基于乡村振兴战略的水库移民后期扶持创新模式研究

石 昕 川

（中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072）

0 前 言

实施乡村振兴战略是当前和今后一段时间国家的重大工作部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。对水库移民后期扶持工作而言，其本质是农业农村工作，国家实施乡村振兴战略是促进库区和移民安置区经济社会发展的重要契机。着眼水库移民后期扶持所面临的诸多问题，有必要基于乡村振兴战略，探索、创新开展水库移民后期扶持工作。

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，总要求是坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］。2018年1月2日，中央一号文件发布“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”，对实施乡村振兴战略做出部署［2］。2018年9月26日，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，细化实施乡村振兴战略的工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划［3］。

实施乡村振兴战略，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，到2050年实现乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富［3］。

1 水库移民后期扶持概况

水库移民后期扶持是对新老水库涉及的大中型水利水电工程移民采取直发直补和项目扶持的形式，以加强基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入［4］。至2020年，全国水库移民后期扶持人口已超过2 500万［5］，分布在全国2 500多个县（市、区）17万个村。经过十多年的后期扶持，库区和移民安置区基础设施和公共服务水平大幅提升，移民生产生活条件明显改善，但水库移民长远生计发展问题还没有得到根本解决。部分移民发展基础薄弱，特别是老水库移民，规模较大且居住分散，加之项目扶持资金碎片化，无法同时保障全部移民在基础设施提升、产业扶持的要求，部分移民生产生活条件依旧较差，在增收方面仍面临困难。

根据水库移民后期扶持政策实施评估相关成果，水库移民温饱问题、库区和移民安置区基础设施薄弱等突出问题的后期扶持短期目标已经完成，但改善移民生产生活条件、促进经济发展、增加移民收入的中长期目标仍需努力。下一步，水库移民后期扶持需要集中力量重点加强库区和移民安置区基础设施建设和产业扶持，切实改善移民人居环境，增加移民增收渠道，提高移民收入，实现库区和移民安置区高质量、可持续发展。

2 创新工作模式的必要性、可行性和创新方向

2.1 必要性分析

新时代下，水库移民后期扶持任务仍然艰巨，移民收入水平与当地农民相比仍有一定差距，社会服务水平需进一步提高，出行难、用电难、用水难、上学难和就医难仍不同程度困扰移民。借助乡村振兴战略实施举措，进行多方资源整合，创新开展后期扶持工作，实现后期扶持与乡村振兴的叠加，大力发展移民新村建设、人居环境整治等工作，加强产业发展和就业帮扶，这是社会经济发展新形势下深入实施水库移民后期扶持政策，从根本上解决水库移民长远发展问题的必然举措［6］。

2.2 可行性分析

乡村振兴要不断提高农民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保农民长期稳定增收。水库移民后期扶持也是国家乡村振兴的一个重要组成部分。虽然政策覆盖范围不同，但是，水库移民后期扶持与实施乡村振兴战略的实施对象均为农业、农村、农民；实施目标任务均是做强农业、改善乡村、富裕农民；实施形式均是开展各类项目支持和其他支持；实施方式均是政府主导。乡村振兴战略规划中，提出了“推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合，加快建立涉农资金统筹整合长效机制”的要求，这为在具体工作中借助乡村振兴战略相关政策，创新开展水库移民后期扶持工作提供了可能。

2.3 创新方向

国家实施乡村振兴战略部署了通过建立农业经营体系、农村产业融合、建设生态宜居美丽乡村、发展乡村文化、乡村整治、加强基础设施建设、增加农村公共服务供给、城乡融合发展等方面的举措和方案，以构建乡村振兴新格局。水库移民后期扶持分为直发直补和项目扶持两种形式，项目扶持所涉项目类型较广，便于其他政策和资源的整合与实施。从移民后期扶持项目实施范围分析，在产业发展、幸福美丽新村建设、基础设施和公共服务提升、产业培训等方面，可借助乡村振兴契机，结合具体工作政策，整合相关资源，助力提升扶持项目。

3 创新工作模式探索

3.1 从规划统筹入手，衔接乡村振兴项目

水库移民后期扶持要求以水库移民村为基本单元，按照优先解决突出问题的原则，编制库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划，以此作为国家安排扶持资金和项目的前提与依据［4］。在乡村振兴战略下，水库移民后期扶持规划的编制可与乡村振兴相关政策和实施项目进行衔接，从源头上实现资源整合，对项目实施全过程进行策划，以提高项目对接率，保障项目顺利实施，规划统筹可分为以下三步进行。

①项目初选：规划编制前充分搜集，掌握乡村振兴战略相关政策的具体实施对象、覆盖面、项目类型，结合后期扶持项目需求和拟开展项目的初步规划，分析可统筹衔接之处，初选统筹项目；

②总体规划编制：针对初选的统筹项目，开展项目统筹方向分析，初步开展资源整合模式和资金分摊策划，筛选出可行项目，做出项目实施顺序安排，编入后期扶持总体规划；

③年度计划编制：结合衔接项目的具体实施方案，协调相关部门，明确项目规模、覆盖范围、前期工作模式、实施和管理方式，落实各自资金投入，形成统一方案后编入年度计划，开展项目实施前期准备工作。

3.2 具体创新工作模式的分析

乡村振兴战略辐射范围大、涉及项目类型多，在此背景下，水库移民后期扶持可配套开展相关项目。根据由浅到深的衔接程度，可以从以下四个方面开展具体衔接模式。

（1）争取乡村振兴政策的倾斜，优先为后期扶持移民提供发展机会。实施乡村振兴的具体举措往往涉及到工作岗位的优先提供及重点支持，可争取类似政策机会向移民倾斜，以扩大移民增收渠道。

例如，在乡村振兴战略实施人居环境整治行动中，建立行政村常态化保洁员制度［7］。这个制度要求所有行政村配备专职保洁员，而这种类似保洁员的就业机会可优先向低收入移民家庭提供。同时，乡村振兴规划需建立多个现代化农业园区、孵化基地、合作社等项目，其中的农业性工作岗位，也可对附近区域的移民优先提供。另外，在家庭农场培育计划、新型职业农民培育试点推广、返乡下乡创业扶持等发展项目，以及就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训等各种培训活动中，对符合条件的移民群众、移民家庭采取优先培养和发展。

（2）依托乡村振兴产业发展环境，开展配套的后期扶持产业项目。乡村振兴战略的具体实施方案包括了对农村产业发展提供新职业农民技能培训、发展农民合作社、建设现代化农业园区等一系列举措。在此政策环境下，可针对性开展后期扶持产业发展项目，在产业孵化环境下为移民提供发展支持，增强产业发展成功率。

例如，在为农民群众提供种养殖业技能培训、实施片区种养殖业规模发展措施的同时，可利用后期扶持政策为移民引进优质、绿色的品种，如种苗、种猪等基础性生产资料，使移民能够良好地发展家庭产业。又如，四川省凉山州在建设安宁河流域现代特色农业示范区行动［8］中，为移民提供与之相关的蔬果、花卉等特色农产品种植培训，鼓励移民利用水土资源开展生态农业、田园民宿、阳光度假等项目，并提供前期技术及设施设备等支持，帮助移民抓住产业发展机会。

（3）有针对性投入，对涉移民的乡村振兴建设项目进行巩固提升或优先实施。在建设生态宜居的美丽乡村、保障和改善农村民生的重点部署中，对路、水、电等基础设施要求进行大范围甚至全范围改善，对旧村改造、垃圾和污水治理、污费回收利用等项目也要求高比例实施。移民作为此类项目的实施对象之一，一方面可利用后期扶持政策的资金投入，巩固提升项目实施效果、提供增值改造，另一方面也可优先安排涉移民项目的实施与建设。

例如，由于部分老水库移民出行难、用水难、用能难等问题依然存在，因此在提升农村路、水、电、气、信五网工程时，基于乡村“硬化路全覆盖、农村用电全可靠、饮水安全有保障”的要求，可优先安排涉及出行、用电、用水困难的移民项目，争取项目早开工、早建成，解决移民生活困难的问题。又如，在宜居乡村的建设中，通过移民后期扶持资金的整合，在实施旧村改造、农村土坯房改造的同时，为移民提供基于家庭产业规划的房屋设计、房屋风貌打造、沼气或太阳能利用设施等，为移民提供房屋建设的增值项目。

（4）通过资金整合，扩大乡村振兴项目范围向移民覆盖。针对满足后期扶持政策，但又未在战略覆盖范围内的移民项目，可在现有项目规模和服务对象基础上，利用后期扶持政策支持，适度扩大项目规模、增加项目辐射范围，使不在覆盖区域内的移民同等受益。

例如，针对高标准农田、现代农业装备建设、产业发展带、数字农业和智慧农业、物流网络网点等建设项目，评估项目周边移民分布情况、需求、产业特点、发展能力等，对符合要求的项目进行规划、建设衔接和资金分摊投入，通过规模建设、区域发展、规模经营和建立产业平台等方式带动移民发展，解决后期扶持规模及升级有限等难题。再如，在清洁能源、天然气入户、垃圾治理、厕所改造、达标卫生院（室）的建设等提升工程中，对有实际需求的移民分布区，可采用等量分摊或适度分摊、统一立项和统一建设管理的原则，投入后期扶持资金，扩大需求项目的工程建设规模向移民分布区覆盖，整体提升移民村容容貌和乡村文化。另外，在发展休闲农业乡村旅游、农业主体公园建设等项目中，可通过对水库等自然资源的利用及移民情况的评估，将移民分布区纳入建设项目范围。

4 结论与建议

在乡村振兴战略背景下，借助相关政策开展水库移民后期扶持工作必要且方式多样。政策和项目的结合需要从规划开始整合，并进行全过程策划。在具体项目的衔接形式上，依托乡村振兴产业发展环境开展配套产业项目，采取乡村振兴政策向移民倾斜，为移民提供发展机会并提升优化。通过对创新工作模式的分析，笔者提出以下建议。

（1）开放合作，树立资源整合理念。在乡村振兴战略创新模式下开展水库移民后期扶持工作，势必会带来大量工作衔接、项目管理、宣传推广等附属工作，还可能面临项目立项论证复杂、实施周期长等问题。因此在工作推进过程中，需要所涉人员增强协调能力，树立资源整合理念，发挥开放合作精神与主观能动性，以促进项目有序高效实施。

（2）县域统筹，切实落实资源整合措施。移民后期扶持创新模式的基础是规划衔接、重点是项目整合，两者都要充分依靠县域统筹。项目的规划和具体实施中，移民、财政、发改、交通、国土、水利、农业等相关部门之间的分工合作也都需要政府进行统筹部署。

（3）创新管理方式，配套资源整合政策。资金和项目的整合需要创新管理方式，配套资源整合的支持政策。笔者建议省级相关部门在联合出台乡村振兴战略背景下，创新开展水库移民后期扶持的实施意见，意见内容重点涵盖规划阶段信息沟通和规划编制衔接、项目审批主管机构、前期工作的优化流程、资金分摊模式和决策机构、项目建设方式和实施中各部门的职责，以及项目及资金管理等方面内容，以促进水库移民后期扶持工作的顺序发展与实施。