论突发公共卫生事件下国际法规的完善

海 宝

(泰和泰(上海)律师事务所 上海 200232)

自2020年2月3日起，日本横滨“钻石公主”号邮轮事件进入了大众的视野。此次事件中，作为船籍国的英国及船东国籍国的美国均没有对“钻石公主”号所面临的困境施以援手，最后由作为母港国的日本对其进行接收并对船上的乘客及船员在船上进行隔离及检疫工作。此后又相继发生了因新冠疫情与其他突发公共卫生问题的类似的荷美邮轮公司旗下的“威斯特丹”号邮轮事件。此类事件暴露出相关国际法规范的缺失，引起了人们对海上人员生命安全问题的普遍关注。

本文以《联合国海洋法公约》《国际卫生条例》及相关国际法文件为基准，并以“钻石公主”号邮轮事件及其遭遇的困境为典型事例，分析突发公共卫生事件所涉及相关国际法制度的不足和相关制度的完善，旨在使国际邮轮在未来面对此类情形有较好的制度保障来及时解决相关问题，避免不必要的风险与损失的发生。

一、“钻石公主”号邮轮事件概况及其遭遇的困境

(一) “钻石公主”号邮轮事件概况

“钻石公主”号邮轮是一艘在英国登记的船舶，由一个总部设于美国佛罗里达州的美国嘉年华邮轮集团所有，并由嘉年华邮轮集团所属于百慕大注册，总部设于美国加利福尼亚州圣塔克拉利塔的公主邮轮公司经营与使用。该邮轮于2020年1月20日从日本横滨出发，分别停靠日本鹿儿岛(2020年1月22日)、中国香港(2020年1月25日)、越南下龙湾(2020年1月28日)、中国台湾基隆(2020年1月31日)、日本冲绳(2020年2月1日)，因船上出现新冠肺炎疫情而最终于2月3日提前返回日本横滨港(原定于2月4日回港)，并于2月5日开始对船上3700余人进行为期14天的隔离[1]。“钻石公主”号事件揭露出国际邮轮在旅客人身安全保障问题上存在着很大的疏漏，即航线所涉国放任不管态度，导致船上乘客以及工作人员难以得到及时救治，无论是对于已经患病的病人，还是那些处于传染疫病影响的正常人都错过了最佳救治期间。

尽管“钻石公主”号邮轮于1月20日从母港出发之时，并不能预见此次突发疫情的严重危害性，但从1月21日开始中国官方便开始采取了紧急应对措施，同时世界卫生组织(WHO)也进行了同步报道[2]。WHO在1月10日发布的国际旅行与健康文件上，虽然不建议旅客采取相关任何的健康筛选措施以及不要对中国的贸易及旅行实施任何限制，但是各入境口岸国仍然需要根据《国际卫生条例》采取常规措施，包括但不限于配备训练有素的工作人员，预备适当的空间和足够的设备用于评估和管理有疑似症状的旅客。并且要及时制定在出现突发公共卫生事件(PHEIC)时承运人需向入境港口及入境港口，向国家卫生管理部门上报乘客健康情况及组织有症状旅客到指定医院进行临床评估和治疗等相关规章制度[3]。2020年1月27日，WHO再次针对国际旅行与安全问题做出了补充说明。首先，国际旅客应当采取通常的预防措施并且公共卫生当局应当通过卫生从业人员、旅行卫生诊所、旅行社、运输公司和入境口岸向旅客提供信息，以减少急性呼吸道感染的一般风险，且旅客也应当减少不必要的接触以保护自己和他人免受疾病困扰，旅行时保持健康；其次，发布了一些关于防控措施的指导性文件，这些文件仍保留了不要对中国贸易与旅行进行限制的意见[4]。

(二) “钻石公主”号邮轮遭遇的困境

在此次事件中，作为母港国的日本实施了相关救援工作。而作为船旗国英国与船舶所有人美国均未做出任何与救援相关的行动。作为船旗国，其理应对“钻石公主”号邮轮进行属人管辖的救助，并非将所有的救援活动全盘“托付”给作为船舶母港国的日本。虽然“钻石公主”号驶向英国并入港停靠是不现实的，但是英国也应当积极地进行救援配合，如用航空器将船上的工作人员与乘客进行转移等必要辅助性救援活动[5]。然而现实情况却是英美两国对突发公共卫生事件的“钻石公主”号邮轮袖手旁观。

二、“钻石公主”号邮轮事件所涉国际法制度的不足

无论是《联合国海洋法公约》第94、98条，还是《日内瓦公约》第12条，抑或是《1974年国际海上人命安全公约》以及《亚太地区港口国控制谅解备忘录》的相关规定都将沿海国对船舶的救助义务限定在由海难引起的事故及险情，且此次新冠肺炎疫情下的施救国家不仅需要对遇难船舶提供必要的港口停靠，还需要对邮轮上的乘客以及工作人员进行检验、隔离、长时间的观察以及一系列特殊的后续配套措施来保证船上乘客以及施救国本国人民的人身安全。笔者认为此次“钻石公主”号邮轮事件更符合遇难船舶避难准入的相关问题。

(一) 遇难船舶避难准入问题

避难准入的问题主要是遇难船舶基于保护人身安全是否具有进入沿海国避难的权利。现行公约对遇难船舶避难准入的问题很少提及。以《联合国海洋法公约》第17至19条为例，该公约通过无害通过权原则规定遇难船舶必须是对公约成员国的领海是无害的方能穿过，且这种通过应该连续不停并迅速进行。其实，这是以消极否定的方式阐述遇难船舶的紧急避难权利。此次“钻石公主”号邮轮事件中，有1200多名日籍乘客，依据日本国内法，日本政府有义务对本国人民进行救助，但这并不意味着“钻石公主”号邮轮可以当然地进入日本港口进行停靠，当然也不能确定日本(母港国)就因此具有了在新冠肺炎疫情下对“钻石公主”号邮轮拒绝接收停靠的权利，而此处的问题应当主要依据疫情以及与公共卫生相关的国际条例和日本的国内法进行分析。

(二) 《国际卫生条例》的相关规定

《国际卫生条例》第28条规定了入境口岸的主管当局不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，除非入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力；入境口岸可命令船舶或航空器在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸，除非该船舶或航空器会因更改航程而存在不安全的操作问题；在第43条规定了“无疫通行制度”与“循证风险评估制度”，授权相关沿海国可以通过国内立法的形式对PHEIC下的船舶准入问题进行管制。其实，《联合国海洋法公约》在遇难船舶避难准入问题的规定可以理解为在某国船舶本无权在另一国港口进行临时停靠的情况下，是否可以因为遇难的特殊原因而有权进入其他国家进行紧急避难以及获得援助。《国际卫生条例》则更多地关注本应接收船舶停靠的港口国是否有权利以公共卫生以及医疗水平不适合等理由拒绝接收本应该入境停靠的船舶这一问题。此次事件中，日本政府承认无论是《国际卫生条例》还是日本国内的《检疫法》都不存在拒绝船舶入境停靠的规定，除非存在卫生措施能力不适格的情况[6]。

(三) WHO对PHEIC的防控机制所做的规定

《国际卫生条例》要求缔约国将严重干扰国际运输的其他卫生措施告知WHO。除了信息报备的工作之外，各成员国也应当积极采取相关的防控防疫措施，以防止在遣返之前、之中和之后病毒的进一步传播2019-nCoV[7]。

1. 政府与非政府间的防控机制

WHO于2月11日发布的相关文件中已做出了在登机前承运人与相关航程的主管当局应该进行高级有效的双边沟通并进行相关协调工作以及相关计划的制定。该文件明确规定要配备足够的医务人员，以应对预期的各国乘客人数，并配备适当的个人防护装备和设备、用品，以应对途中的疾病，以及对医生也应当进行适当的培训来应对COVID-19。在出入境检查方面，该文件也规定了主管当局与承运人应提前准备好温度测量工作与相关的身体状况问卷调查表，以便及早发现症状并与相关的接收国进行信息分享。在航行期间出现疑似病患时，乘务员应当将相关情况及时向地上工作人员汇报；该文件也对到达入境点后的信息筛选、隔离防控以及保障乘客基本权利等问题进行了规制。此外，邮轮国际协会(CLIA)发布的相关乘客权利法案(第1条与第3条)中也提及了配备相关医务人员以及医疗设施的规定。

2. 政府间的防控机制

WHO对PHEIC的防控机制的规定，要求成员国根据WHO所发布的相关文件，及时对可能被定为PHEIC的事件进行评估并通过成员国的归口单位向WHO以及《国际卫生条例》规定的联络点进行通报。PHEIC委员会对相关疫情进行定性分析后，WHO先与疫情发生地所在国进行协商并随后向其他缔约国和国际组织以及有关机构公布时间信息以及做出相关的建议。

在实践中，WHO旨在促进缔约国的能力建设以应对PHEIC，并且《国际卫生条例》也要求各个成员国加强保持对PHEIC的发现、评估、通报和报告能力，将WHO所做出的相关决策文件通过国家立法以及国家政策等形式融入到国家和地区的监测系统作为核心能力建设在应急准备、风险沟通和人力资源方面达到WHO和《国际卫生条例》所规定的标准。此外，WHO还要求各个成员国定期展开事件评估和通报以应对PHEIC，并且《国际卫生条例》要求各缔约国的归口单位应随时与WHO及相关联络点进行联系，WHO再根据成员国提供的相关信息进行及时有效的评估，并对公共卫生事件突发国和其他成员国提出相关建议[8]，以此通过加强国际间政府的合作来保障海上乘客的人身安全并凸显人文关怀精神。

(四) “钻石公主”号邮轮事件所涉国际法制度的不足

首先，《联合国海洋法公约》的无害通过权制度仅是通过列举的方式对无害进行了定义，并没有对遇难船舶的危害性问题进行明确的定义，对实践中的遇难船舶定性问题并没有实质性的帮助。并且与遇难船舶救助有关的《避难指南》，是国际海事组织(IMO)出具的指导性文件，并没有强制性。该指南在避难问题上更多的是从环境因素与社会因素两方面与设备有关的问题上，对避难地的选择进行规制，并没有涉及遇难船舶的危害是否会违背无害通过原则。

其次，《国际卫生条例》虽然规定了入境口岸的主管当局不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，除非入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力。然而该条例下的“无疫通行”与“循证风险评估”制度仍加剧了遇难船舶被接收与救助的困难程度。

最后， 《联合国海洋法公约》与《国际卫生条例》在逻辑衔接上有着很大的缺陷。从无害通过制度的本意出发，该制度排斥带有主观损害沿海港口所在地国家的公共安全与社会利益等因素的船舶入境停靠，沿海国为了保护本国公民而对其采取相关的强制措施，但是对于单纯因PHEIC遇难的船舶，无害通过原则并不希望沿海国完全摒弃人文关怀的精神，对遇难船舶进行无情的排斥与拒绝。

三、 承运人和沿海救助国的相关责任和义务

自2020年1月31日WHO将此次新冠疫情定性为公共卫生突发事件，至2月1日首例船上乘客被确诊为止，承运人并没有及时有效地发布相关消息也没有，要求船上乘客佩戴口罩和尽量减少密集性接触，更没有组织消毒等基础必要的防控检疫工作，而是直至2月3日“钻石公证”号才第一次对疫情的相关事项进行第一次的通报，然而在2月3日抵达横滨之后，船上的餐厅、歌舞厅等大型人员密集场所也是人满为患的。自2月5日开始的检疫隔离期间，隔离区与安全区的分离的问题上也没有做好相应的工作，还有初步证据显示，中央空调的使用也会增大乘客被感染的几率[9]。

(一) 母港国实施的隔离检疫不是义务

“钻石公主”号邮轮事件中，日本对此次船上乘客的检疫行为应是一种权力，是《国际卫生条例》以及日本国内的《检疫法》赋予日本政府通过限制船上乘客的人身自由权利将其检疫隔离并最终达到避免公共卫生损害的结果。

诚然《国际卫生条例》和日本《检疫法》允许日本政府对船上乘客的人身自由进行一定的限制并进行检疫隔离工作。但是实施这种权力同时，日本政府对船上的乘客有保障其人身安全的义务，并在条件允许的情况下应以具有人文关怀的方式进行防控工作。

(二) 主观上的人文关怀仍然要基于客观上的现实情况

无论是《联合国海洋法公约》，还是《国际卫生条例》，所关注的是遇难船舶是否有权进入沿海国避难，及沿海国是否可以基于国内公共卫生安全等因素拒绝接收遇难船舶入境停靠。当沿海国已经接收了相关船舶便不存在上述问题，随之而生的是沿海国的救助行为是否及时恰当并具有人文关怀精神等问题。笔者认为即便是基于人道主义进行遇难船舶的接收工作，相关沿海国在实施救助行为的过程中也应该秉持着合理谨慎的主观意识形态来保障船上乘客的人身和生命安全。对于沿海国主管当局尽到合理谨慎的义务之后而引起的相关人身损害以及基于沿海国自身医疗条件等客观原因导致的相关后果，沿海国对其不负有任何责任。考虑到日本横滨当地的医疗卫生水平，在短时间内无法组织大量检疫隔离工作人员，以及短时间内无法找到合适的空间对船上3700余人进行有效的隔离工作等客观原因，此次“钻石公主”号邮轮事件中，日本的做法应可以认定为尽到了合理谨慎的义务。

四、应对突发公共卫生事件的启示

此次新冠疫情的全球性大爆发给全世界敲响了警钟，为了将来更好地应对PHEIC等国际突发性问题，不仅要从国际法层面上进行规制，更需要各国的出入境港口当局进行积极有效的登船检疫，并且邮轮上也应当配数量充足且相对独立的隔离检疫室。各国政府亦应当在港口城市配备充足的应急救援人员等。

美国疾病控制预防中心(CDC)的数据资料显示，邮轮上发生COVID-19的风险很高[10]。同时，CDC表明由于不同国家的旅客均聚集于邮轮上，当邮轮上出现传染病等公共安全卫生问题时，疾病容易进行大范围面积的传播甚至是被传播于海外和全球各地[11]。

如前文所述，《联合国海洋法公约》与《国际卫生条例》在衔接问题上存在着比较严重的逻辑缺陷。为了更好地援助因PHEIC而遇难的船舶，《联合国海洋法公约》的无害通过制度应当从人文关怀角度出发，建立无害推定原则，即除非有直接证据有力地证明相关船舶会存在危害沿海国公共卫生的可能，否则并不能认定其违反无害通过权制度，这样便能扩大PHEIC下的遇难船舶避难准入的可能性。当然在证据力以及危害可能性的问题上还需要相关的医学专家进行实践。而且，各国应当从人文关怀出发，积极主动地参与到全球性的PHEIC“抗疫”活动之中，第一时间进行防控手段的医学技术交流。

无论是“钻石公主”号邮轮事件，还是同一时期的“威斯特丹”号等事件，假如每次做好旅客登船检疫工作，并及时进行PHEIC的信息普及以及基础预防工作，及早地告知船上旅客要佩戴口罩与定期消毒的话，那船上乘客与工作人员的生命安全均能得到更好的保障。基于此，各沿海运输国均应在现有的邮轮运输制度上制定相应的针对公共卫生问题的检查条款，如在旅客登船之前进行必要的体温检测并要求登船旅客事前填写《健康申报表》，并建立好相应的责任机制，即邮轮乘客必须要确保其所填写的信息准确无误，否则要承担相应的法律责任。在航行期间，CLIA所颁布的人权法案的规定仍然是不够的。邮轮上不仅需要配备相应的船医，而且还要配备口罩、消毒液以及隔离服装。除此之外，邮轮在船舶构造方面也需要建造相应的隔离房间，并且隔离房间的空调与换气管道要与中央空调分离开来，避免病毒扩散，以防止船上所有旅客和工作人员感染。承运人以及船东还可以通过在各港口国建立援助基金的方式提供担保以鼓励各国的援助积极性，在感染患病乘客的信息处理上也应当及时向各国进行通报。

当PHEIC下的遇难船舶入港后，港口当地疾控中心应立即与邮轮代理公司进行联系，并要求邮轮代理人与承运人以及船东进行实时沟通，密切关注船上乘客的情况并及时向港口主管当局进行当天乘客情况的整体汇报，且每天不少于3次。港口当局在船舶入港前联系相关负责人明确相应的职责与分工，并准备好邮轮入港后的现场排查、采样送检、卫生处理等应急工作。在有相关患病乘客因紧急原因下船接受治疗的情况下，承运人、船舶经营人、船舶代理人以及旅行社应当对其已知情况及时向港口所在地的卫生主管当局进行汇报，并要求地方疾控部门做好应急处置准备。在船舶入港停靠后，港口当局要迅速与旅行社取得联系，第一时间确定旅客到港后的行程安排，并向旅行社索取船上全体旅客和船员以及患病旅客的名单。随后，地方的港口主管当局应迅速向国家质量监督检验检疫总局卫生司报告事态进展情况，请总局卫生司提供决策支持并启动PHEIC应急处置预案、相关的协作机制和应急处置合作机制。船舶停靠后，对船舶停靠处以及船舶实施锚地检疫。在情况未明前，除检疫人员外任何人不得登轮，对于出现症状者、症状消失后未超过48小时者和密切接触者需要下船后继续隔离观察72小时。

结语

在全球一体化的今天，人类的命运互相牵动，密不可分。此次“钻石公主”号邮轮事件已为我们敲响了警钟。在后疫情时代，无论是现行国际公约，还是WHO发布的相关文件，均不足以应对PHEIC问题。除了要在国际法层面上制定相应的法律法规之外，更应该加强PHEIC的防控监管机制。而且考虑到医护工作者在此次战疫中举世瞩目的贡献，无论是从国内层面以及国际层面，加强对医护工作者以及医务人员的人身安全保护，以及人权尊重等立法工作都是责无旁贷的。