新型智库服务公共决策的实践探索及提升策略

李树德，向 洪

(湖南工业职业技术学院，湖南 长沙 410208)

智库作为国家软实力的重要组成部分，可以为政府决策提供智力支持，为提升国家治理能力提供智慧服务，在公共决策中发挥着越来越大的作用。智库内在的服务政府决策的功能，不仅能够针对具体问题展开系统而深入的大数据分析，而且可以提出有建设性的政策建议，并通过影响政策制定者、媒体以及大众来促进政策的落实与执行。[1]因此，加强中国特色新型智库建设在当前和今后都有积极而重大的现实意义。

一、智库的内涵与功能

智库主要是指从事公共政策研究和决策咨询服务的专业机构，以为公共事务决策提供智力支持和促进社会发展进步为宗旨，主要为政府制订各种政策提供理论基础和问题解决方案，并通过思想创新和知识传播，引导社会舆论导向和教育公民看世界，因而成为国家治理体系和国家软实力的重要组成部分。[2]

智库通过独立的调查研究方式，从专业和客观的视角对公共问题提出建设性的政策建议，帮助政府决策者进行科学和民主决策。智库的发达程度是社会开放水平、知识精英活跃程度和国家软实力的重要体现。从一定程度上而言，智库的发展水平与服务决策能力已经成为衡量一个国家治理体系现代化的重要指标。世界各国智库在思想市场的博弈与竞争，潜移默化地影响着国际政治经济格局和进程。

现代意义上的智库诞生于20世纪初的美国，并于七、八十年代进入发展高峰。据《全球智库发展报告》显示，全球范围内比较活跃的智库达6 826家，其中美国拥有1 828家，排名第一；中国拥有426家，排名第二；英国拥有268家，位居第三。[3]现代智库的产生与发展并不是偶然的，而是有着深刻的时代背景。在全球一体化和网络技术迅猛发展的今天，社会舆情公开透明度日益增加，政府作为局中人在公共决策中的边际效应逐步递减，而智库作为“第三人”以相对独立的身份在服务公共决策中的支持效应逐步递增。作为专业的政策研究机构，智库身肩“知识报国，为民请命”的使命，秉承“智力支持”和“智慧服务”的内在功能诉求，在各种信息情报分析工具与统计分析方法的支撑下，将社会环境中发生的各种事件，经过加工、整理和总结制作形成具有重要参考价值的决策信息，促成理论知识向实践应用转化。[4]当智库提供的决策思想一旦被采用并成为某项政策后，智库精英的政治理想和人生抱负得以间接实现，所以，智库也是知识分子展示才华的重要平台。长期以来，智库通过集聚社会各方有识之士，引导公民参与公共事务管理，从而为治国理政提供集体理性，对公共问题提出不同视角的治理建议，在理论创新、决策咨询、舆论引导、人才培养、国际交流等方面具有不可比拟的功能与作用。

二、我国对新型智库服务公共决策的实践探索

新型智库聚焦社会重大问题，既可以为全面深化改革提供坚实的学理支持，促进决策的民主化和科学化，又可以为公共决策提供高质量的解决方案破解发展难题，还可以提升国家文化软实力。当前，我国经济社会步入全面深化改革的深水区和攻坚期，无论是巩固执政党的地位、完成党的历史使命、持续深化改革，还是参与全球竞争、扩大国际影响和服务国家发展战略决策，都离不开智库提供的智慧支持方案，需要智库充分发挥“思想创新、咨政启民、引导舆论、服务决策”等作用。当前我国经济社会改革发展过程中存在的亟需解决的重大问题，如社会发展方式、经济增长动力、产业结构调整、城乡分配差异、区域失衡风险、生态环境保护和食品卫生安全等问题，也亟需智库来提供更多智慧解决方案。

长期以来，对于公共决策中的重大问题，我们党和政府不仅广泛征求社会各方意见，而且不断完善决策咨询制度，发挥智库的智力支持和智慧服务作用。回顾历史，智库在我国发展过程中有着悠久的历史渊源，最早可以追溯到春秋战国时期的智囊传统与谋士制度。新中国成立以后，我国学习苏联模式建立了许多官方性质的体制内政策研究室，为党政决策提供了巨大的智力支持。改革开放以来，随着社会主义现代化建设的持续推进，我国在借鉴欧美经验的基础上逐步探索建立社会智库，不断完善智库的多元层次和结构体系，旨在完善公共决策咨询制度，提升国家治理能力。

进入新世纪以后，随着经济社会的转型发展和全面深化改革的持续推进，我国面临的国际国内矛盾不断加深，公共决策的科学化与民主化要求极大提高，政府公共决策亟需吸纳更多的民间智慧和社会力量，智库也迎来了良好的发展契机。党的十八大和十八届三中全会明确提出“建立决策咨询制度，健全科学决策机制和程序，积极发挥思想库作用”，为新型智库建设奠定了制度基础。此后，习近平总书记从促进“国家治理体系和治理能力现代化”的角度出发，多次对中国特色新型智库建设做出重要批示，提出政府公共决策必须吸纳智库建议，不仅将智库纳入国家治理体系中，而且把智库建设提高到国家发展的战略高度。教育部也积极响应党中央关于智库建设的号召，提出“繁荣和发展高校哲学社会科学，推动中国特色新型智库建设”，促成高校发挥学科和人才优势建立各具特色的智库，为经济社会发展提供智力支持。时至今日，我国初步形成了官方智库为主和社会智库为辅的发展体系，智库已经初步融入国家公共决策这一开放性平台上，成为中国政府决策体制的重要组成部分。

近年来，随着中国特色新型智库建设步伐的不断推进，智库服务政府决策的能力越来越强，许多智库研究成果不断在公共决策中被采纳，成为政策制订的重要基础。如2010年汪玉凯在《国家智库》上刊发的《“官邸制”：深化政府改革的题中之义》一文中提出的“建立中国特色‘官邸制’的建议”引起高层关注，并作为政策制度写入十八届三中全会文件。[5]此外，随着智库服务公共决策的水平越来越提高，在政府决策咨询中的智力支持作用越来越明显，智库治理结构也越来越完善，影响力也不断扩大，一批专业性较强、研究质量较高、影响力较大的智库相继出现。如：中国国际经济交流中心、东中西部区域发展和改革研究院、中国(海南)改革发展研究院、中国经济50人论坛等。[6]据《全球智库年度报告》显示，中国社会科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、国际战略研究中心、上海国际问题研究所、国务院发展研究中心等进入全球前150名智库排名，其中，中国社会科学院名列第17位。[7]

三、新型智库服务公共决策的提升策略

1.把智库纳入公共政策咨询体系，发挥智库服务政府决策的智力支持作用

随着全球政治经济环境的发展变化，现代决策的专业性和制度化要求提高，将智库引入公共决策过程中，符合现代决策体制所要求的“谋”“断”分离标准。我国各级政府应充分认识到智库在促进国家治理体系现代化进程中的重要作用，积极推动智库发展供需对接，将智库纳入公共决策咨询体系，在决策过程中听取智库建议，充分发挥智库的智力支持与智慧服务作用。[8]同时，为智库发展创造有利环境，给予智库更多独立调查研究的空间，保持智库与政府之间顺畅的沟通渠道，维护公共政策形成与调整过程中的相对独立性，保障公共政策制订过程中的内在一致性，使公共决策最大限度地体现社会各方的利益诉求。而智库也要促成专家团队在既定研究领域进行长期跟踪和系统深化，不断推出具有专业特色和重大影响力的研究成果。

2.构建统一开放的智库服务平台，发挥智库集聚民间智慧和社会力量的功能

从官方智库担负的使命和职能来看，体制内官方智库具有决策咨询、政策解读、政策评估等方面的先天优势，但在人员编制和财政支持上存在一定的局限，不可能全部网罗和集中各领域专家。因此，应充分调动社会参与积极性，吸收社会力量参与进来，以此完善官方智库的职能与使命。而从现实来看，官方智库具有“小实体、大网络”的特点，在吸纳社会力量参与公共决策方面有着积极而重大的现实意义和不可替代的作用。因此，我国官方智库应构建统一开放的平台，展示社会各界在政策研究方面的相关成果，为公共决策提供智力支持与智慧服务。在具体的组织方式上，官方智库与不同行业和领域以合作共建的形式，聚集不同的政策研究力量，搭建知识与权力的沟通桥梁，实现合作各方的互利双赢。[9]在合作过程中，官方智库必须发挥主导作用，既要做好组织协调工作，还要构建动态简报、评奖评优、荣誉激励、经费赞助和购买服务等长效作机制，实现合作共建的制度化和规范化发展。此外，合作过程中要注意处理好统一开放与适度保密的关系问题，防止过度保密造成封闭，导致外界无从知晓研究内容，公众无法参与评判。

3.强化智库职能定位和分类体系，使各级智库形成智慧服务合力

相比于国外智库，目前我国大多数智库属于体制内官方智库，主要包括党委政智库、社科院、高校智库等，在组织机构建设过程中往往能够得到国家支持与保障，而真正意义上的民间智库较少。因此，我国应鼓励智库差异化发展，更好地体现智库的独立性发展和多样化特色。未来我国应定位各级各类智库的分类与职责，比如说隶属于党政智库系列的政策研究室，主要承担文件起草、内容修正、方案制订等工作，积极发挥参谋和助手的作用，进一步强化党政智库在政策研究和决策咨询方面的功能。而高校智库建设要处理好教学科研与决策咨询服务的关系，要在学术研究和基础研究的基础上，从实际问题出发开展研究，不断向应用研究领域延伸，充分发挥其学科与人才优势，为政府决策提供智力支持。[10]各省市的社科院要以繁荣哲学社会科学为己任，通过跨界融合与协同发展，不断加强体制机制的改革创新，合理处理好智库研究与学术研究的关系，积极探索社科院服务公共决策的独特路径。

4.打造具有社会影响力的民间智库，探索民间智库发展新模式

社会智库是我国新型智库建设必不可少的重要内容，我国必须采取切实有效的措施引导社会智库通过加强自身能力建设，打造一批具有社会影响力的民间智库，进一步增强政府的公信力。为了提升我国智库的整体发展水平，政府必须为社会智库提供优越的发展环境，对社会智库予以非营利性组织进行注册登记，并在税收政策上给予优惠支持。如：构建民间智库与官方智库良性而有序的竞争机制，使民间智库能够参与到政府的研究课题中来，并从政府处获得相应的项目研究经费；增加政府信息的透明度，使民间智库能够获得研究所需的各种基本数据；建立民间智库服务政府决策的沟通渠道，形成民间智库参与政府决策的惯例。[11]同时，为防止社会智库“一哄而上”，政府要充分发挥规范与引导功能，及时加快智库立法和制度建设，引入智库行业监督和惩处机制。既要制定智库发展标准，使各类智库有法可依，确保智库有序运行，也要依法清除思想市场的“假冒伪劣产品”，坚持查处和抵制数据造假、观点抄袭等学术不端行为。

5.组建具有中国特色新型的智库联盟，规范智库行业发展

智库服务政府决策虽然不是对政策的直接干预，但在提升政策讨论质量和构筑民意基础方面有着不可估量的作用。智库作为社会民意的集聚地，除了为政府出谋划策以外，还可以通过理论研究和政策宣传为社会提供创新思想，在引导舆论和教育公民看世界上产生广泛而深远的影响。随着我国智库的快速发展，智库与公众的沟通将不断加强，智库教育公民和影响社会的能力，就是智库参与决策的特殊形式。而智库联盟可以较好的发挥平台功能，不仅可以为所有智库开展合作交流提供服务，增强智库的话语权，而且能够加大智库研究成果的公共传播力度，扩大智库的国际影响力，极大地推动经济发展和社会进步。智库联盟能够促使公共决策朝制度化建制发展，可以较好地发挥行业协会的作用，作为智库与决策者之间的沟通渠道，搭建民间智库与官方智库的桥梁，将各类智库的研究成果和政策建议及时汇集，并及时提交给公共决策者。

6.创新智库管理体制，提高智库现代化治理水平

智库作为专业的政策研究机构，属于知识密集型组织，其运营与管理有着内在规律，完善智库治理机制，创新智库管理体制，对于中国特色新型智库建设十分重要。一是分析发达国家智库建设的成功与不足之处，借鉴其先进的运营模式与治理经验，不断完善智库与决策部门之间的合作交流机制。二是构建符合决策需求的组织管理制度,形成科学的选题和评估机制，促进智库资源集聚，防止低水平重复研究，不断提升智库专业服务水平。三是建立合理的智库人员流动机制，既吸纳具有政策研究天赋的高层次人才进入智库，也促成智库研究人员向政府机构的“旋转”，着力培养跨学科和跨领域的复合型创新人才。四是加强智库的国际合作交流，推动智库由专注于国内问题的单一研究转向全球问题的多元研究，构建属于自己的国际话语体系，提升国内智库的国际影响力。五是完善智库的社会资助体系，维护智库的独立品性。智库属于知识密集型的服务产业，其运营需要以雄厚的资金作为后盾和基础。支持智库的独立品性必须保障充足的智库研究经费。国家除在税收上予以减免和优惠以外，还必须构建智库发展基金，并动员社会力量对智库研究项目予以支持。六是建立国家层面的竞争与淘汰机制，完善智库的评估标准与流程，加强对智库的监督管理，特别要求官方智库必须接受定期评估，激活智库的潜力，释放智库的活力，促进智库有序发展。