浅谈绥德米脂子洲三县供水工程PPP模式

雷 洋

(榆林市水利工作队，陕西 榆林 719000)

1 前言

沿无定河流域的绥德、米脂、子洲三个县及沿线十二个乡镇(农场)由于种种原因，人畜饮水十分困难，安全供水保证率低。2017年7月26日榆林市多地发生短时强降雨，受暴雨影响大理河洪水暴涨，绥德、子洲县城遭受特大洪灾，子洲县城饮用水断供。灾情发生后，政府及各相关部门高度重视，先后多次召开专题会议研究三县供水方案，把解决绥群众饮水问题作为当前的“一号工程”，要求按照三县供水整体方案，坚持“一次设计、整体规划、分段实施、优先应急”的原则，同时启动建设子洲专用工程和三县供水工程。

三县供水工程是解决无定河沿线约54万群众饮水困难的重大民生工程，建成后，将有效解决榆林南部黄土高原丘陵沟壑区水资源匾乏问题，从而保障地方经济可持续发展。

2 工程概况

该工程从王圪堵水库下游尾水池取水，至水库下游东北侧新建集中式净水厂，经水厂处理后向三个县城及沿线十二个乡镇供水，线路总长154.12 km。输水工程由干线工程与支线工程组成，干线工程从水库尾水池设闸为起点，线路沿无定河两岸阶(滩)地布设至绥德县物流园区子洲分水口结束，输水线路全长112.26 km。支线工程由米脂专线、子洲专线及绥德专线组成，线路总长41.86 km。原自来水供水系统可作为应急保障供水系统，在供水主管线上给沿线乡镇(农场)预留有取水口和计量器等设施。主要建设内容为：取水口1处；集中式净水厂1座(水处理规模为9.6万m3/d)；输水管线154.12 km；调压池2座；子洲加压泵站1座，调蓄池1座；穿无定河倒虹8座等。

3 PPP模式的必要性和可行性

3.1 缓解财政压力

尽管本项目属于准经营性项目，但由于一次性投资规模较大，加之项目的公益属性，收益较小，投资回报周期较长。如果通过银行筹措资金，融资难度较高且借款期限较短，榆林市财政将面临较大的还款压力。通过引进社会资本参与建设，将在榆林市财政资金之外开辟新的资金来源，政府无需在项目建设初期支出巨额资金，通过拉长支付期限，可以实现以“时间换空间、平滑财政支出”的效果。

3.2 提高项目建设和运营服务质量

通过政府采购的方式引入在供水领域具有较强专业技术实力和丰富运营管理经验的社会资本，充分调动社会资本参与项目建设及运营的积极性，发挥其先进专业技术和运营管理经验，从安全、质量、进度、投资等多方面进行管理，保障项目持续长久的发挥作用。

3.3 促进政府职能转变

本项目中，政府只在合作期内进行过程监管和提供必要的协助，从供水服务的提供者转变为公共服务的监管者，减少了对微观事务的过度参与，有利于转变政府职能。通过政府与社会资本合作模式，可以充分发挥各自在风险把控上的优势，通过PPP项目合同的约定，由最适宜承担风险的一方或最有能力控制风险的一方承担风险，避免了不合理的风险分担格局，提高了项目抗风险的能力。

3.4 项目自身特点

本项目属于供水工程，投资规模较大、需求长期稳定，适宜采用PPP模式建设，实现政府和社会资本的合作共赢：从政府方的角度来看，项目投资规模较大、生命周期长，如采用PPP模式可平滑财政支出，缓解一次性支出的压力，同时能保障公共服务供给；从社会资本方来看，与政府方合作，运营收入较为稳定，投资回报风险小。

4 项目运作模式

4.1 运作模式的选择

根据财政部相关文件要求并结合项目实际情况，经分析，本项目具有如下特点：一是本项目为涉及重大民生问题的公共服务项目，政府方掌握项目资产的所有权对公共安全和公众利益具有重大意义；二是建设投资额较大，若完全由政府负担，将对榆林市财政及绥德、米脂、子洲三县财政造成较大压力；三是建设运营对专业性和运营经验具有一定的要求。

因此，本项目采用BOT(建设-运营-移交)的PPP运作方式实施。BOT的典型运作模式为：政府授予其与社会资本合资成立的项目公司特许权利，由项目公司负责对特定的基础设施或公共服务项目进行筹资建设、运营管理及无偿移交，并通过经营收入偿还债务、弥补成本和获取投资回报。其重要作用有：解决公共资金来源不足的问题，减少政府负债和还本付息的责任；由社会资本承担建设和运营过程中的大部分风险，有效实现政府风险的转移；选择具有相关运营经验的社会资本，能够带来先进的技术和运营管理经验，提高项目的运营管理效率；有利于转变政府在基础设施和公共服务项目中的角色，有利于实现行政体制的改革和政府职能的转变；BOT项目的资产所有权归政府方，有利于保证公共安全和公众利益不受损害。

4.2 运作流程

4.2.1 第一阶段：项目识别阶段

第一步，就本项目概况、研究内容、研究目标等方面进行充分沟通的基础上，组织拟参与的各相关单位进行对接，确认沟通渠道，搭建管理组织架构，建立内部及外部工作协调机制。

第二步，通过文献、访谈、实地考察等方式组织调研活动，掌握本项目《可行性研究报告》《初步设计文件》(若有)等基础文件、资料、数据，并进行相关的研究、分析工作。

第三步，梳理相关法律、法规，研究项目有关法律事项，收集、研究国内供水工程PPP项目案例，总结经验教训，筛选、佐证国内供水工程建设初期投资、运营成本等经验数据。

第四步，根据确定的投融资模式，完成初步实施方案的编制。

第五步，根据初步实施方案及财务测算结果，完成财政承受能力评估报告及物有所值评估报告。

4.2.2 第二阶段：项目准备阶段

第一步，确定投融资模式，搭建项目组织架构，明确本项目主要边界条件。

第二步，搜集本项目相关数据并对类似项目及其建设/运营单位的初期投资、追加更新投资、运营维护成本各细项等经验数据进行搜集、筛选和佐证，以搭建财务模型，进行财务测算。

第三步，进行项目实施方案的编制，并在与政府沟通协调的基础上对实施方案进行修改、完善后，进行实施方案的报批。

第四步，完成实施方案上报审批。

4.2.3 第三阶段：项目采购阶段

第一步，针对已确定的投融资模式针对项目边界条件进行商务专题研究，合理设置本项目的招商条件，编制资格预审公告及文件，获得审批后发布，确定符合条件的资格预审申请人，资格预审公告到资格预审评审需要15个工作日。

第二步，编制采购文件开展采购工作，组织响应文件评审工作，选择中标候选人，邀请合格申请人参加公开招标到开标评审，需要20天。

项目实施机构与中标候选人进行确认谈判。根据候选社会资本的排名顺序，依次与其就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

第三步，确定中标结果后，签署PPP项目合同的工作；完成项目公司注册成立、签署承继协议等工作。

4.2.4 第四阶段：项目执行阶段

第一步，项目公司组建，建立完整的组织架构，开展项目投融资管理、建设管理、运营管理等工作。项目公司负责施工，保证工期和质量；由项目实施机构负责聘请监理及检测单位，费用计入总投资。审计部门或其委托的中介机构进行全过程跟踪审计，费用计入总投资。

第二步，实施机构及相关部门组织对项目公司建设期、运营期进行绩效考核，依据考核结果，对项目公司进行相应的奖惩。

4.2.5 第五阶段：项目移交阶段

第一步，项目公司对移交资产进行必要的维护和大修，并准备移交资料清单等资料。

第二步，政府组建项目移交工作小组，对移交项目资产进行性能测试和质量检测。

第三步，实施机构及相关部门组织对项目公司运营进行最后绩效考核。

第四步，项目移交政府部门，项目公司清算。

5 项目进展情况

三县供水工程PPP项目于2018年8月完成财政部PPP项目入库工作；2018年12月，通过公开招标确定了中国水利水电第四工程局有限公司为中标社会资本方；2019年2月，榆林市水利局和中国水电四局正式签署了PPP项目合同；2019年3月，三县供水工程PPP项目公司在榆注册成立；目前，征地拆迁基本完成，已完成部分管道安装及净水厂土建工程。

6 结语

三县供水工程作为我市首个自主实施的PPP项目，无前车之鉴。因此，在推进过程中就存在对困难认识不足、预见性不够、部分环节进展较慢等问题。在今后，作为项目实施机构，我们要认真学习PPP模式的新政策、新思路、新方法，在建设期，重点从工程安全、质量、投资、进度等方面加强监管；在运营期，通过绩效评价考核全面管理项目的运营情况，充分对接财政部门，进一步完善、规范绩效考核制度。同时，积极学习社会资本方科学、先进、有效的施工技术和运营管理方法，可为后期水利工程建设运用PPP模式奠定坚实的基础。