中外合作办学行政监管体系的构建——以“放管服”改革为视角

魏海深 刘珊

近年来，我国教育对外开放事业取得了长足的进展。随着《中华人民共和国中外合作办学条例》《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》等规范性文件的相继颁布、实施，我国逐渐加强对中外合作办学的行政监管，中外合作办学事业逐渐步入规范化发展阶段。然而，我国在中外合作办学领域尚未建立起完善的行政监管体系，这严重影响了政府对中外合作办学活动的有效管理和监督。与此同时，新形势下“放管服”的改革理念和政策对教育行政监管工作提出职权配置合理、监管输出持续、管理服务高效的要求。在这样的背景下，如何根据“放管服”原则构建中外合作办学行政监管体系，就成为教育行政管理亟待解决的重要问题。

一、“放管服”改革视阈下的教育行政监管

行政监管，是国家行政权干预经济和社会的一种方式，是国家运用行政权力行使监管职能、运用监管手段以达到监管目的的一种权力表现方式。教育行政监管，是国家教育主管部门，运用行政手段对教育办学事业依法进行监督和管理的活动。2017年4月，《关于深化高等教育领域“放管服”改革的若干意见》提出，以“放管服”作为优化高等教育领域行政监管的突破口，推进教育治理能力现代化。“放管服”改革对政府提高教育监管水平、保证教育质量具有积极意义。在“放管服”改革的背景下，教育行政监管体系应合理配置职权、持续监管输出、高效提供管理服务，真正实现简政放权、放管结合、优化服务三个方面的协调规划。

(一)合理配置职权

简政放权，体现在教育行政监管方面，就是要求政府合理配置监管职权，将办学审批权、教学管理权等监管权力下放。首先，下放办学审批权是加强教育领域审批管理的有力措施。我国是人口大国、教育大国，办学活动需要更多的准入窗口。我国地域辽阔，审批标准应当充分考虑各区域教育市场的特点。将审批职权下放不仅有利于审批工作高效进行，而且有利于实现审批标准的实质性公平。其次，下放教学管理权是推进政府转变职能与管理方式、支持学校治理结构改革、建立事中事后行政监管体系的有力措施。将一定的教学管理权下放给办学主体、地方教育管理部门、第三方组织，有利于深入推进管办评分离，督促政府切实履行监管职责，支持办学主体创新自主管理方式，保证评估认证工作的专业性。

(二)监管输出持续

放管结合，要求政府机关重视事中事后的监管。保证办学秩序的稳定，有效防范不必要的办学风险，必须加强审批后的行政监管。教育主管部门必须贯彻放管结合的改革理念，协调政府部门之间的监管职责，做到真正的持续监管、有效监管。首先，放管结合要求教育行政监管要达到时间上的持续性，确保教育主管部门对办学工作进行持续跟踪管理，定期复核检查，及时处理违法违规办学行为。其次，放管结合要求教育行政监管要达到过程上的透明性，完善监管信息公布程序。再次，放管结合要求教育行政监管要达到结果上的有效性，抓住提高监管水平这个重点，不断创新监管方式。

(三)管理服务高效

在教育行政监管方面，优化服务要求教育部门在监管过程中始终贯彻“为民服务”的宗旨。第一，服务提供的过程必须高效便民，包括简化审批手续，积极开展办学审批前的行政引导与宣传，激发办学活力等。第二，服务提供的方式必须多元化，包括在评估复审与定期检查的过程中提供办学改善建议、在教学资源购置方面提供便利等。第三，服务范围必须全面，不仅要注重审批前后的管理服务，而且在退出机制等方面要保持负责到底的态度，切实完善政务服务。

二、我国中外合作办学行政监管的现状

中外合作办学具有“多方联动”的特点，具体表现为由政府推动，办学主体自主运营，中方与外方合作协商，社会各方共同关注。[1]“多方联动”，使中外合作办学不同于其他办学活动，具有政府主导性、自主性和涉外性的特点。因而，它们对中外合作办学的行政监管不同于其他教育行政监管。基于政府主导性特征，中外合作办学的行政监管更为严格，由国家政策引领和保障的中外合作办学使政府在资格审批、信息发布、监督管理等方面具有更大的责任要求。基于自主性特征，监管权具有一定的限缩，不该管的就一定要大胆放权。基于涉外性特征，监管标准必须具备国际性和市场性。总之，我国中外合作办学的行政监管，具有不同于其他教育行政监管的严格性、限权性、国际性、市场性，政府部门肩负着更为重要的监管责任。

(一)中外合作办学行政监管的法制基础

中外合作办学行政监管是行政权实现的一种方式。依法行政要求我国教育行政监管机关所拥有的对中外合作办学的监督和管理的权限，必须由法律进行规定。改革开放四十余年来，随着中外合作办学事业的发展，我国不断完善相关法律法规，逐步建立既与市场经济发展相适应，又有利于提高教育质量的合作办学监管机制。

20世纪80、90年代，中外合作办学事业刚刚起步，我国对这一领域的行政监管仅仅依靠有限的政策引导和极少的法规来进行。例如，《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》(1993)、《中外合作办学暂行规定》(1995)、《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》(1996)。这些文件对合作办学做了框架性规定，使我国中外合作办学事业初步有据可依。

步入21世纪，随着教育国际化趋势的愈发凸显，发展中外合作办学事业在完善中国教育格局中愈加重要。2003年国务院颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)，这是我国中外合作办学领域的第一部行政法规。之后，教育部又相继出台了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(2004)(以下简称《实施办法》)、《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》(2006)，对《条例》中的相关规定进行了补充，使中外合作办学的法律依据逐步完善。此外，《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》(2009)《中外合作办学评估方案(试行)》(2009)，为教育机构、项目的质量监控提供了标准和指南。至此，我国中外合作办学事业步入规范化的依法办学阶段。

2010年以来，我国继续重视对中外合作办学的质量监管，相继颁布了《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(2013)、《关于进一步加强中外合作办学监管工作的通知》(2015)，健全了项目的年度信息报告制度。

(二)中外合作办学行政监管的方式

《条例》并没有对行政监管制度做系统性规定。根据现有立法，我国对中外合作办学的行政监管由准入审批制度、许可备案制度、年审报告制度、质量评估制度，以及建设相应监管工作信息平台、证书认证工作平台等构成。

准入审批制度。关于准入阶段的行政监管，根据《条例》及《实施办法》的规定，我国在中外合作办学准入制度上实施两级政府审批制度，审批主体分为中央政府与地方政府，它们对中外合作办学审批管理的程序、范围有所不同。本科以上层次的中外合作办学机构和项目，由教育部审批；专科层次和非学历高等教育的办学机构和项目，由各省级人民政府审批。中等学历教育和非学历教育、学前教育等的办学机构和项目则由各省级教育行政部门审批。有关职业技能培训的办学机构则由各省级人民政府劳动行政部门审批。

许可备案制度。在中外合作办学实施过程中，中外合作办学机构或项目本身的资格取得、分立、合并以及相关专业课程、内部机构的设置直接关系着教育教学的质量，机构或项目的财务管理状况、收费标准、招生广告等又影响着教育市场的正常秩序。为了遏制合作办学中的各种违规、违法行为，我国政府主要通过备案核准手段对合作办学活动进行监管。主要表现在：第一，合作办学的相关机构、课程设置、人事组成应报审批机关备案、核准(《条例》第二十二条第二款、第三十条第三款)；第二，办学招生简章与广告应报审批机关备案(《条例》第三十三条第一款、《实施办法》第四十七条)；第三，财务会计报告应报审批机关备案(《条例》第四十一条)；第四，中外合作办学机构的合并、分立，机构名称、类别、层次的变更需报审批机关批准(《条例》第四十二条第一款)。但是关于具体的核准程序，《条例》与《实施办法》中并未做出具体规定。

年审报告制度。为保障中外合作办学的质量，《条例》和《实施办法》规定了按年度向审批机关报告的制度。(《实施办法》第五十二条)为了进一步规范办学，部分省市将报告的材料进一步细化。这种年审报告制度，在办学机构和项目审核监管过程中发挥了重要作用。

质量评估制度。《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》指出，中外合作办学运用自我评估与抽查评估相结合的方式，《中外合作办学评估方案(试行)》亦分别对中外合作办学机构与项目规定了不同的评估指标体系。2013年，我国首次对全国本科以上中外合作办学机构和项目展开评估，并将评估结果作为机构和项目申请以及同一外方教育机构举办新项目的重要参考依据。[2]

市场深耕被天脊集团列为工作主线之一，市场深耕是天脊集团更为关注的重点。天脊集团在高度关注国家供给侧结构性改革带来的新机遇和市场新变化，科学分析预测市场趋势，确立了“以提升销售质量为核心，效益为先、以销定产、以产促销、产销平衡”的销售思路，取得了令全体职工满意的成绩，为精致生产创造了条件，为流动风控做出了贡献。

此外，我国还采取了其他一些有关中外合作办学质量保障的举措，如为规范证书的发放和管理，规定了相应的证书认证制度，开发了证书认证工作平台；依托教育部涉外监管信息网，设立了监管工作信息平台；等等。

三、中外合作办学行政监管中存在的问题

虽然我国在行政管理体制改革中不断完善办学监管方式，但我国现有监管体系仅由监管各个阶段的监管制度互凑组合而成，尚未建立起完备的监管体系。随着办学机构与项目数量的快速增加，行政监管的力度很难与庞大的中外合作办学市场相匹配，市场上出现了许多违规办学活动，严重扰乱了中外合作办学市场秩序。

(一)准入审批缺乏质量审查

在准入审批制度方面，缺乏对办学资源的质量审查。《条例》规定，中外合作办学的设立由申请主体提交申报报告、合作协议、资产来源、资金证明、人员名单等文书材料，没有要求国(境)外教育机构提供有关教育资质、课程师资等质量方面的相关材料。因此，行政部门在进行审查批准时，无法有效审查外国教育机构的具体资质、办学质量状况，无法对外方教育机构的课程、教学方案等教育资源进行必要的质量审核。审批工作的重心与审批监管的目标相偏离，使得通过中外合作办学加强国内高等教育能力建设也就失去了意义。

(二)过程性监管不到位

许可备案制度、年审报告制度与证书认证制度作为中外合作办学行政监管中的过程性监管手段，使形式审查成为监管重点方式，无法形成规范化的过程监管体系。这也是由于监管职权配置不合理，审批机关工作量大导致的。

由于各级政府中从事中外合作办学审批管理的人员配备不足，管理核查的技术方法和执法能力水平低，无法保证对许可备案制度、年审报告制度的材料及时进行认真细致的核查和有效的反馈，导致大量的文书材料积压，进而使许可备案制度、年审报告制度缺乏实质性的、直接有效的约束力，沦为形式上的监管方式。一些中外合作办学数量较多的省份，更是受制于政府部门的人力、物力和财力，对中外合作办学的过程性监管不到位。

证书认证制度存在着多头管理的问题。中外合作办学学位学历认证涉及三个相关部门：国务院学位办负责学位授予权的审批和管理，教育部留学服务中心根据教育部授权管理国(境)外学位、学历证书认证，境外学历学位证书认证注册信息库负责学籍管理。这种体制加强了对学位学历证书质量的监管，却导致监管重复与监管矛盾。

(三)质量评估制度不成熟

我国的中外合作办学质量评估制度虽然在不断完善，但由于处于发展初期，存在着权力配置不合理、实践落实不到位的问题。从评估主体来看，我国目前开展合作办学评估的牵头单位是教育部，具体执行机构也是半官方组织，即作为教育部下属部门的学位与研究生教育发展中心。国内具有评估权力与能力的第三方中介机构很少。这种由政府主导的评估环境，使我国的评估机构很难具有相对独立的权力。从评估程序来看，我国评估工作中的自我评估与专家评议均采用填表式的评估方式，对合作办学的评估采用统一模板，难以对合作办学机构或项目的整体内容进行全面评价。而且，对于评估结果，采用“合格”“不合格”“有条件合格”三大类笼统层次，无法显示出各个中外合作办学机构和项目的特色与优缺点，不利于后续展开对机构或项目的持续追踪调查。考虑到我国地域辽阔、各地办学特征不一的现状，“一刀切”的评估方式难以对办学质量进行有效评价。

(四)政府统筹引导不及时

作为公共权力主体，政府及教育行政管理部门是中外合作办学教育市场规则的制定者和执行者，其主要职能应在于对中外合作办学进行宏观调控和政策引导，制定合理的市场运行规则，打造宽松有序的市场政策环境。[3]我国自2003年颁布《条例》后，没有再制定相关法规，已发布的相关规章、政策效力低、修改不及时，不利于对中外合作办学教育市场进行监管。根据《条例》规定，国家对引进外国相关教育资源的中外合作办学应持鼓励态度，但是对于相关的鼓励手段，政府及相关教育行政管理部门并未积极落实。

四、“放管服”改革视角下中外合作办学行政监管体系的构建

落实“放管服”的改革要求，要使行政监管体系体现“放”的实践要求，同时也要能管得住，实现有效监管，在此基础上加强公共服务，不断推进政务服务便利化。

(一)下放监管职权，明确监管主体

下放审批职权必须明确“怎么放”“放给谁”“放什么”的问题。首先，关于“怎么放”的问题，下放权力必须遵循职权法定与程序正当原则，既要保证权力下放在法定程序中进行，又要确保权力行使于法有据。这便需要在相关法律与行政法规等立法规范中明确下放的审批权的内容、下放的法律程序。其次，关于“放给谁”和“放什么”的问题，要分别考虑办学审批权与教学质量监管权的下放。关于审批权，一方面，可以考虑将审批权力下放给地方政府，在地方教育行政部门内部对合作办学项目的审批进行协调规划，整合材料，上报中央备案。审批权下放，必须确保审批时高效有序，审批后负责到底。另一方面，应当设立专门的中外合作办学审批部门或机构。将合作办学的各项事宜交由专门审批部门负责，不仅有利于对专业性进行规范，也有利于对行政工作进行监督管理，从而实现审批专业化与高效化。教学质量监管权、学校国际学历学位资格审核权、国际教师资格审查权、招生、收费标准等可以考虑下放给办学主体；组织实施定期、随机的质量复核工作等可以考虑下放给地方教育管理部门；教学管理权可以考虑下放给第三方组织。

(二)丰富监管方式，优化监管模式

1．建立审批前资格认证制度

有效的监管制度应包括审批前资格认证制度、审批制度以及审批后的评估制度。[4]98建立中外合作办学资格认证制度，是构建办学行政监管体系的重要内容。首先，审批前资格认证是审批的前置程序，是审查和确定开展合作办学的主体是否达到最低办学质量标准的程序。目前，中外合作办学在审批前没有任何的前置程序，所有的合作办学机构与项目申请均直接送达审批主管部门，导致主管部门的审查任务较为繁重，常常无法及时批复，造成申请材料积压。因此，建立审批前资格认证制度，进行审批前资格审查，排除不合格的申请，有利于高效开展审批工作。其次，建立审批前资格认证制度在一定程度上呼应“简政放权”的改革要求，将原审批中可以归为资格认证程序的事项交由新的相关机构进行，可以放权给地方政府和相关组织，也有利于中央政府简化政务，提高效率。

优化监管程序，建立审批前的资格认证制度。可以根据立法规定成立相关的中外合作办学认证机构，由认证机构对中外合作办学机构和项目的设立提供质量标准和指南，并且对中外合作办学机构和项目提供的课程进行认证，将认证结果提交给办学审批主管部门，最终由办学审批主管部门进行审批。在审批之前便将相关办学资质、课程质量不达标准的部分机构和项目进行筛选，有助于保证审批工作的有序高效。

2.优化审批程序

优化审批程序，目的是要推进审批提速增效。第一，必须系统规划中央与地方审批监管职权，研究构建两级合理分工、分级审批的中外合作办学行政审批机制。第二，申报材料应当抓重点、减负担。一方面对审批的重点事项进行严格把控，要求办学主体提供真实完备的办学信息；另一方面，对非关键性事项简化程序、放宽材料要求，减轻申报主体的材料提交负担。其中，应当在减少不必要文件的同时注重对办学的质量审查，要求来华办学机构提供其在母国是受认可的、合法的教育机构的证明文件，以及在中国进行合作办学机构或项目的师资配备、课程内容、授课方式、录取标准以及质量保证等方面的详细资料。第三，审批标准应当分级别、分地域，中外合作办学活动按照办学层次可分为高等教育合作办学，基础教育合作办学与学前教育合作办学，针对不同的办学层次制定科学的、因地制宜的审批标准。对高等教育合作办学实施严格的许可制度，谨慎把控办学水平；对基础教育合作办学与学前教育合作办学实施登记制度，要既保障办学在政府监管下进行，又便利办学的开展。

3.重视审批后的评估制度

重视审批后的持续监管，加强评估制度建设是响应“放管服”政策的应有举措。首先，建立科学有效的行政监管体系，政府应积极转变职能，厘清定位，明确评估主体，将认证或评估的职能委托给中介组织等第三方机构来完成，并将有关评估或认证结果及时向社会公布。评估主体亦应该保持自身的独立性，由评估专家组进行实地考察评估，对应评机构或项目进行分项评估与总体评估，再由教育监管部门将评估报告反映给评估对象，并将信息上网，允许社会公众查阅。其次，根据办学层次合理确定评估期次与评估指标。中外合作办学机构和项目之间差别很大，不同机构和项目的宗旨、目标不同，其对应的资金投入、专业和课程设置、教学模式、师资配备、培养质量标准、质量管理方式、办学特色等也各不相同，且申请人提供的材料在办学机构和项目进行申办之时就已经通过教育部门的批准和审核。[5]所以，针对不同机构和项目，评估时，应当制定符合其特点的评估期次与评估指标，而不能采取统一的、一刀切的标准去进行规范。总之，要以审批为界点，从审批前、审批中、审批后三方面完善监管方式，形成以资格认证为基础、严格审批与定期评估相结合的监管模式。

(三)完善交流渠道，创新服务方式

1.完善交流渠道

(1)完善网上申报平台，通过网上筛选，对办学材料不符合标准的进行告知，便于申报人及时补充完善。(2)开通网上咨询平台，便于办学单位就其内部管理问题向政府反映和咨询，从而获取相关办学技术性帮助。(3)完善信息共享平台，便利社会实时查询办学信息，全面了解办学性质，进行办学监督。

2.创新服务方式

(1)加强审批前的行政引导。优化服务，政府必须注重行政宣传，引导国内外主体积极开展办学活动。如通过政策开放、媒体宣传等吸引外国办学主体，引进优秀教育资源；提供国际教育交流平台，为跨境办学提供机会等。(2)积极提供教育公共资源。如向办学单位委派管理型人才、提供教育资金支持等。

(四)规范监管执法，明确责任承担

规范监管执法，明确责任承担，即对违法违规办学行为严格依据法定程序追究责任，必要时采取法定惩罚措施。首先，在法律法规中对备案核准的程序进行具体规定，保证审批监管依法严格进行，使每一个合作办学项目都在政府的监管下运行，每一个违法违规办学行为都受到规制。其次，分级别、分对象实施责令限期改正、责令限期整顿、责令停止招生、取缔办学相关许可证、处以罚款等惩戒措施。针对不同违法违规行为，严格确定执法限度，做到审查有力、执法规范。

(五)完善行政监管的配套机制

加强中外合作办学的行政监管，离不开其他监管方式的配合。在重视行政监管作用的同时，还应调动办学主体自我监管与社会监管的积极性。首先，应加强办学主体自我监管，通过建立相应的校内管理机制和质量评估体系，对日常的教育教学工作、教师资质、课程设置进行自我管理，并积极上报行政部门，为行政监管的实施提供便利。其次，充分发挥社会监管的优势。一方面，行政监管主体要积极公开发布合作办学机构的相关情况，积极宣传，引导社会大众加以关注；另一方面，通过相关媒体的报道、曝光，对不符合相关规定的办学机构进行批评监督，为行政追责提供线索。高等教育治理要实现合作有序化和结果最优化，就必须明确治理主体的权利和权力边界，激发各主体的活力，形成政府宏观管理、高校自主办学、社会广泛参与的局面。[6]

在全球一体化的背景下，教育国际化是我国提升文化软实力和国际话语权的重要途径。构建中外合作办学行政监管体系是保证办学质量，提升办学主体的国际声誉和地位的必要手段，因此，必须全面考虑、统筹兼顾。建立拥有合理的职权配置、持续的监管输出、高效的管理服务的中外合作办学行政监管体系，必须在“放管服”理念的引导下，下放监管职权，明确监管主体；优化监管模式，丰富监管方式；完善交流渠道，创新服务方式；规范监管执法，明确责任承担；完善行政监管的配套机制，实现其他监管方式与行政监管的有机配合。