城市突发公共事件应急管理对策研究——以蚌埠市抗击新型冠状肺炎疫情为例

丁利强

(蚌埠学院 马克思主义学院，安徽 蚌埠 233030)

世界经济全球化背景下，城市人口比例上升幅度较快，日益成为社会矛盾的易冲突区域，这也为各类突发公共事件频发埋下安全隐患。[1]从地区来看，城市是突发公共事件的主要发生区域，从县级市区到乡镇地区呈减弱趋势。下文中主要针对如何有效应对城市突发公共事件，科学理性地做好预警及快速应急管理进行探讨，以期对城市应对突发公共事件提供借鉴。

一、城市突发公共事件应急管理特征与类别

当前，我国城市突发公共事件应对机制以政府为主导，以立法明确规范为核心，结合各地区自身经济社会及客观自然条件等实际情况，与时俱进不断充实完善具有地方特色的应急管理体系，有针对性的综合社会多方力量携手将突发公共事件的不利社会影响降至最低。[2]2009年以学者钟开斌为主要代表探讨了构建“以预案为基础，体制为框架，法制为保障”的单案多制应急系统，是我国综合应急管理系统的良好理论开端。[3]

1.城市突发公共事件基本特征和主要类别

城市突发公共事件，是指在城市区域内突然发生，造成一定范围内的经济损失、人员伤亡及破坏城市治安环境的紧急事件。城市人口基数大，其基础设施受损的社会影响力会远大于其他区域；[4]且其诱发因素、涉及对象和折射范围既涵盖自然环境也包含人为环境，比如城市交通运输、医疗卫生、建筑设施等。城市突发公共事件最突出的特征是关联性和复杂性。关联性是指突发公共事件的内在和外在影响范围较广，其衍射的危害性可能会超过事件本身。复杂性是指公共突发事件在涉及到牵连主体时，由于权责界限不明导致相关部门相互推卸责任，难以及时有效的实施管理。

《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件大体划分为自然灾害、事故灾难、突发性公共卫生事件和社会安全事件四类。分门别类区别对待突发公共事件并且根据其危害程度进一步划分等级，有针对性的实时监控和防范事态扩大化，有利于减少人民群众的生命财产安全损失。[5]

2.城市突发公共事件应急管理原则及机制体系

面对城市突发公共事件，首先，坚持以人为本，着眼于顾全绝大多数人利益的全局观念，侧重于城市整体和长远利益进行统筹安排，充分重视保障广大市民的基本权益，[6]争取在最短时间内做好备选方案，实施紧急应对措施，尽可能避免给市民带来更深层次的危害。其次，要居安常思危重在预防，未雨绸缪防患于未然。建立和完善突发事件预警系统，实时监控各种突发事件，最大限度降低风险发生概率。再次，既要统一领导又要层层负责。各级政府职能部门权责分明，依法科学实施应急管理并保留追究其法律责任权利。最后，要迅速协同各方力量适时介入突发公共事件应急管理，积极借助相关专业人员技术力量，必要时向周边地区寻求帮助，警惕二次危机演绎出现。[7]

城市突发公共事件应急管理基本流程包括预警、准备、响应、恢复等阶段。正确实施预测和适时发出警示至关重要，借助相关专业人员的测定与分析进行较为准确的预测风险范围、明确注意事项、制定应对措施等，以最大限度规避不必要的风险损失。切实构建一套安全有效的管理体系，包括提高居民自身的安全防范意识，通过综合运用网络电视、手机微信等新媒体渠道，充分开发运用自媒体平台，科普各种类的急救、自救、预防措施。常态化组织演习应对突发事件，加强逐级信息报告制度，实时向上级部门汇报每日处理措施和最新情况，以便统筹安排及时防范疏漏导致事态扩大化，随时响应救援基层部门防控危机。真抓实干搞好突发事件的善后处理、调查评估和恢复重建工作，以人为本安抚突发事件中受灾人员及其家属，妥善降低后续事件的不良社会影响。

3.城市突发公共事件应急管理影响因素

城市突发公共事件应急管理是社会性系统工作，需要汇聚多方力量携手共同面对。在以政府主管部门为核心的指挥调度系统运作下，依法协调各方人力物力，包括消防、媒体、警力、社区物业、团体组织、专业技术人员。社区及基层要积极组织志愿者互助自救，坚持以人民为中心原则，适时调配应急生活物资、后备医疗资源等，全力消灾止损。信息支撑系统要做好城市安全信息监控和检测等预警处理，保障信息上传下达畅通无阻。专门培训各级党政应急管理人员、常驻居民、专业技术人员等，定期分批开展突发事件的应急演习，辅之以不定期通过媒体平台普及百姓应急常识，多角度提高百姓的基本应急危机意识。

此外，还要重视专业技术、物质经济条件、居民心理成熟度等方面的影响因素。多管齐下做好突发事件预警响应、监测分析、恢复重建等工作的同时，要多方协同以保证各项资源及时落实到位，充分动员居民积极展开互助自救，同时大力借助新闻媒体弘扬主旋律、凝聚正能量，同步开启心理咨询热线适时安抚受灾群众的恐慌情绪。

二、蚌埠市抗击新冠疫情的应急管理经验

近年来，蚌埠市认真执行落实《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发﹝2006﹞24号)工作部署要求，在突发公共事件应急管理工作上取得良好成效，特别是各级职能部门对于突发事件应急管理的能力有所提高，已经制定且正在逐步完善相应的制度体系，基本上对于各类突发事件能够及时进行应急处理，这是蚌埠市进一步走可持续发展道路的必要条件。下文以蚌埠市抗击新冠疫情应急管理经验为例，探讨城市突发公共事件应急管理对策。

自新冠疫情发生以来，蚌埠市结合新冠疫情防控形势，于2020年1月25日18时启动《蚌埠市突发公共卫生事件应急预案》(蚌政办秘〔2018〕108号)，宣布进入突发公共卫生事件一级响应，并要求各单位各部门各机构严格按《蚌埠市突发公共卫生事件应急预案》做好相关防范应对工作。接着，蚌埠市疫情防控应急指挥部根据安徽省疫情防控应急响应有关文件精神，结合国家有关法规和蚌埠市新冠疫情防控形势，于2020年2月28日12时将蚌埠市防控应急响应级别由突发公共卫生事件的一级响应调整为二级响应，并要求各级各类部门机构按照分区分级疫情防控的具体工作要求，毫不放松抓紧抓实抓细具体防控工作，协同社会多方力量统筹推进城市疫情防控和经济发展。

在蚌埠市政府和疫情防控应急指挥部的正确领导下，全市人民坚决贯彻落实党中央的决策部署，围绕科学防治、精准施策、坚定信心、同舟共济的总要求，早研判、早部署、早落实，深入推进防控救治各项工作，牢牢把握住疫情防控的主动权，使疫情防控取得了积极成效，新冠疫情防控应急响应级别由省级二级响应又调整为三级响应。

应急响应级别调整后，蚌埠市按照防控要求，适时解除封闭式管理，积极优化小区村庄疫情管控，全面推动机关企事业单位恢复正常工作，有秩序的推动各类公共服务场所正常营业，分批次逐步恢复公共交通车辆的日常运行，持续不断地强化宣传引导工作，普遍提高市民的自我防护意识。同时，更加有针对性地深入落实分区、分级的差异化防控策略，统筹协同推进疫情防控及经济发展。但蚌埠市相应防控举措要求精准度更高、防范市外输入任务更加艰巨。这是因为随着大中小企业加快复工复产，不可避免的加大了人员流动性与聚集性，本市域以外的输入性风险加大，疫情防控仍然需要时刻保持高度警惕，各级党政领导部门及卫生防疫机构必须毫不放松继续做好“外防输入”各项工作，进一步巩固疫情防控成果。

蚌埠市疫情防控应急响应级别由省一级响应下调为二级，之后又由省级二级响应调整为三级响应，在此过程中市疾控中心通过媒体多次发布消息提醒广大市民群众。首先，不同级别的应急响应所采取的防控措施基本一致，区别主要在疫情防控的统一领导由国务院调整到安徽省应急指挥部。其次，响应级别调整重在采取差异化的防控策略，旨在及时动态性调整县域不同风险等级，以使各项防控措施更科学精准，统筹协调推进疫情防控及经济社会发展。再次，响应级别调整后的人群流动逐步恢复常态，复工复产可能会导致人口流动性增加，由于群众对新冠肺炎病毒认识尚存在不足，这些会给疫情防控带来很大压力，避免麻痹大意或者松懈思想的产生。最后，无论实行哪一级应急响应，疫情都还未结束，广大市民要做好个人防护，注意锻炼及增加营养。

蚌埠市按照《安徽省人民政府办公厅关于延迟企业复工和学校开学的通知》(皖政办明电〔2020〕2号)规定：“除涉及城乡运行必需、疫情防控必需、群众生活必需及其他涉及重要国计民生的企业外，市内其他各类企业不得早于2020年2月9日24时前复工。”按照分期分批有序的要求，在做好疫情防控前提下各企业统筹调度及科学制定复工计划，灵活组织安排员工分批有序返岗复工，并对复工注意事项作出了严格要求，特别是对复工审批提出了“四个强化”“五个到位”“六项工作”等明确规定，①同时严格复工审批制度，落实防疫责任，优化政策提振企业发展信心。

三、蚌埠市突发公共事件应急管理存在的问题

虽然蚌埠市在应对新冠疫情方面取得了一定经验，但在城市应急管理上仍存在以下亟待解决的问题。

第一，应急指挥体系尚不够健全。新冠疫情发生后，当地政府未能在第一时间成立应急管理团队，故而应急管理和协调工作未能在第一时间得到有效落实，在一定程度上导致了市民的惶恐不安情绪持续发酵。再如，长生生物疫苗案曝光后，政府未能及时针对全市所辖的疾控机构、街道卫生服务中心、个体民营诊所、乡镇卫生院、村卫生室等疫苗使用关联单位进行全面排查，以及重点检查狂犬病、百白破等疫苗的采购、库存和使用情况。

第二，公共媒体应急信息披露机制不健全。政府需要构建公共信息披露平台，保障市民及时通过相关平台了解突发事件最新动向。

第三，官方机构应急处理措施不够完善。从疫情应对上，相关部门应急管理小组基本上是临时组建，尚未形成辖域内完善的应急管理机制，这就难以保障落实相关部门的主体责任，也易导致应急处理措施不能迅速落实到位。况且，组建的应急工作小组仅以调查事故原因为主，开展同步工作措施较单向化，有时未能在突发事件发生第一时间内阻隔事件扩散及有针对性的出台消除事件不良影响的补救措施。

第四，突发事件应急管理综合能力不足。平时没有健全完善的疫苗预警及演练机制，事件发生后的应对措施不够及时，导致当地居民对政府疫苗监管缺乏足够信心。此外，政府将较多精力投入到突发事件的调查、整改和善后工作中，但对于在事件中受到牵连伤害的直接、间接当事人缺乏必要的心理危机干预，未能及时引导帮助市民合理科学看待突发事件，致使部分事件产生连带性恐慌情绪。

四、城市突发公共事件应急管理体系构建的启示

1.政府应急指挥体系。应遵循在专门机构统一指挥下多方社会力量协同联动的“多警一体”原则，构建综合性应急管理体系，力求全方位、多层次，包含急救、消防、民防、交警、公安等多个部门，通过共享信息平台打造软硬件齐全的突发事件应急机制，全面覆盖各相关部门应急处理工作内容和善后相关事宜。

2.基层应急网格化管理。随着信息技术与交通技术的快速发展，城市突发公共事件发生概率有增加趋向，但从总体上看各城市不同。因此，要立足本地情况制定科学合理的应对措施，在制定应急工作管理机制时需要预留与周边地区的联动机制接口，由点到面逐步形成区域联合的基层应急网格化管理模式。

3.畅通应急信息披露渠道。突发公共事件爆发后，根据事件严重程度及事态进展，及时向广大市民发布官方应急处理措施，包括实时披露救援工作进度。这样一方面可以缓解群众的恐慌心理，另一方面有助于提升群众对政府工作的信任程度，有利于树立应急指挥部门在市民心目中的权威地位。大力营造严肃认真的应急环境处理氛围，为后续灾后重建打好基础。

4.健全物资调拨配置机制。不断完善物资调拨机制，构建科学化、信息化管理模式，由传统人工操作调配转向科学合理的自动配置，根据应急需求整合并灵活机动调配物资及时到位，最大限度确保援助工作高效及时进行，同步跟进在突发事件中受损人员的安抚与安置。

5.增强市民危机防范保护意识。普通市民作为城市的关键组成要素，提升其危机自我防范保护意识至关重要。群众自发的危机意识直接关系到在遭遇突发事件时的心理影响以及自觉配合应急管理的程度。城市人口密集，市区长期居住人口众多，当遇到突发状况的紧急时刻，如若应急管理措施暂时未能覆盖到相应区域内的每位居民时，人人自助和互助的重要性就更加凸显出来。

综上，城市经济发展进入关键时期，政府需要高度重视提高各级行政职能部门的应急调控能力，以及有效处理公共安全事件的善后事宜，以便及时阻隔并妥善解决突发公共事件，避免事态持续不断发酵扩大。

注释：

①“四个强化”：加强疫情防控宣传、增加防疫物资库存量、加强封闭场所定期消毒、完善防疫应急情况处置预案。“五个到位”：疫情防控机制到位、上岗员工排查到位、疑似病例隔离设施到位、员工防护措施到位、企业内部管控到位。“六项工作”：密切关注全体员工健康、做好工作台消毒和自我防护、场区入口安排专人体温测量、做好外来人员登记、上下通勤车消毒、控制集体活动人数。