澜湄水资源管理：基于环境外交视角的可持续发展

陈泓瑾

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

近年来，在国际交往中，环境外交日益成为一个重要领域。作为我国重要的合作伙伴和友好邻邦，澜湄流域国家在我国“一带一路”“澜湄合作机制”框架下，重要性日益凸显，各方合作和交流不断扩展。但是，在环境保护领域，我国与澜湄流域国家的交往不甚顺畅，影响了多边关系的发展。因此，在环境外交的视域下，分析我国与澜湄流域国家在水资源管理方面的问题与矛盾，探讨推进环境保护区域治理机制的调整完善路径，能够推进我国与澜湄流域国家的合作与交往。

1 澜湄合作机制中水资源管理的问题及矛盾

澜湄流域地区，涉及我国及缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国地区，是全球跨界水资源热点冲突区域之一，也是我国开展环境外交、提升资源合作、减少矛盾冲突的典型区域。然而，我国与澜湄流域国家在水资源开发问题上，却频频出现摩擦与碰撞。

我国位于湄公河的上游，在我国境内成为澜沧江，是澜湄流域的发源国。我国对澜沧江的需求，主要是水利、水电资源的开发方面，用以满足国内各省份的电力供应，在满足电力开发的前提下，再通过水流航运，发展边境贸易和旅游业。这种发展策略对我国来是合理的，但在下游各国看来，相应的承受了水电开发造成的环境成本，比如流域内濒危物种的灭绝，生物多样性的减少，河流中泥沙的淤积，水文情势的变化等等。

同时，下游各国也存在不同的利益诉求。对缅甸来说，湄公河在其境内流域面积不大，故其发展诉求相对并不强烈，只需满足基本的开发利用，保护好水流、森林资源，保障其农业持续发展即可。但对老挝、越南、泰国、柬埔寨四国来说，作为湄公河委员会成员，在内部彼此间存在相互冲突的利益诉求，在外部与我国也存在一定的矛盾。比如，老挝主要意图是兴建水利工程，开发水利资源，改善航运条件，提升内陆交通，促进农业生产，这就与地处上游的我国的发展计划产生一定的矛盾；对越南来说，其位于湄公河末端，上游各国的发展计划都会严重影响其国内的发展；对泰国而言，对湄公河的需求是农业灌溉，计划兴建引水灌溉工程，以此来平衡旱涝季节的用水需求，但该计划会严重损害流域内的生态环境，受到柬埔寨、越南的反对；对柬埔寨来说，因湖泊和湿地面积较大，故其诉求主要是稳定的水量补给，发展农业和渔业，因此担心我国的水利水电工程影响湄公河水量。

澜湄区域的六个国家，地理位置、历史条件、经济发展、政治体制和宗教信仰等差异很大，对于澜沧江—湄公河的利用与开发的需求也不同，导致在澜湄流域水资源合作中有诸多的矛盾与冲突。特别是下游国家对我国还存在诸多的顾忌与猜疑，比如把控“湄公河水权”，参与航道安全管理的意图等等，还存在诸多的责难与争议，比如流域干旱问题和是否加入湄公河委员会，还存在诸多的担忧与猜测，比如水电开发对下游生态环境的影响、对粮食安全的破坏等[1]。

此外，澜湄流域外的一些大国、国际组织、非政府组织、国际媒体等经常对我国进行指责和施压，这对我国进行正常的水利开发、有序开展周边外交、加强区域秩序建设，造成极大的障碍[2-7]。不过，从满足水利建设需求、拓展航道贸易、推进澜湄合作机制下水合作的角度出发，我国应加强与澜湄流域国家在水资源管理方面的合作，降低乃至消除下游国家的猜疑与指责，更好地开发与利用澜沧江—湄公河，维护我国的国家形象与国家利益。

2 环境外交视域中个体生态诉求的梳理分析

综合来看，各国开展环境外交的动机，可分为国家安全、国家利益与国际责任三大类型[8-10]。目前，“唯国家利益论”是环境外交指导思想的主流，各国开展环境外交，往往是通过环境外交的手段，维护包括生态环境安全在内的国家政治、经济利益。而这种环境外交指导思想，恰恰就是澜湄流域水资源诸多矛盾冲突的根源。

2.1 各方生态诉求

在澜沧江—湄公河水资源开发过程中，我国与澜湄下游国家存在着两种对立观念或视角：一种是“水主权”与“无害权”的矛盾观念，一种是我国代表“上”、下游国家代表“下”的对立视角。在这两种错误观念与视角下，双方在唯国家利益论的环境外交指导思想下，往往强调在水资源开发过程中的零和博弈，从而增加了矛盾与冲突的几率[11-18]。

2.1.1 “水主权”与“无害权”之争

在水资源开发利用方面，存在“水主权”与“无害权”之争。其本质是跨界水资源私有性与公有性之间的矛盾。“水主权”观念强调的是水资源的自主开发，“无害权”强调的是水资源的共同维护。澜湄下游国家片面孤立看待“水主权”和“无害权”，给自己打上“无害权”的标签，给我国贴上“水主权”的标签，但这不意味着其对水资源的开发利用是服务于整条湄公河的公共福祉的，而是为其自主开发的“水主权”服务的[19-25]。这就造成在水资源开发中片面强调自身利益，忽视地方利益与公共利益，从而增加了冲突的概率和负面影响。

2.1.2 以我国代表“上”和澜湄下游国家代表“下”的对立视角

我国位于澜湄流域上游，澜湄下游国家位于下游。因此，在南北走向的澜湄流域，澜湄下游国家由此种地理因素产生一种上下的心理压力与担忧。我国改革开放以来，经济发展与国家实力的增强，水利设施建造的数量与速度加剧，给澜湄下游国家带去更大的忧虑。因此，这种上下对立视角进一步加剧，导致在水资源开发过程中，即使并非我国因素，而是自然因素或其他国家因素导致水资源开发受到影响，都被归因到我国。从而加剧了双方的矛盾冲突，导致部分项目中断[26-29]。

2.2 各方冲突的原因分析

我国与澜湄下游国家在水资源领域所面临的冲突，种类繁多、情况复杂，原因很难一概而论，但区域内有效水管理机制的缺乏以及流域内国家互信建设的不足是各类冲突的根源。

2.2.1 区域内水资源管理机制的缺乏

这主要表现在原有水资源管理机制能力不足，以及新水资源管理机制建设较为缓慢。

(1)湄公河委员会开发管理能力不足。原有的水资源管理机制主要是湄公河委员会，其意图加强流域内水资源管理，但成效却有限。第一，该委员会实际上并非是议事决策机构，更多的是讨论机构及投资引进机构，在具体问题的决策上，各成员国往往将国家利益置于公共利益之上。第二，该委员会成员架构不合理，难以共同商讨与发声，特别是其缺乏区域内自主独立性，我国和缅甸未加入该委员会，导致其无法全面的、合理的处理流域内相关问题。第三，在一些问题处置上，无法达成和解与统一意见，成员国各行其是，往往是将责任推给我国。比如，第22届湄公河委员会年会上，越南、柬埔寨、泰国要求老挝研究大坝对环境的影响，但老挝拒绝研究，于是其他国家便推测是我国支持老挝建造大坝，但同时泰国在2015—2016年建成30个蓄水区域。第四，外来资助减少，流域外资助国认为湄公河委员会管理不善，问题解决乏力，将2011—2015年期间1.15亿美元的援助资金，缩减到2016—2020年的0.53亿美元。

(2) 澜湄合作机制建设较为缓慢。新水资源管理机制主要是我国倡导的澜湄合作机制。在澜湄合作机制中，水资源被列为五大优先发展领域，并制定了相关早期收获项目，并拟建立水资源合作中心，但这些仅仅停留在起步阶段。第一，各成员和急切程度不一，导致建设缓慢，无法解决相关矛盾冲突，也难以阻止新的冲突的发生。第二，相关水资源管理条例、细则、合作内容等不明，没有处理冲突的平台与程序。我国虽然与相关国家就合作方向和内容进行了沟通协商，但对于如何管理、合作领域及深度、冲突处置程序等重要议题，均尚未进行细致研讨。因此，新的管理体制尚不能有针对性的解决或防止相关冲突[30]。

2.2.2 流域内国家间互信建设的不足

互信是合作的基础，也是解决冲突的起点，但因信息获取偏差及“谷仓效应”，导致澜湄流域内国家相互间的互信缺失，导致冲突的不断发生或加剧。

(1)信息获取的偏差。澜湄流域国家在合作态度上，主要基于非政府组织、媒体、区域外国家等媒介的信息。对澜湄下游国家来说，我国这一体量的经济体，在上游开发水电的状况，给其造成加大的压力，往往是出于本能就开始过度担忧，而不考虑我国水利设施建造是否科学可行。同时，部分非政府组织、媒体以及区域外国家散步的信息又有一定程度的偏差，从而降低互信程度。因此，这种局面造成互信的流失，为冲突埋下隐患[31]。

(2)“谷仓效应”的影响。“谷仓效应”指内部部门间各自为政，部门间缺乏沟通与互动，只有垂直的指挥系统，而没有横向的协同机制，导致部门间难以建立共识，无法健康、稳定的运行。在湄公河委员会中，各成员国缺乏沟通、各自为政，无视澜湄流域环境及生态的内在联系性。在我国与澜湄下游国家的交往中，也存在“谷仓效应”。比如，各自修建水利设施、开发水产品过程中，在设计、执行、修正等环节上，没有保持良好的沟通，而是在另一方的设施影响自身利益时，才进行沟通协调，这些造成相互间的信任渐渐流失。

3 命运共同体框架下区域治理机制的调整与完善

在环境外交视域中，国家一般追求自身利益最大化，但从人类整体来看，生态环境危机是人类共同面临的挑战。因此，开展环境外交，必须要超越这种唯国家利益论。在这方面，我国提出的人类命运共同体观念，是一种很具有借鉴意义的环境外交指导思想。人类命运共同体观念已经描绘出了环境外交的理想蓝图，可以为我们理清澜湄地区环境外交困境提供了重要启示[32-36]。

3.1 强化各方互信建设

互信问题是影响澜湄水资源合作的重要根源，我国要增强各方合作意愿，从根本上解决各方矛盾与冲突，首要是加强互信建设，让澜湄下游国家增强对我国的信任，提高双边互信程度。这就是要大力推动树立“水命运共同体”意识，强调各方共同的、合理的、科学的、可持续的开发澜湄水资源，承担共同的权利、责任和义务。

第一，推进各方信任维护思维与意识。我国在维护自身水安全和水开发利益时，要考虑水资源合作的全面性、可持续性，要与具体的项目开发、其他层面政经活动结合起来，注重相互间的沟通与协商、交易与妥协，努力做到各方利益最大化，从而激发各方的合作意愿，提高合作的融合度。

第二，拓展各方了解我国合作意愿的渠道。在双边日常的政治较为中，要积极突破相互间的误解，对各种挑动、质疑、片面宣传，要主动出击，在开展水合作项目过程汇总，也要利用我国的资金、人才、技术方面的优势，本着互惠互利的原则，从资源利用、岸线保护、水道管理、产品经营等方面入手，表达我国诚意，进而增强各方对我国的信任。

第三，加强与第三方机构的互信建设。第三方机构一些片面宣传，影响了各方的合作意愿。我国要正面处理，改变以往的回避与排斥态度，通过我国非政府组织、研究团体，加强与第三方机构的沟通与交流，并借助国际上一些水利、环境等方面的知名机构，对我国澜沧江流域水利设施、水利合作及相关问题进行评估，及时公开相关信息，供各方参考，进而化解一些信任危机[37]。

3.2 建设区域合作管理平台

在澜湄合作机制框架下，我国应大力推进水资源合作中心，将其作为流域内水资源管理平台，进而推动相关合作，以此增强水问题解决的公平性、公正性，提高问题解决的执行力。

第一，要引导各成员国建立一套合理、公正的管理体系。这套体系应强调合作性和多边性，能够发挥各成员国的比较优势，做到优势互补，进而增强流域内的管控能力。比如建立水资源信息共享机制，定期交换有关水流、水灾情等信息，在流域国内部共享各自的水信息，且仅限内部共享并建立保密机制，通过信息的互通有无，有效应对各种突发情况。

第二，管理平台要突破唯国家利益论。澜湄合作机制要强调不同利益的捆绑，平衡经济、政治、安全、环境等各方面利益，将其捆绑到具体的项目中，进而提高相互的依存度。这就要求流域各国要妥善解决水资源开发方面的主权让渡问题，修正“ 水主权” 与“ 无害权” 之争以及中国代表“ 上” 和湄公河国家代表“ 下” 的对立观念，在各国平等的前提下，明确让渡比例及让渡程度，通过让渡部分主权换来更大的次区域利益共享，消除水资源冲突[38]。

第三，作为流域内综合实力最强的国家，我国要利用资金、技术等方面的优势，提供更多的资金、人力和技术支持，为流域合作提供必要的公共产品，鼓励其他各方搭便车，进而推动各方在开发原则、争端解决方案、灾情应对方案、数据分享与技术提升方案扥方面的探讨， 形成具有可操作的、有约束力的制度。

第四，协调好与其他机制的关系。这主要涉及与湄公河委员会的关系。要纠正那种排斥区域内其他机制的错误观念，在求同存异框架下，注重强调各机制的互补与共融性，突出各自特点，寻求在河流开发、航道发展、农业灌溉、渔业发展、人才培训、技术合作方面的共同利益点，借鉴彼此在治理方面的成功经验及合理的开发模式与规则，做到优势互补，更好的推进水资源合作。

3.3 加强舆论宣传与管理

舆论是影响合作成效、化解矛盾冲突的一个重要因素。我国应从个体与区域两个层面入手，扭转以前在涉水舆情方面的被动局面。

第一，个体层面，我国要建立多平台、多语种、即时、长时段的舆情发送系统，通过网络、纸媒、电视等媒介，用中英文、流域内各国语言，进行全面、详尽的舆情发布，宣传各方合作所取得的成就，化解冲突的成效与力度，并对错误的舆论进行及时纠偏，防止以讹传讹。在宣传方式上，要考虑流域内各国民众的不同情况，既要有新闻报道的方式，以此覆盖政府工作人员、企业管理者、研究人员等群体，在宣传内容上，既要宣传政策、制度，又要宣传流域内民众普遍关心的项目搬迁、项目移民、健康教育等方面的信息，从而使民众能够全面的了解我国水资源开发的意图、目的以及对各方利益的影响。

第二，区域层面，要在澜湄合作机制下，我国与流域国家要建立共有的舆论发布机制，拓展沟通渠道、增强舆论主导权。各方要通过官方媒体、网络平台及时发布权威、官方信息，进行权威、专业的解读，有效回应相关的质疑与担忧。此外，在宣传方面要注重透明度，通过信息的公开表达我国善意态度。

4 结 论

从环境外交视角来看，长期可持续发展是澜湄流域国家的根本需求。本文通过对各国家合作机制中存在的管理问题等进行分析，综合梳理生态诉求，提出提高国家开发管理能力，建设互信机制等建议，强调进一步完善区域治理问题等。同时，各国通过加强合作的政治意愿和经济互补优势，将能够加快推进澜湄合作，加强水资源、互联互通、农业、人文等领域合作，促进澜湄流域国家可持续发展。