跨区域河流的冲突与合作

2021-01-16刘彦汐

四川水利 2021年5期

刘彦汐

(四川水利职业技术学院水利工程系，四川崇州，611231)

每条河流，无论大小，都是一个有机的整体。但是，多数河流的不同河段却分属不同行政区域管辖，长江、黄河，蜿蜒几千公里，流经十多个省、区、市，众多的中小河流也普遍存在跨市、跨县问题。

跨区域，意味着河流的完整性受到人为的区域分割。不同河段，河流影响不同；不同区域，利益不同，各自对河流治理保护的关注重点不同；不同的区域，社会经济发展对水资源的需求不同，河流的管理理念，保护治理的意愿、能力都有差异。努力协调解决跨界河流的冲突纠纷，加强不同河段、不同区域的有序合作，探索对水资源的有效保护和永续利用方法，是实现人水和谐发展的重要课题。

1 恶化的水环境与治理努力

20世纪80年代中期，改革开放推动我国经济开始了持续几十年的高速发展，经济繁荣，社会财富大幅增长，同时，工业化和人口增长也引发了普遍的环境问题。到本世纪初，全国大小河流湖泊几乎都受到不同程度的污染，一些河流变成了臭水沟、黑水沟，恶劣的水环境在相当程度上抵消了财富增长给人民群众带来的安全感、幸福感。

面对日趋严重的水环境问题，国家相继制定《污染防治法》等一系列法律法规，各地政府也把水污染治理与官员政绩挂钩，全面推行环境问题一票否决制，不可谓不重视，也不可谓不努力，但治理效果总是差强人意。其中一个重要原因就是上下游、左右岸隶属不同，利益不同，无法形成共同治理的合力；其次，区域分割也普遍导致规则不明、责任模糊、推诿扯皮，使跨界流域治理难以取得持续性成果。

安徽沱湖污染事件很有典型性。沱湖是淮北最大的天然淡水湖泊，它的上游为沱河，全长270km，经宿州、灵璧，至濠城入五河县。2015年6月27日，鱼蟹丰美著称的沱湖，一夜之间变成了“酱油湖”，0.61万hm2水域被污染，当地渔民养殖的鱼类大面积死亡，直接损失1.9亿元。受害严重的五河县属蚌埠市，而上游的主要河段在宿州市的泗县境内。污染发生后，五河县环保部门赶往上游两个闸口取样检测，结果表明，溶解氧、高锰酸钾等多项数据超标，水质均为劣五类。此类事故，曾经多次发生，两市政府也已签订处理水污染纠纷的协议，对污水排放和预警有明确规定，然而对此次事故谁来负责，仍然各执一词。

泗县称，本县境内没有工业企业，排查中没有发现污染源，污水主要来自上游；

五河县认为，即便是来自上游的过境水，泗县方面没有按规定及时预警，且水利调度存在失误，应该担责。

直至2015年7月4日，泗县闸口继续排污，五河县派驻上游看守闸口的人员甚至被强行驱赶。此次污染事件再没有见到后续公开报道，在之前的2013年，曾经发生过类似事件，结果还是不了了之。

很长一段时间里，国家在防治水污染方面，实行“谁污染，谁治理”，侧重于加强监管和处罚力度。但是实践证明，以惩罚为主的政策，并不能从根源上提高人们的自觉意识，上下游之间利益不对等，无法有效协同才是症结所在。

2019年12月，安徽省出台《沱湖流域上下游横向生态补偿实施方案》。该方案充分考虑上下游共同利益，厘清和量化上下游地区水质保护责任，实行“谁达标谁受益、谁超标谁赔付”的双向补偿[1]，对为保护水环境付出努力的上游地区给予合理补偿，对水环境质量受到损害的下游地区给予合理赔付。以此为基础，方案还进一步健全区域间的协同保护，联防联治，在准入标准、环境监测及生态环境执法等领域形成共商共管格局，统筹推进水污染治理、水生态修复和水资源保护。在“环境共治、产业共谋”的总体要求下，淮北、宿州和蚌埠市等沱湖上下游各市以水为纽带，水质改善为重点，加强产业发展和社会治理等方面的合作，实现共生共融、共同发展，形成流域一体化发展和保护的格局。

2016年，全国实施河长制，这是我国水治理模式的重大制度创新。它重在落实属地责任，建立健全以党政领导为核心的责任体系，要求各河湖设立省、市、县、乡四级河长，协调各方力量，一级抓一级，层层抓落实。在河长制推动下，各地加大跨界合作力度，省辖区域的市、县、乡镇普遍建立以污染防治为主要目标的联防联控机制，部分经济联系紧密的区域还展开跨省界协同，合作治水步入快车道。2020年4月29日，四川、重庆两地正式组建全国首个跨省联合河长制办公室，并发表了《川渝跨界河流管理保护联合宣言》。两地“河长办”呼吁河流联合巡查，鼓励各级河长“多走一公里”开展交叉巡河；实行“智慧河长”系统平台对接，提升河流保护管理现代化水平；积极推动跨界河流联合编制、实施“一河一策”两商定、年度工作清单，让一张清单管两岸，一次督察两交办。这种紧密的合作机制，使联合治水朝着既有名，又有实的方向跨出重要一步。

截止到2019年底，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河监测的1610个水质断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占79.1%，比2018年上升4.8个百分点；劣Ⅴ类占3.0%，比2018年下降3.9个百分点[2]，水质的治理取得了喜人的成效。

2 跨界合作的脆弱之处

河长制等政策措施有力推动了全国水环境治理，促进了生态文明建设步伐，但是，仍然存在诸多不足。

(1)合作范围偏窄，主要专注于污染防治，对生态保护等长期效应和全局性项目缺乏主动。原因一，环境污染直接影响饮水安全，对生态的破坏显而易见，政府面临无法回避的境况；原因二，许多严重的点污染源容易查清，只要下决心治理，技术措施配套，往往在官员任期内可以取得明显成效；原因三，生态修复和保护投入大，见效慢，多数项目的实施者和受益者不匹配。

(2)合作机制不配套。首先，多地合作机制以协商为主，缺乏刚性约束，缺乏权威性，导致协同治理措施表面化、形式化；其次，利益补偿机制需要完善细化，进一步科学制定评价标准、补偿标准、使之符合当地经济实际以及普遍预期，一些小流域的补偿资金来源有限，难以取得实际作用；第三，各地方本能地追求区域综合利益的最大化，治理标准、执法力度有差异，难以形成监管合力。

(3)治理模式单一。目前的跨界合作基本是政府与政府之间的对接，行政手段和措施运用多，市场手段和社会共治手段使用少，使资源和要素的优化配置难以实现最大化目标。

3 跨界合作趋势——全流域保护

改善水质，是许多地方河流跨界合作的初衷，但是，要想使水环境得到持续改善，水资源永续利用，必须走流域整体协同合作之路。

2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式实施，这是我国第一次为一条河流制定法律。长江法的核心价值之一，就是突破行政区域分割和条条管理的传统治水模式，把长江这个极其复杂的系统作为一个整体统筹协调，统一规划，统筹保护和治理。

黄河保护法也呼之欲出。2021年4月15日，全国人大常委会在西安召开黄河保护立法座谈会，会议强调，要进一步凝聚立法共识，加快立法进程，对黄河实施法律保护，使黄河更好地为人民造福，流域保护大势所趋。

3.1 建立流域协作机制，强化协同保护

流域保护在我国还是个新课题，不仅需要把目前局部的、零散的联防联控机制整合起来，扩大合作领域，还要强化流域“一盘棋”思维，建立一个权威、高效的流域协作机制，统一指导，统筹协调流域生态环境保护和修复工作，审议流域规划项目，协调跨流域、跨部门重大事项，督促检查政策、规划的实施落实情况。云、贵、川三省在赤水河流域共同立法，协同发力的经验值得借鉴。

长约500km的赤水河流经三省，是长江上游唯一一条没有修建大坝、保持自然流态的一级支流，也是长江上游众多珍稀鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对保障长江上游的生态安全具有重大意义。2021年4月9日，三省召开人大常委会秘书长联席会议，在已有联防联控的基础上，实质性推动赤水河流域保护共同立法。三省拟通过一个流域保护共同决定，其目标是在全流域实现“统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施”。三省在制度设计上，注重与国家有关规定的衔接，注重法律法规的细化，从而形成“决定+条例”的立法形式，以此强化三省共同的法定责任，统筹推进流域综合治理、系统治理、依法治理，共同推进流域保护与绿色发展。

3.2 流域为单元，统筹规划

每条河流都有属于自己的流域，每个流域都是一个复杂的生态系统，水体、河道、水质以及动植物群落、水生生物、湿地等要素之间共生共存，互相影响、互相依赖。制定一个好的流域规划，可以给流域内不同区域的决策提供一个全局视野，使相互协调成为可能。

3.2.1 一河一策，因地制宜

每条河流都是不同的——水文环境不同、人类影响程度不同，流域保护的目标和实施战略自然不能千篇一律。为了使规划能够建立在坚实的基础之上，需要全面调查了解规划对象的自然禀赋，掌握流域内的人口、经济、用水需求。在对流域内的资源进行清查分析时，不应该忽视流域重要的文化、历史和美学元素，因为它们有可能带来重要的、独特的发展价值。

国家专门机构、政府部门公布的数据是重要信息来源，然而，众多的次级流域，特别是末级流域的数据并不完整，且水环境状况是在不断地变化，许多数据已经过时，无法作为规划的依据。规划前，需要对所有资料数据逐一核实，确保流域规划的可靠性。

做次级或末级支流流域规划时，应尽可能考虑更宽泛的背景：这个流域在整个流域中起什么作用，对整个流域的影响，与周边地区的经济比照有什么特点。特别要详细了解相关的法律法规：哪些能干，哪些不能干，能干的边界在哪里等。

3.2.2 利益相关方参与路径

流域保护涉及的利益十分广泛，流域内的任何一个利益相关方都有权力参与项目过程，表达诉求和关切。从规划的组织者来说，设计有效途径，吸纳利益相关方的意见和建议至关重要，这样做或许会迟缓规划形成，但是它可以使规划更加科学合理，特别是对规划的后续顺利实施意义重大。

首先，应充分利用政府公告、媒体宣传等形式广而告之，使公众知晓规划的目标、意义以及可能对自己和环境产生的利益和后果。

其次，广泛征求意见和建议。召开会议、问卷调查、社交平台讨论是听取主要利益相关方诉求的有效途径，对于一些重要的利益相关者还需要一对一地沟通交流。

3.3 注重发挥河长制作用

流域保护综合性强，需要动员、协调多种资源共同参与，行政系统的组织和高效必不可少。河长制立足于我国现行体制，充分整合现有行政资源，极大释放出层级制管理模式的潜力，在较大程度上改善了政出多门，多龙治水的被动局面。河长制全面实施已经5年，在各省辖区内已经普遍建立起了协同治水工作机制，一个覆盖广泛、集管理、保护于一身的水治理网络初步形成，为推进全流域保护治理合作奠定了坚实的组织、制度和人才基础。

流域保护意味着跨界合作领域扩大、协调内容更复杂、系统性更强、协调难度更大。注重发挥河长制的系统优势，充分利用在河长制基础上建立起的上下游协调机制，对流域整体保护治理工作会起到事半功倍的作用。

3.4 创新市场化手段，激励社会多元化参与

跨界流域上下游、不同区域之间的发展不平衡，导致保护治理的意愿、认知、能力差异。如何创新思路，促进社会多元主体互动、多主体共同参与流域保护修复，资源合理利用、绿色发展是实现群体利益最大化的重要手段。

(1)建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制，健全激励机制，吸引更多社会资本进入生态保护修复领域，鼓励和引导社会力量参与生态保护建设。

(2)建立权威高效的生态环境监测体系，加强重点区域资源、环境、生态监测，完善生态补偿基础数据，实现对全民所有自然资源资产有偿使用动态监管。

(3)强化技术支撑，加强生态保护标准体系绩效评估体系、统计指标体系和有偿使用信息公开和服务制度、市场信用评价制度。

(4)健全资源开发补偿制度、优化排污权配置、完善水权配置、发展生态产业、发展绿色金融、建立绿色利益分享机制。

案例1：永定河模式——以投资主体一体化带动流域治理一体化。

永定河流经内蒙古、山西、河北、北京、天津五个省区市，全长759km，流域面积4.7万km2。上世纪六七十年代开始，由于干旱、使用不当等原因，全年干涸河段增多，主要河段年均干涸121d；污染物排放严重超标，许多河段穿过城市核心区域，丧失生态功能的河道给区域发展带来极大负面影响。2018年6月，流域建立全新的协同治理机制，采取市场手段整体运作，京津冀晋四省、市政府和中交集团共同组建“永定河流域投资有限公司”[3]。

实际运营中，公司构建“1+N”的公司体系，总公司主要负责项目实施和投融资运作，项目所在地政府、企业和社会资本等共同组建N个分公司，具体负责项目建设和运营[3]。永定河公司还设立多个对应部门，上对各政府部门，下对总体项目，在公司层面实现了责权利统一。

永定河模式不仅有效打通行政区域治理界限，实施全流域整体规划、整体治理，使当下水治理难题与永续利用、局部利益与整体利益统筹协同，有序推进，同时撬动大量社会资本多元投入，减轻了政府资金压力，降低了资金风险，提高了项目效益。

案例2：佛山——多元主体助推水环境治理

佛山素有“岭南水乡”之称，河涌(当地方言：意为河汊、小水渠水沟)纵横如织，全市3797km2土地上有3207条河涌。因养殖、生活废水、村庄垃圾造成的面源污染是生态文明建设的主要障碍。在“百村升级行动计划”中，佛山充分发挥广东绿盟公益基金会的推动作用，创造性地提出了“价值生态链”理念，构建了“政府启动、公益推动、乡村主动、社会联动”的建设模式，全面提升乡村资源整合能力和建设统筹能力，使农村水环境治理和美丽乡村工作得到生动展现。

广东省绿盟基金会是由30家本土企业发起成立的公益组织。2014年11月，由政府牵头，绿盟全力推动的“中国美丽乡村计划”———罗园试点建设项目正式启动，项目采取多元投入方式进行河涌整治，绿盟成员企业、村民、志愿者等多方力量共同治理和守护水环境，原本水体黑臭，严重影响沿线居民生活的罗园涌，成功改造为水清岸绿、小桥流水、干净整洁、安逸舒适的水乡风貌。

罗园村试点的公益推动模式，其核心是“价值生态链”理念，即通过利益撬动多方资源投入生态文明建设，又通过体现各方价值走出一条可持续的乡村升级路子。比如，“罗园古村工作坊”就是联合高校合作建立，它不仅提升了乡村文化品位，挖掘出当地更广阔的水乡文化旅游价值[4]，高校也从中得以发挥服务社会职能，获得相应学术和学科发展平台，从而形成一举多赢的可持续模式。