浅论行政裁量权的法律规制

周孜予 韦聪聪

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

一、行政裁量权的内涵和法律意义

(一)行政裁量权的内涵

行政裁量权是行政机关针对某个行政事项，有权按照自己的内心意愿进行裁判和衡量。这是学理上的解释。目前，在我国的行政法律体系当中，尚未对行政裁量权的概念及其具体内容有明确介绍；但对于该权力的适用范围，在行政法律条文中是有迹可循的。要探究行政裁量权的内涵，实际上是在讨论行政机关在哪些事项上被赋予了行政裁量权。

1.行政机关及其执法人员有权决定是否实施行政行为

在法律中有明确规定，例如，《治安管理处罚法》第十四条中，针对违反治安管理的盲人或者聋哑人，行政机关可以从轻、减轻或者不予以处罚。即当违反治安管理的相对人是这类特殊人群时，行政机关对其违法行为按一般相对人处理还是依情况处理，在具体个案中可根据现实情形的不同，进行灵活把握；当法律尚未有明确规定，行政机关根据行为人行为的动机、性质、影响等综合条件结合判断，决定是否实施相应行政行为。

2.行政机关及其执法人员有权决定实施何种行政行为

这种情形主要针对的是，对于相对人实施的某种行为，依照法律规定应当由行政机关进行处理的情况。例如，《治安管理处罚法》第二章第十条，规定了治安管理处罚的法定种类，即警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及针对外国人的可以附加适用限期出境或者驱逐出境。由于具体行政案件中相对人行为多种多样，不可能在法律条文中一一列举，因此，只有达到一定标准和程度，值得行政法关注和规制，行政裁量权才有发挥的余地。针对不同严重程度的治安管理案件，行政机关和行政执法人员会选择哪一种处罚方式、哪一格处罚幅度，必须行使行政裁量权。

3.行政机关及其执法人员有权决定在何时实施行政行为

《行政强制法》第四十三条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”即一般情况下，出于人道主义的合理考虑，行政机关实施行政强制执行不可选择这些具有特殊作用和意义的时段。但如果遇到紧急情况，行政机关不及时采取措施将可能导致不必要的严重后果时，实施行政强制执行的时间不受上述限制。因此，相对人所造成的局面是否可以判断为“紧急情况”，是行政机关有权综合考虑后判定的。

(二)规制行政裁量权的法律意义

法律的有限性和滞后性是不可避免的，没有现实法律依据的情况下，是否实施行政行为是对行政机关行政能力的考量，而行政裁量权的良好运用，恰好可以作为法律缺陷的有效补充。行政机关与行政相对人作为行政法领域永恒不变的两方，彼此是相辅相成的协作关系，是命运相连的共同体。行政事项处理得当，可以发挥积极的效用，实现法律效应和社会效益的统一；反之，则易导致法律和社会的割离，严重的将激发社会矛盾，使社会的不安定因素增多。国家法律一方面,赋予一些人担任行政管理者的身份，处理大小行政事务，另一方面，又制定了行政法和相关法，旨在约束行政机关和执法人员手中的权力，保护弱势一方相对人的地位和权利，确保行政机关有权亦要担责。

二、行政裁量权的运作现状

(一)行政机关滥用行政裁量权

行政机关滥用行政裁量权的问题，笔者总结归纳出主要存在以下几种：一是行政机关工作人员对金钱、地位、权力等物质的过度渴求，使之不依法行事，故意给相对人“使绊子”，或者不依法执行职务。有如要求相对人私下贿赂方才通过其行政审批，或者依法本应缴纳的罚款，因为索取相对人的好处费、保护费而免于缴纳，让违法行为免受惩罚。二是行政机关选择性地消极执法。作为行政法的基本原则之一——公平原则，旨在鞭策行政机关，在执法活动中应当时刻秉承公平公正的法律思维和工作态度。但现实情况往往复杂许多，行政机关会受多重因素的左右，一念之差，不公正执法的情况变容易出现。较为常见的情形，如针对相对人轻微的违法行为，行政机关不适当地处罚畸重，遇到真正重大的违法问题，反而处置畸轻，责罚不相适应，或者针对实施了同一类型同一程度的行政行为的不同相对人，量罚的标准不一。三是行政机关越权执法。毫无疑问，行政执法活动应当在法的框架内进行，也就是说，行政机关和执法人员在行使行政裁量权时，应当有范围界限。越权执法的表现形式有如执法人员在法律规定范围之外行使权力，或者本该由其他部门主管的事务，行政机关却越权代办，显然这都是违法的。

行政机关滥用行政裁量权，极容易使本来就关系紧张的行政机关和相对人双方更加紧张。滥用权力也直接损害相对人的权利，严重的会使相对人产生抵触和不满，从而不利于行政活动的开展。另外，行政机关代表的是公权力一方，滥用裁量权，一方面，会降低行政效率；另一方面，会严重损害政府和国家的权威。

(二)行政裁量基准不一

目前，我国的行政裁量基准的制定主要来自于对基层执法活动的经验总结，是实践的产物，而非纯粹理论经验。即依照基层执法部门对以往执法活动的总结，然后细化组成行政违法行为的事实要件，从而把行政执法的效果要件格式化，将具体操作经验升华为一般规律，形成具有普遍适用范围的行政裁量基准，方便基层执法人员执法[1]。面对法律条文中许多不确定性概念，例如，“社会影响恶劣”“情节严重”“必要的”“合理的”等，难以给出一个适用于一切执法活动的万能定义，这就需要行政执法人员的目光在“法律规范”和“案件事实”中来回穿梭，给出一定的裁量标准。除此以外，我国行政执法部门种类多样、级别繁复，因此，导致了制定行政裁量基准的主体呈现多样化的特点[2]，上到国务院及其部门，下到基层政府及其职能部门。制定主体多而杂，且法律素质也参差不齐，必然容易导致制定基准之标准的不一致。另外，行政裁量基准涉猎范围广泛，同时涵盖多种类型，如国土、国防、教育、体育、财政、劳动和社会保障等。内容丰富多样，这也是导致行政裁量基准不统一的原因之一。裁量基准不一容易给相对人带来困惑和误导，也很可能使得上下级行政机关和行政机关内部出现矛盾和冲突。

(三)行政裁量权的司法审查尚不完备

行政裁量权中的所谓“裁量”，意味着行政机关在执法活动中具有一定的自治性，也就是说，行政裁量权具有自由性。也正是这一特点，不可避免地导致我国针对该制度的司法规制有所欠缺。目前来看，针对行政行为合法性的司法审查，我国法律中有明确规定，也只限于此。司法实践中，同民事官司和刑事官司比起来，行政诉讼的案件数量要少得多。这就使得对行政案件而言，司法机关的司法审查职能没有得到充分的应用和展现[3]。加之我国长期以来重实体、轻程序的观念一时难以完全改变，程序方面的重视程度还有待加强，这也是使这项制度不够完备的原因之一。同样，正是因为涉及行政裁量权的司法审查尚不完备，这就径行增加了行政相对人在遇到行政纠纷时，想要通过司法途径妥善解决纠纷的难度。有人提出，上述我国行政法中针对行政行为合法性的司法审查，这里的合法性并不包含合理性[4]。而我国的司法审查制度尚未对行政机关不合理的执法行为给出一个明确的标准。因此，从一定程度上来说，“合理性”界定起来有难度，不好把握，那么相对人想要据此救济自己的合法权益就难上加难。

三、规范行政裁量权的对策

(一)规范行政裁量权的行使

规范行政裁量权，可以从内部和外部两个层面进行讨论。内部规制，旨在实现行政机关和执法人员内部系统的自纠自查，自我消化，自我控制。因为行政机关本身就是执法活动的实施者和参与者，内部规制是对自身行为的规范和监督，在执法活动中哪一类人、哪些行为、哪些情形需要规制，怎样规制并且保证合理合法有效地规制，他们是最了解的[5]。首先，行政法律法规中可以明确行政机关的自我约束原则作为基本法律原则，以规范机关执法活动的开展。尽管原则性规定不能单独援引作为审判依据，但其确立将会对执法实践活动产生巨大的影响。其次，提升行政执法人员的综合素质，按期开展集体学习，聘请法律专家举办普法用法讲座，全方位培养执法人员的法治意识和职业素质，使之养成依法行事的观念和作风，从而提升行政机关的执法能力和执法水平。最后，完善行政归责制度，并与机关内部评比考核制度相关联，实现谁执勤，谁担责的制度体系，最大程度地保障执法活动的合理性和合法性。对行政裁量权的外部规制，第一，笔者建议鼓励和引导公众参与，监督行政机关和执法人员的执法活动，从而实现对行政裁量权的合理规制。对行政机关实行舆情监督，是有效且简便的规制办法。第二，完善相对人的行政诉权，让权益受损的相对人能找到法院实现权利的救济。

(二)统一行政裁量基准

在制定内容方面，我国的行政裁量基准主要出自基层执法活动的经验总结，来自基层的经验总是较为简易且具体，为避免上级行政机关脱离实际、各自单独制定，导致行政裁量基准缺乏实用性和体系性，亦为避免过度参考基层执法经验，使行政裁量基准规定过于具体，过度限制执法人员的行政裁量权，我们应当回归本源，充分利用基层执法活动中积攒的执法经验，加强制定过程中上下级行政机关的沟通，保留其中精髓，扬弃不合理成分。在制定主体方面，法律法规可以作出规定，即行政执法部门可以根据同级政府的规定拟定相应的行政裁量基准，亦有权对已存在的行政裁量基准进行合理地细化解释。同时，对已经制定好的、经过细化解释的裁量基准方案应报同级政府审查批准。此外，行政执法部门也可根据自身需要决定是否制定行政裁量基准，同样地，决定制定行政裁量基准的行政执法部门需要报同级政府备案。在制定程序方面，未来我国可以针对行政裁量基准的制定程序问题，专门出台一部具有全国范围适用性的《行政裁量基准指导条例》，将制定内容、主体、技术问题等相关内容囊括其中，为全国各地的行政裁量基准的制定提供原则性的法律指引。

(三)完善相关的司法审查制度

针对相对人提起的行政诉讼，司法机关对行政机关行政裁量权的司法审查可以适当地拓宽，也就是说，从保障相对人权益的角度出发，司法机关不仅要审查行政行为在内容和程序上是否具有相当的合法性，同样，对其合理性与否也要进行必要的审查。通常情况下，合法即是合理。但合法不意味着一定合理。有的行政行为的确处于法律规定的范畴以内，但在具体个案的应用中不一定就显得合理。行政机关的执法活动在法律的框架内进行，但却以不合理的方式损害了相对人的应有利益，这有违公平原则。甚至可以说，往往行政纠纷案件中行政机关不合理的行政行为和不合法的行政行为同样常见。因此，完善行政裁量权的司法审查制度，要扩大司法机关对其审查范围。

四、结语

一直以来，行政权是行政法律关系的主题。这其中，行政裁量权又总是处于举足轻重的绝对地位。国家要想科学规制权力的行使，以保护公民的私权利，核心在于规制行政裁量权。且人们都说，行政执法的水平像一面镜子，最能直观地反映一个社会的法治水平。一方面，现代国家的法治化进程加快，需要行政机关充分享有行政裁量权，管理国家大小事务，维护社会稳定；另一方面，行政裁量权呈现出不断扩张和膨胀的趋势，为权力的均衡和相对人权益保护的考虑，需要强有力的手段进行规制。行政裁量权随时都有被滥用的风险，因此，必须要用制度的笼子将其牢牢锁住，以国家强制力规制其行使。有效的法律规制有利于减少甚至杜绝行政机关内部贪污腐败、徇私枉法事件的发生。

针对行政机关行使行政裁量权时存在的问题，笔者分别从行政规制、立法规制及司法规制三个方面浅谈了解决之道，旨在为今后相关的立法工作和实务界提供思考的方向。合理地规范行政裁量权有利于形成统一有效的行政裁量体系，避免出现同案不同裁的尴尬局面，从而更好地维护与相对人之间的法律关系。良好的法律规制，会让行政机关行使权力时更为谨慎，有利于大大降低损害相对人权利的风险，同时，也有利于优化国家配置，有利于提高政府的执法水平和国家权威，体现了社会民主和法治的进步。