基于粤港澳大湾区建设的广州科技教育文化中心功能研究

张紫薇 牛风蕊

（1.广州行政学院，广东广州，510070；2.福州大学，福建福州，350116）

广州作为华南地区的科技、教育和文化中心，一直发挥着重要的先行示范和带动作用。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出广州要“充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国家商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市。”[1]在粤港澳大湾区建设中广州面临前所未有的发展机遇，必须义不容辞地肩负起文化交流、科技创新和输送人才的历史责任，通过对接国家发展需求，更好地发挥推动粤港澳大湾区科技、教育和文化进步的作用。因此，在国家粤港澳大湾区建设宏观战略实施背景下，广州科技教育文化中心功能培育与提升将成为未来广州市发展与改革中的核心议题之一。

一、广州科技教育文化中心功能定位

（一）人才集聚功能，助力广州人才库建设

习近平总书记强调“发展是第一要务，人才是第一资源”[2]。在知识经济时代，城市竞争已凸显为人才资源的竞争，没有高素质的人才队伍就没有科技创新的基础，更没有城市综合竞争力的提升。随着粤港澳大湾区建设的推进，广州的产业将持续升级并不断迈向高端发展，以高科技和高端服务业为主的第三产业比例将持续上升。据广州市统计局数据，2019年广州产业结构进一步优化，三次产业比重为1.06:27.32:71.62，其中第三产业增加值为16,923.23亿元，增长了7.5%[3]。以第三产业为主导型经济的日益发展，意味着广州对“知识型”“科技型”“创新型”人才的需求将日益增加。因此，广州的科技教育文化在助力广州成为粤港澳大湾区中心城市过程中，亟需发挥人才集聚功能：通过建设一流大学和学科打造人才高地，促进高层次人才培养；通过高科技产业发展打造国际科技产业创新中心，吸引智力精英汇集；通过提升文化影响力，促进文化认同和发展宜居环境等，进一步留住人才，促进长远发展。

（二）创新引领功能，推动广州迈向国际创新链顶端

习近平总书记多次强调“创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最深沉的民族禀赋”[4]。创新已成为引领发展的第一动力，广州科技教育文化中心功能的培育，将会更加依赖于通过科技创新、教育创新、文化创新而形成的新的增长驱动力。粤港澳大湾区建设作为国家重大发展战略，为广州发展提供了良好的外部创新环境和发展机遇，广州应以创新知识、高新技术和文化创意等为核心驱动力，汇集人才、资本、信息、技术等创新要素，培育和提升广州在粤港澳大湾区建设中的中心功能，推动广州迈向国际创新链顶端，打造湾区创新示范引领高地。具体而言，广州科学教育文化创新引领功能主要体现在三个方面：第一，利用广州高校、科研院所知识产出密集优势，促进湾区新技术和新知识生产；第二，以“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊为科技创新核心点，推动广州建设成为国际重要科学中心和创新高地；第三，寻找制约广州文化发展的关键和重大问题，加强文化创意产业发展的顶层设计，建立国际化、高水平的文化智库。

（三）区域辐射功能，带动粤港澳大湾区整体发展

目前全球已经进入以城市群为主体形态的城市发展新格局，城市群已成为经济最为活跃的区域，但区域的高速发展需要龙头城市的引擎带动。粤港澳大湾区这一世界级城市群由“9+2”城市组成，广州作为湾区发展的核心龙头城市之一，在追求自身发展的同时，还需加强与周边城市区域的优势互补和协同发展，强化广州区域辐射带动作用，培育提升广州在湾区建设中的中心功能。广州的辐射带动功能可以通过科技教育文化的外溢性来带动其他城市的发展：第一，通过湾区高等教育集群发展战略，发挥粤港澳高校优势，形成合力，融合发展，助力于湾区内人才和知识的流动；第二，通过开放共建、资源共享的技术交易市场体系，搭建辐射整个湾区的技术转移综合高端服务平台，在更大区域优化配置高新技术资源；第三，通过广州文交会等交流交际平台，树立开放包容的城市形象，提升文化认同和文化影响力，促进精神文明成果的传播。

二、广州科技教育文化中心功能建设面临的挑战

（一）顶层设计和制度落实相对滞后，体制机制制约较为显著

近几年广州科教文发展的顶层设计和制度供给的时效性、系统性和前瞻性明显落后于现实发展需求，滞后于广州中心城市发展的目标，政策碎片化现象十分明显，致使一些相关激励、扶持政策难以有效落实到位。以人才政策为例，为了培养集聚青年人才推动广东省创新发展，2017年12月4日，省委组织部、省人力资源和社会保障厅等13部门联合出台了《关于加快新时代博士和博士后人才创新发展的若干意见》，此项政策聚焦人才政策创新，很多举措属全国首创，所以一经发布即引起社会广泛关注。然而广州市却迟迟未出台相应的实施细则，直至2019年8月30日才出台了对应的贯彻落实意见，但具体实施办法需“另行制定”。对比深圳，2011年，深圳就启动引进高层次人才的“孔雀计划”，随着深圳市政府的系统谋划、稳步推进，现据深圳市人力资源和社会保障局官方数据，深圳已累计确认“孔雀计划”人才超3000人[5]。另外，广州科技教育文化中心建设涉及科技、教育、文化、认识、财政等多个部门，之间存在彼此分割、相互脱节等现象。科技政策、人才政策、文化政策、财政政策等在市一级部门和具体实施部门存在诸多障碍，致使一些有创新、有力度的政策措施最终失效，这些体制机制的制约束缚着广州科技教育文化中心功能的培育与提升。

（二）科技教育文化高端要素集聚能力较弱，缺乏龙头强力引擎

作为广东省省会和国家中心城市之一，广州汇聚了全省2/3的高校、省内全部国家重点实验室和77%的科技研发机构，但与北京、上海、深圳等其他先进城市相比，广州的高端要素集聚能力明显不够，缺乏龙头强力引擎，已逐渐成为制约广州提升中心功能的瓶颈。第一，以科技资源为例，广州高新技术企业虽然数量较多，但是规模较小，高新技术产业增长速度偏低。据长城战略咨询发布的《2019年中国独角兽企业研究报告》数据，2019年全国独角兽企业218家，其中广州只有11家，远低于北京（67）和上海（35），甚至低于后起之秀城市杭州（20）和深圳（12）[6]。另外，据2019年统计年鉴数据，从北上广深四个一线城市主要科技活动指标对比数据来看，广州在专利授权量、规模以上工业研究与试验发展（R&D）企业数量及从事研究与发展（R&D）人员数量方面均落后于北京、上海和深圳。在规模以上工业研究与试验发展（R&D）企业数量方面，广州仅有1865个相关企业，不足2000个，而上海、北京和深圳分别有2174个、3228个和3486个；在从事研究与发展（R&D）人员数量方面，广州则远远落后于深圳，广州R&D人员折合全时当量①R&D人员全时当量，指全时人员数加非全时人员数按工作量折算为全时人员数的总和。全时人员指企业研究开发人员中在报告期实际从事研究开发活动的时间占制度工作时间90%及以上的人员。为69,351人年②人年，指一名员工在一年内所能完成的工作量。，而深圳则为广州的3倍多[7-10]（详见图1）。由于广州在科技活动主要数据指标上相对欠佳，致使广州在国家级科技奖项上的表现亦相对不足。近两年来，广州获得的国家技术发明奖仅5项，国家科学技术进步奖仅35项[11]，而北京市国家技术发明奖和国家科学技术进步奖分别为39项和80项[12]。由此可见，广州掌握的核心技术仍然不足，集聚高端要素方面能力较弱，缺乏具有国际影响力的高科技及龙头企业。第二，以文化资源为例，广州文化旅游缺乏像北京故宫和长城、西安秦始皇陵兵马俑等具有世界影响力的文化形象或品牌，导致广州文化的国际影响力有限。据《中国城市文化竞争力研究报告》，北京和上海城市文化竞争力遥遥领先，被视为第一类城市，竞争力指数均值为70.51，广州同深圳和杭州等被视为第二类城市，竞争力指数均值较北京和上海存在不少差距[13]（见表1）。近年来，广州已建及在建了如TIT纺织服装创意园、太古仓创意园、动漫游戏创意园等文化创意产业集聚区，集聚区逐年增加，但是这些文化创意园区存在产业低端同质化现象，缺乏像北京798艺术区那样有龙头企业和国内国际大项目发挥引领作用。

表1 城市文化竞争力综合指数城市聚类结果

图1 北上广深科技活动指标对比

（三）顶尖专业人才储备不足，人才引育能力亟待提高

在全球化和知识经济发展背景下，城市对人才的吸引和存蓄能力是其可持续发展的重要力量。从世界中心城市来看，据《北京人才蓝皮书》调查数据，纽约、伦敦和东京等世界中心城市高科技产业从业人员比重基本上都在30%左右[14]；从国内中心城市来看，北京和上海是目前国内知识经济驱动力最强的城市，先进的教育事业为北京和上海提供了丰富、高质量的人力资源。然而广州在人才培养和人才储备上却表现欠佳：第一，人才培养主要集中在本专科层次，研究生层次的人才供给不足。据中国考研网调查数据，2018年各大城市在校研究生数量，广州仅为10.11万人，全国排名第6，距离北京（29.2万）和上海（14.5万）仍有很大差距，甚至落后于武汉（11.5）、南京（11.04）等城市[15]。第二，广州高校在吸引全球高层次人才能力和国际化发展水平等指标上表现欠佳。对比中国科学院院士、中国工程院院士、长江特聘和杰青等高层次人才入选数量，广州落后于北京、上海、南京等城市，这与广州市的经济发展现状和地理区位优势并不相符。第三，广州人才新政的时效和成效有待提高。高层次人才引进政策属竞争性政策，当前不仅北上深陆续推出抢人大招，杭州、南京、武汉等地都在加大引进人才力度，不同名称的人才引进计划层出不穷且待遇优厚，城市人才争夺战愈演愈烈。广州虽然在不断完善人才引进政策方面领先，但是政策落实办法和保障措施不及时、不配套，导致出现“边引进，边流失”现象，需要决策层给予高度关注。

三、广州培育提升科技教育文化中心功能的策略建议

纵观纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区等世界成熟湾区发展经验，成熟中心城市的崛起必然伴随着科技教育文化的发展（图2）。中心城市经济发展对自然资源、物质资本的依赖越来越少，而对文化资本、对知识、对科技技术的依赖越来越强。科技教育文化实力成为影响中心城市可持续发展的关键因素，科技教育文化在中心城市经济与社会发展中往往发挥着支撑和引领作用。

图2 湾区科技教育文化发展战略

在对广州科技教育文化特点、趋势及存在问题进行系统深入分析的基础上，并借鉴纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等成熟湾区在保障和提升科技教育文化三大中心功能中的政策扶持、发展模式、市场调节等经验，本研究在推进科技创新政策、变革文化建设制度、完善教育结构体系等方面对广州培育提升科技教育文化中心功能提出如下策略建议。

（一）完善科技教育文化顶层设计和制度供给，建立多主体参与的决策咨询审查机制

广州应建立政策调查和评价机制，及时清理不合时宜的政策措施，补齐现有政策短板，与时俱进地制定培育提升科技教育文化中心功能的专项规划和实施方案，在科研机构培育、人才培养与引进、文化品牌推广等方面给予政策倾斜，精准扶持广州科技教育文化发展。需优化顶层设计，破除行政壁垒，完善政府各部门之间沟通协调机制，增强扶持政策的系统性、整体性、协同性，整合部门服务资源，打造融合科技、教育、人才、文化等部门的政策通道，创新体制机制，形成发展合力；并督促各区、各部门提出具体实施办法，使扶持政策具有落地性和可操作性，为广州培育提升科教文中心功能提供全链条支持。建立政策决策咨询机制，成立政府、企业、高校及个人等多元主体参与的政策咨询委员会，创新对话、咨询制度，进一步发挥市场在政策决策中的重要作用。在决策咨询机制的基础上，进一步创新协调审查机制，引入第三方评估机制，定期对政策落实情况实施跟踪分析，强化对科教文规划实施和财政投入水平、效率等工作的评估。

（二）推动广州高等教育集群发展，构建多层次、立体化的人才培养与引进体系

要明确广州人才培养和引进方向，依托各类人才政策，探索建立优秀人才培养、引进、认定、激励等保障体系，分层分类制定引才育才政策，打造人才发展高地。第一，推动广州高等教育集群发展战略，构建多层次、立体化的人才培养体系[16]。番禺大学城以本科及研究生培养为主，构建优势特色显著的本科及研究生专业体系，提高本硕博人才教育教学质量。番禺大学城的发展需整合部属、省属及市属的在地院校资源，推动各类院校在重点学科、重点技术领域开展联合攻关和协同创新，以优化广州高等教育布局，为广州可持续化发展提供高层次人才保障。钟落潭镇高职园区重在推动以技术类专业为主的专科高职院校发展，需针对各院校的优势与特色，战略性调整学科专业布局，设立建设一批高水平应用技术大学。在高职院校人才培养层面，应重视在深化产教融合、校企合作中提升技术技能人才培养质量，培养适应现代产业需求的高素质应用型人才。另外，在培育和吸引海外人才方面，可以香港科技大学南沙校区建设为突破口，打造南沙国际教育示范区，依托南沙的政策优势和地理优势，引进和整合港澳、东南亚乃至欧美高水平国际化人才培养平台，建立联合人才培养体系，创新开放办学模式，汇聚世界优质高等教育资源，培养拔尖一流人才。第二，发挥国际人才猎头作用，加强与国家“千人计划”南方创业服务中心、广州智慧城市研究院、中国海外人才交流会等机构的深层次合作，引进国际高端创新人才和创新团队，为广州集聚一批创新领军人才，并通过人才带动资本、技术和产品同步落地，发挥专家顾问的决策咨询、桥梁纽带和引领示范作用。第三，提升人才住房、子女教育、就医等服务保障体系，优化人才发展环境，解决高端复合型人才及海外归国人员在子女入学、户籍准入、购房资格等方面的实际困难，切实实现“招得来、留得住、用得好”人才。

（三）培育广州高科技龙头企业，打造国际科技创新中心枢纽

要实施科技创新驱动发展战略，高标准制定广州科技创新发展规划，支撑广州建设成为世界重要科学中心和创新高地。第一，充分利用广州高校、科研院所集中优势，强化产学研协同创新，加强科研成果的转化应用。建立针对广州高校、科研院所的成果孵化政策，促进全链条孵化体系的形成[17]。健全科技成果转化的支持机制，创新组织形式，从税收政策、资金配套、政府购买等方面完善财政投入等经费支持政策，进一步调动科研人员的积极性。第二，强化战略性科技力量，实施“新一代战略性新兴产业”梯度培育计划，围绕人工智能、3D打印、基因工程等新兴领域，瞄准世界科技前沿，加快推动中以智能制造合作基地、中欧生命科技园等高端国际合作平台建设。鼓励强强联合，通过打造广州高新区、中新广州知识城、科学城、智慧城、琶洲互联网创新集聚区、生物岛、大学城、国际创新城、民营科技园等一系列科技创新的载体平台，进一步强化国际顶级高校、科研中心、工程中心、创新平台集聚，加速跨国企业全球总部和主要分支机构在广州的落户。第三，启动扶强扶优工程，选取具有发展潜力和优势的高新技术企业，采取“一企一策”的个性化扶持政策，对于龙头企业技术创新、品牌培育等给予政策倾斜，积极促成这些企业与“双一流”高校的合作关系，助推企业创新效能提升，以着力推动培育一批“独角兽”企业，打造广州企业成长高地。

（四）集聚岭南文化要素资源，以文化软实力彰显城市形象品味

应围绕广州建设国家中心城市和国际科技创新枢纽的需求，精细策划与定位广州城市品牌形象，突出广州国际形象的独特性和显示度。第一，保护和弘扬岭南传统文化。对于传统历史建筑，原则上不得拆除；对于新建的建筑，应尽量有效融合岭南文化。要充分发挥岭南文化集群带来的集聚效应，逐步形成特色鲜明的新岭南文化。第二，打造特色广州文化地标，让广州文化看得见、摸得着。如南海神庙，十三行等古迹，都沉淀了丰富的传统文化要素。应在保留和传承历史文化的基础上，通过故事塑造、氛围营造等方式，融入现代文化要素，使广州传统文化创造出新的内涵。第三，推进“文化+”相关产业融合，以科学技术提升文化创新发展层次，完善文创产业链。应构建现代文化市场体系，以新媒体为突破口，积极开发动漫游戏、移动电视、网络广播电视等以网络为载体的新兴文化市场[18]，打造粤剧等一批具有地方特色的文艺精品，推动文化产业发展和集聚，打造广州城市文化新名片和文化传承交流窗口。