新时代灌区管理面临的形势及深化改革的思路

李学荣 李益农

(中国水利水电科学研究院水利研究所，中国 北京 100048)

灌区是我国重要粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，在推进乡村振兴战略、促进地方经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。为更好顺应经济社会发展新要求、适应农村生产力生产关系新变化，灌区在深入推进管理体制机制改革进程中，应深刻把握新时代水利改革发展面临的新形势，努力开创灌区现代化建设新局面，不断提高灌区管理能力和服务水平。

1 新时代灌区管理面临的新形势

中国特色社会主义进入新时代，我国水利事业发展也进入了新时代[1]，灌区管理在现代化建设进程中，同样面临着诸多新挑战新机遇新问题新变化，需深刻把握所面临的新形势。

1.1 灌区治水矛盾发生深刻变化

近年来，在经济社会快速发展、城镇化范围持续扩大、全球气候变化影响不断加剧等多重变化影响下，水灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题相互交织、更加凸现，越来越成为我国经济社会可持续健康发展的突出瓶颈制约。对于灌区而言，人们对水的需求已经从灌溉、防洪、饮水转变为对优质水资源、健康水生态、宜居水环境、秀美水景观的需求，而常态化的水资源短缺、水生态损害、水环境污染、水景观破坏越来越成为人民群众对美好生活向往的重要制约，这意味着我国治水实践的历史背景发生了重大变化，治水矛盾也发生深刻变化。

当前，我国治水的主要矛盾已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾，转变为人民群众对水资源水生态水环境水景观的更高层次需求。其中，前一矛盾尚未根本解决并将长期存在，而后一矛盾已上升为主要矛盾和矛盾的主要方面。对于灌区而言，应适应新时代治水矛盾发生的深刻变化，紧紧抓住当前灌区治水主要矛盾，厘清制约灌区水利发展的关键因素，加快破解制约灌区可持续发展的关键问题。

1.2 灌区治水思路发生重大变化

习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水思路，字字千钧，每一句话都有丰富内涵和明确要求，充满了辩证法和矛盾规律的灵活运用，为水利工作提供了强有力的思想武器和根本遵循。对于灌区而言，必须深刻领会其丰富内涵、全面把握其明确要求，深入贯彻“十六字”治水思路，加快推进灌区现代化建设进程。新时代治水思路的重大变化，要求灌区在体制改革、机制创新、制度完善、能力提升等方面，落实好“十六字”治水思路，不断提高水资源利用效率和社会效益。

1.3 灌区功能定位发生根本变化

随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，国家对灌区的主体功能区划和区域社会经济发展战略定位都提出了新要求，灌区功能定位发生了根本变化[3]。随着城市人口扩张，保障城镇生活用水和生产用水是各地对部分灌区提出的新要求，灌区功能定位将从满足灌溉为主转向兼顾满足城镇生活用水和生产用水，灌区功能定位发生根本变化。

此外，生态文明建设已纳入“五位一体”总体布局，这对灌区保障生态流量提出更高要求。随着社会发展理念的转变和地区经济结构转型升级，除满足灌溉及生活生产用水需求之外，部分灌区还要满足区域生态用水需求，其功能定位逐渐延伸至生态供水功能。因此，新时代灌区功能已从满足灌溉、防洪为主转向优先满足城镇生活用水和生产用水，兼顾生态用水需求，承担生态修复功能。

1.4 灌区用水形势发生显著变化

一是乡村振兴战略的实施使灌区用水需求更加多样化。水利是实施乡村振兴战略的重要基础设施。水利在改善农业灌溉条件、美化农村人居环境、保护乡村生态环境等方面具有不可替代的引导和支撑作用[4]。实施乡村振兴战略，要求灌区进一步完善农业供水保障体系、强化农村水源保护和水质保障、统筹优化农村水环境、提升水利工程管理水平、推进管理体制机制改革，着力解决好农业农村水资源水环境水污染水安全问题，为农村现代化提供优质水源保障和优美水生态环境。此外，随着乡村振兴战略的推进，农业生产正向集约化、规模化、商业化模式转变，这对灌区供水能力、供水方式、供水效率、供水服务、灌溉技术等提出更高要求。除满足传统用水需求外，还要更好地满足新型农业经营主体、设施农业、农产品加工企业、农业特色经营、乡村特色旅游、农村生态环境等对水资源的更高需求。总之，乡村振兴战略的实施，灌区用水需求更加多样化。

二是国家节水行动的落实要求灌区用水方式更加节约化。党的十九大报告明确要求，推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动。2019年，国家发展改革委、水利部联合印发了《国家节水行动方案》(以下简称《方案》)，把水资源节约贯穿到经济社会发展全过程和各领域。落实国家节水行动，灌区应作为节水主战场、示范区，加快建设节水型灌区。因此，灌区要坚持“节水优先”政策，加强节水技术应用推广，优化节水灌溉服务，推进灌区用水方式的节约化集约化。

三是水生态文明建设的推进要求灌区发展理念更加生态化。水生态文明建设，是科学配置、节约利用和有效保护水资源的一项系统工程。水生态文明建设的推进，要求灌区在人与自然和谐共生理念指导下，加快建设生态灌区，努力形成适应节约水资源和保护水环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，引导全社会树立节水、爱水、护水的水生态文明理念[5]。

2 灌区深化管理改革的必要性

进入新时代，随着治水矛盾、灌区功能定位以及用水形势和用水需求等出现的新变化，灌区改革发展面临新形势，这对于灌区而言，既是挑战，更是机遇。当前，灌区既存在体制方面的弊端及机制方面的缺陷，也存在制约灌区工程良性运行和可持续发展的因素，影响着灌区功能的持续发挥。因此，灌区需要继续深化管理改革，创新管理机制，不断挖掘管理潜力，有效协调生产关系与生产力，推进管理制度的创新和完善，提升自身发展能力和综合服务能力，提高灌区用水效率和社会效益。

2.1 是挖掘管理潜力的必然要求

目前，我国绝大多数灌区还沿用传统的管理方法，管理手段落后、管理效率较低，导致管理成本高，服务能力弱，亟待引入智慧化管理手段和管理技术、提高管理人员现代化管理能力。因此，灌区迫切需要通过深化管理改革，激发灌区管理活力，挖掘潜在管理能力。

2.2 是协调生产关系与生产力的必然要求

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。传统经济特别是高投入高耗能高污染为代表的落后生产关系已不适应新时代生产力的要求。在各地经济社会高质量发展过程中，水资源短缺、水生态损害、水环境污染是资源约束(瓶颈)，代表着落后的生产关系，严重制约着经济社会的高质量发展。因此，新时代要实现地方经济社会高质量发展，水资源优质高效配置是重要前提。这需要灌区通过深化改革，有效解决好水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题，调整好生产关系以适应生产力的发展，促进当地生产力进一步解放和发展。因此，灌区迫切需要通过深化管理改革，协调好生产关系和生产力之间的关系。

2.3 是创新与完善管理制度的必然要求

灌区水资源的优化配置、节水目标的实现、工程的高效养护，都需要完善的制度体系作为支撑。而当前灌区部分管理制度已不能适应现代化灌区管理的新要求。灌区水权分配制度、水权交易制度、水价形成机制等需要进一步完善，这些都迫切要求灌区深化管理改革，在管水用水节水等方面探索机制创新。

2.4 是提升综合服务能力的必然要求

新时代用水形势的新变化，要求灌区转变职能，除了发挥好“管理”职能，还需担当好“服务”角色，灌区功能不仅仅局限于供水，还要提供更多优质服务，满足新时代经济社会发展对灌区服务的要求。因此，灌区需要在现有发展基础上，加强管理队伍建设，增强职工综合素质和服务能力，提升综合服务能力，而这迫切需要灌区进一步深化管理改革，创新管理机制。

2.5 是提高用水效率和效益的必然要求

实施国家节水行动，要求灌区落实好最严格水资源管理制度，强化总量和强度双控，严格用水全过程管理，坚持把农业节水作为主攻方向，大规模实施农业节水工程，不断提高灌区用水效率和效益。这需要灌区继续深化管理改革，大力推进节水体制和机制创新，为灌区节水管理工作提供制度保障，用现代化管理手段实现科学管水高效用水，不断提高水资源利用效率和效益，支撑着经济社会可持续发展。

3 新时代灌区深化管理改革的思路

从新时代治水主要矛盾的内部关系看，客观上要求准确把握治水的规律性，着力解决好治水管水体制性机制性政策性问题。新时代灌区改革发展面临的新形势，对灌区管理能力和服务水平提出了新要求，根本上讲就是要彻底扭转长期以来以工程建设为中心的治水思路，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的涉水制度体系，狠抓制度执行落实情况，不断推进灌区现代化建设事业迈上新的台阶。

3.1 要进一步转变治水思路

当前，我国治水的目标和客体均发生重大转变，相应的治水方式也与以往大为不同，这在客观上要求灌区必须转变治水思路，适应治水主要矛盾双方变化的需要，进一步增强改革的针对性、路径的科学性、发展的有效性。我国水利发展中存在的不平衡不充分问题，决定了治水思路的转变必须聚焦全面强化水利行业的监督和管理，从而有效破解新老水问题，提升水安全保障水平，满足人民群众对水资源水生态水环境的需求。

3.2 要进一步改革管理体制

十九大以来，随着我国机构改革的进一步深入，农田水利建设和管理体制发生了较大变化。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》的要求，为适应新时代灌区治水主要矛盾、水利改革发展形势和任务的变化，贯彻落实水利改革发展总基调，灌区应深刻分析现行管理体制存在弊端，进一步深化管理体制改革，破解制约灌区良性运行的体制障碍，挖掘管理潜力、增强管理能力、激发改革活力，更好地发挥灌区功能和效益。

3.3 要进一步创新管理机制

新时代灌区改革发展面临的新形势，要求灌区进一步加强续建配套与现代化改造，提升现代化管理能力和服务水平。这既需要灌区创新投融资机制，解决现代化改造及工程运行维护资金投入不足问题，又需要灌区创新工程维修养护机制，解决工程管理效率不高、管养经费不足、管护主体缺位等问题。通过创新灌区管理机制，进一步激发水利改革发展的动能和活力，实现灌区可持续发展，更好地服务于地方经济社会发展。

3.4 要进一步健全制度体系

按照节水优先的要求，灌区应执行最严格水资源管理制度，落实用水总量控制和定额管理制度，以实现灌区水资源高效可持续利用。水资源管理形势的新变化要求灌区进一步健全制度体系，通过加强取水许可管理，探索水权制度改革，健全水权分配制度，建立水权交易市场，完善水价形成机制等，进一步健全和完善灌区制度体系，为灌区供水、配水、用水、节水提供制度保障，更好地统筹发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

4 结 语

新时代，灌区应以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水新思路为引领，深刻把握灌区管理面临的新形势，围绕服务地方农业农村现代化发展要求，适应灌区社会经济发展和产业布局整体规划，深入推进管理体制机制改革，加快灌区标准化规范化管理创建，不断提升灌区管理能力和服务水平，更好地为经济社会发展提供水利支持和保障。