刊》1928年第1卷第2期。，而财政部同意仍将地价收入的一半拨充该处经费。在测量未完、浚垦界线未定、“浚垦兼施”难以落实的情况下，暂时只放领已经围垦成熟的湖田，太湖处还要求清理机关勘丈湖田时，须与其共同派员，颁发部照也要共同会印，以为把关。(81)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，萧铮主编： 《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第74册，台北成文出版社1977版，第39142—39144页。此类限制条件看似考虑了水利影响，然而私垦成熟的湖田并非一成不变，新增私围湖田垦熟后也可报领，因此限制作用有限，为后来爆发大规模私围埋下伏笔。

清理启动之初，粮主、垦户、佃户或意存观望，或因定价过高，无力缴价，报领者寥寥。经请愿，改以8折缴价，报领稍有起色。然而，此时江苏省政府与财政部围绕包括湖田在内的官产发生管辖权之争，省政府一度要求各县对此暂停清理和处置。湖田等官产经裁定仍归国有后，1929年和1931年，清理机构两次改组，但因人事迭变、经费有限，清理工作直至1934年仍无成效。(82)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，萧铮主编： 《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第74册，第39148—39151页。在此过程中，被放领的湖田十分稀少。据估计，1929年吴江县私围无粮湖田约有5万亩(83)《呈为无粮湖田恳实现耕者有其田主义应由原垦户缴价或承粮勿任侵占官产者再事升科俾数十年被缚垦农得资解放跻入平等事》，苏州市吴江区档案馆藏，文献编号： 0204-003-1096。，但有统计数据的1928年12月—1930年4月间，该县经太湖处及后来的太湖流域水利委员会会印放领的湖田部照仅有7张，计1 288.14亩。(84)《会印放领湖田部照之统计》，《太湖流域水利季刊》1930年第3卷第4期。这既影响了财政收入，也妨碍了以此为经费来源的太湖水利工作的进行。

为了推进清理，1935年1月，江苏省财政厅又改组成立太湖湖田清理处(1933年湖田等官产划归省有)，调整清理办法，降低领价。此时规定粮主承领湖田(指地浮于粮者)每亩4元，垦户、佃户承领每亩4.8元，鱼池、桑园、果园高区每亩8元，低区每亩6元(85)《苏省整顿湖田》，《申报》1935年1月7日，第8版。，与1928年粮主承领湖田每亩8元，垦户、佃户承领每亩10元，鱼池、桑园、果园每亩不少于14元相比(86)《第一期清理太湖湖田办法》，《江苏省政府公报》1931年第808期。，降幅约50%。

(二) 大规模私围的爆发

本来，1928—1933年间，吴江湖田增速再次放缓，7年内只围圩6个，约4 300亩，都在南厍镇、草埂乡一带，尚不及1926—1927年的一半。然而，1934年夏以后，太湖地区大旱，东太湖水位低落，当年就出现为数不少的围垦，1935年2月后，兴起更大规模的私围，一些地方势豪甚至投入巨额资本，组织共成公司、民生公司、松陵农场、开南公司等围田公司。除天气原因外，1935年1月领价下调也起了促进作用。有人算了一笔账： 吴县横泾的良田亩价在50元以上，而这次新围湖田算上缴价、工本等各种开支每亩不过十四五元，不到前者1/3，土质反而更胜。(87)张潜九： 《东太湖围田始末记》，《中国农村》1935年第1卷第12期。如此划算，自然吸引豪民大肆围垦。

1934—1935年间，吴江县围圩达50个，约43 741亩，分别是光绪十七年以来围垦总圩数和亩数的36.8%和48%，达到近代第四个，也是最高峰。横扇、溪港以北的老围垦区只有零星增加。南厍镇、草埂乡围圩约20个，19 834亩。各围田公司的湖田都在这里，面积均在2 000亩以上，最多的开南公司达4 700余亩，圩岸宽大，横亘湖心，共成、民生等公司湖田更是越过了湖中心的县界。这里围垦使浪打穿的直渡港、黄沙港、海沿漕等泄水河不再直接与湖相连；草埂乡与吴县间的湖面狭处缩至二里半，严重侵占通向瓜泾口、鲇鱼口等处的行洪道(图2)。更为严重的是，民生公司还修筑一道堤直达横泾，将东太湖拦腰截断。(88)徐思予： 《东太湖围田问题之剖视》，《政治评论》1935年第167期。越溪镇以及湖东、湖西、顾柳等乡之前很少围垦，此时竟也围圩27个，约23 730亩。这些湖田如果围垦成熟的话，瓜泾口和鲇鱼口将被堵闭，东太湖最北端有沦为陆地之虞(图2)。总的来说，1934—1935年的围垦使此前褚辅成等人的担忧提前成为现实，太湖流域水利受到巨大威胁。

(三) 拆围与善后方案的制定

到1935年5月左右，尽管仍有部分圩围没有完工，但这样大规模的围垦，已经引起地方社会强烈反对。吴县横泾等地的沿湖农民担心进出水河港被筑断，沿湖良田变成断水的腹里田，鱼虾芦蒿等生息断绝，强烈抵制围垦。(89)张潜九： 《东太湖围田始末记》，《中国农村》1935年第1卷第12期。吴县士绅张一鹏等也电请中央和江苏省禁止，与围田代表发生争执。(90)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，萧铮主编： 《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第74册，第39204页。

其实，早在1931年包括太湖流域在内全国大范围发生特大洪灾后，行政院就颁布《废田还湖办法》，要求先暂停放领河湖沙洲滩地，按寻常洪水位勘定蓄洪范围，铲除妨碍水流的沙田湖田滩地。(91)《废田还湖办法》，《山东省建设月刊》1932 年第2卷第3期。但为了围垦之利，财政部和地方政府对此阳奉阴违。不晚于1934年，水利机关就已草拟了《整理东太湖水利工程计划》(92)李仪祉： 《对于整理东太湖水利工程计划之审核意见》，《李仪祉水利论著选集》，第526—527页。，但废田还湖迟迟未能落实，湖田清理也从未中断。

大规模私围后，迫于舆论压力和水利影响，官方不得不拆围。1935年6月7日，江苏省政府委员会第749次会议通过《江苏省制止围垦太湖湖田办法大纲》(建设厅后又给出两条释义)，要求严查私围私垦，1928年8月以后私垦和朦报升粮的湖田，特别是1934年夏以后的朦报者，勒令铲除；执有领照但未经水利机关会勘的湖田，经会勘无碍水利者，准予放领，否则照领价收回铲除。(93)《江苏省制止围垦太湖湖田办法大纲》，《江苏建设月刊》第2卷第7期；徐伯符： 《太湖湖田之研究》，萧铮主编： 《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第74册，第39219—39225页。不过，实际拆除的仅限于1934—1935年间的新围湖田(仍有个别如小外尾圩未拆除，图2)。1935年6月9日—8月6日，吴县拆除共成公司等圩约20 000余亩，吴江县拆除盘湾等圩约20 950余亩。(94)徐伯符： 《太湖湖田之研究》，萧铮主编： 《民国二十年代中国大陆土地问题资料》第74册，第39211—39212页；《呈报本县拆围情形检同表格据实具复仰祈俯赐鉴核由》，苏州市吴江区档案馆藏，文献编号： 0204-003-0104。

拆除新围只是应急手段，湖田发展之下东太湖水利状况恶化的态势并未完全扭转，还需要善后治理。1936年12月12日，行政院公布《整理江湖沿岸农田水利办法大纲》，1937年10月28日，国民政府核准颁布修正版，取代《废田还湖办法》，前者与后者最大的不同是在划定界限保证蓄洪量的同时，允许界内在“举办适当工程，不致减少其原有之蓄洪功效时，亦得经营垦殖”(95)《修正整理江湖沿岸农田水利办法大纲》，行政院水利委员会编： 《水利法规汇编(第一集)》，行政院水利委员会1944年版，第170页。，兼顾了生产。据此，1937年2月，江苏省政府会同扬子江水利委员会划定湖界(即浚垦界线)，规定界内禁垦，4月派出了工程队沿湖树立界桩，共立244根。(96)《吴县参议会俞参议员士臣等提供处理东太湖湖田纠纷意见书》，江苏省档案馆藏，文献编号： 1016-乙-937。不过，划入界内的旧有湖田在抗战前并未拆除。同时，扬子江水利委员会还制定《东太湖蓄洪垦殖工程初步计划》作为界内整治方案，主要内容有二： 一是开挖连接西太湖与东太湖瓜泾口、大浦港、鲇鱼口等主要水口的行水深泓；二是在湖界内建设22个区共213平方千米的国营蓄洪垦殖区，平时耕种，“农田面积约有二十八万五千亩，每年增加生产约达四百万元，纯利约达七十余万元”，遇大洪水就放水入垦区泄洪，“蓄洪量较未整理以前增大约三倍，可以减轻沿湖一带之水灾”。考虑需费约935万元，筹款困难，准备分3期进行。(97)扬子江水利委员会： 《东太湖蓄洪垦殖工程初步计划》。善后治理方案至此完备。

然而，数月后抗日战争全面爆发，破坏了计划实施。1940—1949年间，湖界内私围湖田迅速发展，蓄洪垦殖工程虽被尝试推行，却并没能真正实施，蓄泄问题更加严峻。中华人民共和国成立后，1954年江苏省人民政府再次要求以1937年湖界为禁垦线，饬令拆除界内绝大部分圩围，但此后又有围占。应该说，直到1995年底下游泄洪干道太浦河全线贯通以及2008年后东太湖综合整治工程逐步实施，东太湖蓄泄问题才真正解决。

五、 结 论

近代以来东太湖发生剧烈的环境变迁，固然缘于封闭进程完成后的自然淤积加剧，但直接原因是人为围垦。从光绪十六年河南客民至东太湖种茭围垦开始，围垦力量迅速发展，客民不断迁入，本地势力也参与其中，一些地方绅士成为湖田业主或圩主；到民国初期，围垦之风已难遏制。

与之对应的是官方管控不力。1890—1935年间，治理政策经历了从光绪中后期招垦弛禁，到1914年停补荡粮、禁垦，再到1925年后有限放垦的变化过程。这看似是从以财政考虑为主，到重视水利等问题，再到注重合理开发的进步历程，近代化的影响也在此过程中强化。然而，由于财政需求以及治湖经费不得不依赖湖田放领的现实，官方一直没有大面积铲除私围，即使1931年中央自上而下推行废田还湖后，依然如此；准备以“浚垦兼施”政策有限放垦，又违背初衷，没有确立起明确合理的浚垦界线，就贸然放垦。这不仅始终无助于限制和引导围垦，有时反而促进其无序发展。1890—1935年间，吴江东太湖分别在1901—1902年、1916年前后、1926—1927年、1934—1935年出现4次围垦高峰，第一和第三次直接缘于官方招垦弛禁和设局放领，第四次也与下调湖田领价有关。

由此，东太湖水利状况在吴江湖田整体自南向北、草埂乡和南厍镇湖田自东向西的发展下日趋恶化，蓄容不断缩减，岸线整体向湖内推移，先是浪打穿受到侵占，北出行洪道随后也受到影响，海沿漕等泄水河流逐步拉长变细，1934—1935年大规模私围更使北出行洪道被严重占塞，鲇鱼口、瓜泾口被堵闭，东太湖最北端有沦为陆地之虞。此后，官方不得不拆除约4万余亩湖田，以避免极端后果，并制定善后方案。

总之，在近代转型过程中，国家行政机构近代化、专业化，西方科技渗透影响，治理技术和理念有所进步，但对环境治理却未必能起推进作用。财政能力，包括对治理对象的财政需求和对治理开支的财政分配，是决定治理能否落实的重要因素。