浅析城市综合防灾规划的困境及优化策略

吴翔华

(菏泽市消防救援支队，山东 菏泽 274000)

0 引言

新世纪以来，我国城市灾害的发生概率不断增长，为群众的生命及财产安全造成了严重的损害。2007年，《城市建设综合防灾“十一五”规划》由住建部颁布与实施，在此文件中对城市综合防灾规划作出了规定，要全面实施规划工作[1]。在此规定颁布之后，不少学者纷纷就这一问题进行了广泛的探讨，研究的内容涉及基本概念、编制方法、理论框架以及国内外文献等各个方面，同时也有城市陆续开展了城市综合防灾规划工作。但是，从实践结果来看，综合防灾规划的开展并不是很理想。因此，城市综合防灾规划还存在诸多的困境。本文主要针对这一问题，对城市综合防灾规划的重要性、存在的不足等进行分析，并提出相应的优化策略，以期为城市综合防灾规划提供一定的参考。

1 城市综合防灾规划的重要性

1.1 城市综合防灾需要满足防灾规划及现实需求

在现实工作中，针对各种灾害虽然已经采取了一些相应的规划措施，但是没有较为完善的综合编制。站在理论角度分析，存在这一问题的原因主要与城市灾害的特点有关，城市灾害具备高频率性、高可能性、难恢复性以及突发性等特征，城市灾害一般都具备较强的连锁反应，严重的城市灾害问题会导致群众的经济损失甚至是人身安全。因此，做好城市综合防灾规划有助于有效预防灾害的发生。同时，城市是灾害的承受主体，城市的空间特征就是以建筑设施及人口较为集中，因此出现灾害就会造成较大的经济损失[2]。但是由于人口密度较大的城市建筑较为密集，对应的救援工作也存在较大的困难。基于此，应当从全面预防的角度来编制综合的城市防灾规划，以此保障城市的可持续发展。

1.2 树立各个方面的关系

城市应急管理所涉及的部门诸多，需要多个部门共同联合才能够保障工作的顺利开展。但是在实际的工程之中，一些部门所采取的管理体制较为混乱，促使各个部门形成了互不相通的管理方式，导致工作效率低下，无法保障工作的质量，更使得灾害防治部门很难开展相应的综合管理，不能够对城市的各种灾害类型进行有效的统筹安排。同时，因为工作机制不够完善，促使相关工作的开展缺乏一定的统一性，也没有完善的监督机制来对各个部门实施有效的监督，因此只有加强对突发事件实施有效的指挥，加强各部门之间的协调性，才能够有效的实现资源共享，提升城市综合防灾的工作效率[3]。

2 城市综合防灾规划的困境

2.1 理论体系缺乏

由于前期的工作准备不充分，在制定综合防灾规划的过程中，由于对城市灾害相关知识了解不足，同时对灾害的防范重视程度不高，使得制定的规划无法与城市实际需求相匹配，因此规划的实用性不高。与此同时，由于城市各个部门之间的沟通与协调不足，造成防灾目标与措施等在制定的过程中未能够形成较为系统的方案。基于上述因素，城市综合防灾规划无法形成较为系统的理论指导。

2.2 缺乏有力的法律法规保障

理论体系的缺乏是我国城市综合防灾规划的一个重要的问题，其中，最为关键的理论支持是法律法规，因此法律法规的缺失使得城市综合防灾的重视程度不高，即使是已经制定了针对一些灾害的法律法规，但是这只是简单的规定而已，而我国灾害的种类是多种多样的，这些规定无法一一概括，在众多灾害一同发生的情况下，法律不能够一一顾及到，因此使得我国防灾工作面临着诸多的不足之处。同时由于相关法律存在缺失，使得防灾规划无法在现实之中得到落实，缺少相应的法律保障[4]。除此之外，基于法律制度方面的缺失，造成一些防灾措施与要求等都缺乏较为完善的保障，致使防灾建设面临诸多困境。因此在进行防灾规划的过程中，应当以完善法律作为基础，以此来为后续的综合防灾规划有效实施提供有效保障。

2.3 实施主体存在缺失

在我国的城市规划之中，最为重要的部门之一就是城市综合防灾规划。防灾针对的主体是现实中的人，因此需要制定较为完善的综合性的防灾规划部门进行指导。虽然防灾规划的较好，但是缺乏有力的实施主体去执行，那么整个规划也都是纸上谈兵，防灾效果无法有力的达成。基于此，防灾规划需要各个部门之间实现有效的合作，也需要社会各个领域的相关人员参与进来，做好艰巨的防灾规划任务。灾害的出现是不可预知的，因此灾害所产生的危害及损失也无法及时的估量，因此在面临灾害的时候，需要社会与大众共同努力来解决这一问题。但是现阶段，许多人并没有意识到这一问题，例如在学校中虽然有关于灾害的预防与控制知识学习，但是也只是观念的传授，防灾措施无法有效的进行，再加上防灾措施由于受到一定社会因素的影响，使得防灾规划在具体的实施过程中增加了不少的困境[5]。

基于上述分析，对于这一问题的处置中，我国还未形成较为系统的部门与组织机构来进行有效的处理，这对于防灾工作的实施形成了限制。现阶段，在城市化不断发展的背景下，对于综合防灾规划的建设中，最为重要的是建立防灾规划实施部门与组织机构。与此同时，政策的有效实施在于宣传与支持，其中支持方面需要资金来形成有力的保障，因此我国需要不断加强对综合防灾规划方面的资金投入与支持，在部门管理之中加入专业人员，以此对综合防灾规划工作形成高度重视。依据规划的内容对社会中的机构与群众进行有效的协调，以此来向人们宣传综合防灾知识，提高群众的防灾意识。

3 城市综合防灾规划的优化路径

3.1 强化对基础理论的研究

首先，应当对城市防灾规划的困难进行思考，为城市防灾规划工作的有效实施找到突破口，并为其提供保障。综合防灾规划的编制基础应当建立在促进城市和谐发展基础上，同时对城市综合防灾的各个方面进行有效的研究。根据要求来制定综合防灾部门与组织机构的责任与义务，形成对问题的根本认知，这对于我国城市化进程的建设与发展具有较强的现实意义。基于此，相关部门在对综合防灾进行规划的过程中，需要不断的提高编制人员的理论知识与实践能力，在综合防灾规划之中融入可持续发展与生态发展的理念，为群众创造良好的生活环境。

3.2 与法定规划体系相融合

城市综合防灾规划体系之中，各个层次的规划应当都有所体现，实现法定规划体系与城市综合防灾规划的有效结合，因此需要在总体规划与详细规划之中加入法定规划体系的内容。

3.2.1城市总体规划中的防灾规划

站在总体规划的角度，城市综合防灾规划需要重点关注的内容是如何有效的对现有的空间进行合理的布局。因此应当根据安全防灾的基本要求来有效的提升城市综合防灾能力。其中，具体的工作内容应当包含以下几方面：对灾害风险程度、现状、破坏性以及防灾能力等进行分析，并制定相应的规划。根据空间层次的划分，总体防灾规划可以被分为市域层面与中心城区层面。前者层面包含的内容较为广泛，涉及交通、避难、供电供水、通讯、救灾等各个方面的联动机制，需要建立完善的各机构联动机制及快速反应机制；后者包含的主体规划内容有防灾空间结构、分区、避难及疏散空间规划、防灾救灾设施布局、基础设施、危险源及特定区域的综合防灾规划等[6]。

3.2.2城市详细规划中的防灾规划

城市详细规划中的防灾规划设计，应当注意以下几个方面的内容。主要有：

1)将规划好的防灾空间设备及规划进行详细的细化；

2)对局部区域所实施的综合防灾规划内容进行考察与评估，并且根据评估结果进行及时的调整；

3)对于防灾安全控制线进行有效的划分与控制。在城市综合防灾的总体规划中应当对相关的空间及项目设施等进行控制，并且在具体的详细规划中落实到实处，与此同时应当不断在具体的技术指标与控制要求等方面实施细致的划分。重点分析其中的细化目标，包含地块容积率、建筑高度与密度、绿地率以及人口指标等，并且对其进行及时的防灾评估，对开发强度是否符合安全标准进行综合考察。

3.3 完善综合防灾管理法规及标准

城市综合防灾规划能够顺利实施的重点因素在于拥有明确的立法，因此立法始终是城市综合防灾规划的基础。立法应当包含宏观层面的立法与微观层面的技术标准规范。前者需要制定全国统一的安排灾害防治对策与实施工作的基本法，并且这一法律是各项单独的法规实施所依靠的标准，比如，应当尽快出台《综合防灾法》，以此来促使各种综合防灾工作都拥有法律可以参考。后者需要对细化的规范标准进行完善，对相关建设标准上升至法律法规角度，并且将其应用于城市综合防灾规划的编制指导工作之中，以此有效的保障城市综合防灾规划的具体实施。

4 结语

城市综合防灾规划对城市的安全及社会的稳定有着至关重要的作用。现阶段，城市综合防灾规划还存在诸多不完善之处，包含理论体系缺乏、法规基础缺乏、实施主体缺乏等，基于此，本文针对上述问题提出了相应的策略，从加强基础理论研究、完善法律法规体系以及制定规范标准等方面，提出城市综合防灾规划的优化路径，为城市居民提供安全宜居的生活环境。