关于高校纪检监察退出学校议事协调决策机构的思考

邱玮玲

（湖南工业职业技术学院，湖南 长沙，410208）

十八届中央纪委三次全会指出纪检监察机关必须明确职责定位，提出将“转职能、转方式、转作风”作为纪检监察机关的重要工作要求,把不该管的工作交还给主责部门，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，不断强化监督执纪问责，推进组织制度创新，更好地履行党章赋予的职责。自此以来，教育系统积极贯彻落实“三转”的要求，教育领域党风廉政建设和反腐败工作不断取得新进展、新成效。其中高校纪检监察退出学校议事协调决策机构的举措在实务中备受关注，此举是解决纪检监督与业务管理边界、监督方式创新、监督失灵等问题，切实提高纪检监察工作科学化水平，确保监督效能的必然之举，但在实施中由于种种原因，存在形式上退出，实质上退出不到位的情况。理论界对高校实施“三转”的意义和路径的研究较多，但对实施此项退出举措的研究较少，本文尝试在前期研究基础上，分析退出的必然性、思考探索纪检监察工作更好地发挥纪律保障作用的途径，提出退出后对应增加的确保监督实效的工作措施。

一、现状分析

新时期，高校纪委作为高校党内监督专责机构，围绕党章规定的职责作了大量工作，推进高校纪检监察工作高质量发展，切实发挥了全面加强党对高校领导的重要政治保障作用。但也由于主体责任与监督责任、办事权与监督权职责界限不清，尤其是过多地参与议事协调决策机构，导致高校纪委承担的主责之外的任务占据了大量的工作精力，挤占了做好主责主业的空间和时间，研究显示：

（一）退出有依据但系列配套制度有待进一步推出。纪检监督的实质是同体监督，监督对象是同级甚至是上级，受思维定式影响，一方面纪检双重领导体制决定了纪检监察部门无法拒绝职责之外的工作安排。另一方面高校行政人员占比有规定，人员有限，工作中往往需身兼数职，纪检监察干部参与的工作，难以做到纯监督。因此，亟待进一步具体明确领导机制和工作机制方面的制度设计。

（二）退出有氛围但认识还有待进一步深化。制度离不开人的制定、认可和执行，一定时期人的认知水平，决定了该时期制度设计和执行水平。坚决执行“三转”已是普遍共识，这是良好的认识基础，但还需解决部分认识不到位的情形：业务职能部门担心纪检监察退出议事协调决策机构，业务工作缺乏监督。从职责内涵来讲，这种认识有盲区。高校章程全面规范了学校内部管理体制，明确了行政事务或教学科研业务，由相应内设机构进行职能管理和监督。因此，职能部门是业务监督、职能监督，是以业务内容为核心的专项监督，是“第一监督”。而纪检监察是程序监督，是“监督的再监督”。而实务中，高校内部制度设计和执行中来要求纪检监察签字背书的安排比比皆是。业务部门惯性使然，依然要求纪检监察全过程参与业务工作并发表决定意见，将业务职能部门的业务监督检查，直接安排给纪检监察部门实施，纪检监察部门成为高校行政事务的“见证者”和“背书人”。片面认为只要纪检监察部门参与了，工作依纪依规依程序开展就有了保障，事后不会出现被问责追责的情形。

（三）退出有行动但工作思路还有待进一步创新。高校纪检监察部门担心退出学校议事协调决策机构，自己无法掌握一手资料。从履职过程看，这种担心毫不必要。纪检监察是法纪监督检查管理，主要职责是针对党员干部特别是领导干部违法违纪行为的监督检查及处理，纪检监察部门并不需要提前介入、全线出击参与业务工作。但从数据看，这种担心不是空穴来风。某地纪委统计，他们所查的案子中，上级转办件占50%，信访举报件占50%，主动发现线索量为0。“不参与各职能部门业务，该如何了解情况，又该如何发现问题呢？”[1]是一个纪检监察部门需要深入思考、采取有效对策来回答的问题。

（四）退出取得成效但还有提升空间。2018年基于全国184所高校纪检监察组织的研究显示，高校纪委承担主责以外工作的情况已经得到有效改善，退出后高校纪委对学校党委的监督更有效。高校纪委41.3%已经从全部无关议事协调机构退出，其中有效监督占比75.00%；37.5%仍然参加1到3个无关议事协调机构，其中有效监督占比72.46%；21.2%参加四个及以上无关议事协调机构，其中有效监督占比71.49%[2]。上述数据体现了积极的一面，但也应看到退出还不够彻底，相应地影响了监督实效。

二、纪检监察退出学校议事协调决策机构的影响因素

高校纪检监察面对上述现实矛盾，如何解决困境开创新局，使得退出学校议事协调决策机构的举措能达到预期效果，切实解决工作中职责不明晰，越位、错位、缺位，工作效能受削弱的问题，具有重要意义。应重点考虑四个方面的因素：

（一）退出原因

业务部门对自身工作负主体责任，主体责任包括对职责范围内业务事项的管理和监督；纪检监察负有监督责任，是对职能监督的再监督。据此，退出原因有四：一是政策要求，即贯彻落实纪委“三转”要求。转职能，明确定位，突出职责主业，理清责任；转方式，抓住关键，创新工作方法；转作风，自我监督，摆正位置，廉洁自律[2]。简而言之。“三转”就是要往监督执纪问责上转，就是要纪检监察部门聚焦主业，回归主责，把不该管的工作交回主责部门，专司纪检监察工作，不断完善监督机制，优化监督流程，规范监督行为，改进监督方式，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化、程序化，充分发挥“监督的再监督、检查的再检查”作用，更加科学高效地履行好监督职责[3-4]。二是工作实效的倒逼。“三转”前，学校纪检监察部门基本上在各类议事协调决策机构中均有一席之地，在参与业务决策的同时甚至还参与日常业务监督、配合业务部门做业务检查，更有甚者还直接承担业务部门推不动的难题，这种做法在推动一些具体工作上，确实发挥了一定的积极作用[5]。但纪检监察部门不可能比业务部门更熟悉业务工作，难免存在监督流于形式、监督效果不明显的问题，且由于职能部门主体责任履职不到位，纪检监督过于介入具体业务，工作界面不清晰，同位监督的方式模糊了业务监督与专责监督的职责，工作效果不佳。三是“不堪重负”回归工作本位的理性选择。学校纪检监察部门“十处打锣十处在”“大包大揽”、职能泛化严重分散了纪检监察部门精力，一定程度上影响了纪检监察部门抓党风廉政建设的成效[3]。纪检监察自身的主责落实受影响，必须回归种好自己的责任田。“三转”越主动，从业务工作中超脱出来，强调独立性，越能破除纪检监察部门职能泛化、方式固化的问题[7]。四是督促业务职能监督归位的必然要求。监督是业务部门的主体责任，每条业务线都有其法规体系，业务职能部门要把业务管理和监督有机结合，建立强化部门职能监督责任的工作机制，理直气壮地维护业务规定的权威性，而不是一提监督就是纪检监察的事，自己怕得罪人，不敢挺直腰杆执行业务规定。

（二）退出领域

纪检监察部门的专责是监督执纪，中心任务是党风廉政建设和反腐败斗争，应退出所有与纪检监察工作主责主业无关或不直接相关的议事协调机构，明确退出后的工作交接，把原属于业务部门职责范围内的业务工作监管责任交还主责部门，报告学校党委行政后落实[4]，具体而言，一是对标对表上级要求。省纪委省监委已经清退的议事协调机构，高校对标执行，并提出及时清理已结束的阶段性工作议事协调机构的建议[8]。二是对标对表职责要求。全面退出属于业务部门具体业务工作的议事协调机构，原则上不参与职能部门组织的联合检查活动。纪检监察监督制度的执行，不会对业务制度做加码的规定，更不会直接制定业务规章。对发现的规章制度设计中不适应新形势新要求的规定，纪检监察部门可以做督促推动相关改革的工作。

（三）退出要处理好的关系

一是正确处理好职能监督与纪检监督的关系。两者职能不同，因此监督方式和层次也必然有所不同，不能混为一谈，更不可互为替代，只有两者相辅相成，紧密配合才能发挥更大的作用。业务职能部门的“监督”是对其主管的具体业务开展监督检查的行为，纪检监察部门的“再监督”是对业务职能部门的监督检查行为进行监督，监督重点为业务职能部门是否依照法定权限和程序履行监管职责、是否有失职渎职行为、是否存在违纪违规行为等作为[9]。纪检监察退出学校议事协调决策机构，有助于明确区分监督界限，各尽其责。二是正确处理好全局与个别的关系。纪检监察监督其实质是宏观监督。纪检监察退出学校议事协调决策机构，有助于保证其独立客观公正性。纪检监察发现的往往是制度不执行或未执行到位的问题，任何一次依纪依规依程序不到位的行为，未被批评教育，未采取措施纠正，都可能是打破“第一扇窗”的行为，第二扇、第三扇“窗”，就难保不被打破，难免导致更多的问题，甚至引发严重危机，“破窗效应”就会形成，而校风和教风往往就会在这种不良氛围中受到侵蚀。纪检监察不陷入具体业务中，方能更好地从全局出发处理问题。

（四）退出的作用

一是确保“办事权”和“监督权”严格分开。职责越明确越聚焦，工作就能越具体越深入[10]。各部门各司其职，才能真正各负其责，有利于学校各项工作的正常运转。一方面属于各职能部门工作范围内的事，都应该由各部门履行职责，这样能督促业务部门切实履行主体责任，重视业务风险管理体系建设和监督检查，加强其职责范围内的风险预防和管控，实施专业职能管理和监督[11]。另一方面，也让纪检监察部门专心主责主业，变被动协助为主动出击，着重抓好学校宏观层次的监督，与业务工作保持超脱性，把监督方式从配合职能部门开展业务工作，转变为充分利用联合专项检查、经济责任审计、专项治理等各种有效的手段，监督检查职能部门履行职责情况，体现监督工作的高起点、高层次、高权威[12-13]。二是能集中精力履行监督执纪专责。纪检监察部门坚持将工作思路定为冲着纪律去监督执纪问责，有助于处理好“政治监督和日常监督，推进全覆盖和抓关键少数”的关系[14]，能着眼于学校宏观层面，着眼于整个“森林”的健康，而不是“只盯树木，不见森林”，落实全面从严治党要求，用党章党规党纪去对照党员干部的行为，管住大多数。突出执纪特点，依纪依规进行监督执纪问责，重点查处违反政治纪律、组织纪律的行为，维护纪律的严肃性，体现纪律检查的政治性[15]。

三、纪检监察退出议事协调决策机构后提高监督实效的工作举措

高校纪检监察退出学校议事协调决策机构的举措，不是简单的退出，更应有新的举措来体现职责担当，确保使命落实。退出的加减法是一项深刻的哲学思考，更是检验工作能力、拷问工作实效的现实问题。建议以“全覆盖、保重点、重实效”为指导思想，通过深化警示教育、规范权力运行、严肃执纪问责等，一体推动“三不”机制建设，为学校教育事业发展提供坚强保障。本文认为可以采用“五紧盯”工作措施：

一是紧盯作风建设和制度建设，抓实政治监督。聚焦重大政策部署的落实，扛起保障制度执行的重大责任，构建制度执行的监督机制，以严肃责任追究、执纪问责保障制度执行[16-17]。

二是紧盯关键少数、重大事项，抓深重点监督。把监督触角深入决策、执行过程、执行结果[18]，建立二级单位重大事项监督申报制度，变被动监督为主动监督，要求学校各二级单位涉及全校性重大事项需要纪检监察部门监督的应提前申报，由纪检监察部门核定并择项参与监督，以进一步规范学校各项事务有序推进，加强纪检监察部门对重点项目的监督力度。

三是紧盯师生关切的热点难点、高校廉政“七大关口”，深化监督检查。结合学校的年度重点工作，每年开展一至两项点穴式解剖式的专项检查[19]。针对监督检查发现的问题，向同级党委行政、二级党组织提出纪检监察建议书。同时问题清单转化为整改清单，督促和推动相关二级学院和职能部门修改、完善相关规章制度，进一步规范各类程序，从制度层面规范权力运行，回应师生关切[20-21]。

四是紧盯身边的反面案例，强化警示提醒。抓紧纪律教育，针对教育系统真人真事真实的案例或发现的问题，进行剖析，汇集建成学校警示教育资源库，有助于贯通运用“四种形态”，发挥教育预防作用[22-23]。

五是紧盯学校党风校风教风学风方面的突出问题，严肃执纪问责。针对影响学校改革发展的突出问题，督促完善责任到岗、监督检查、倒查追究的责任链条。把党风廉政建设与学校教育事业发展的各项重大举措紧密结合起来，建立健全容错纠错机制和责任追究制度。