吴江蚕桑生态补偿政策及成效分析

朱引根

（苏州市吴江区蚕桑园艺站，苏州市 215200）

自2000年以来，随着吴江工业经济的快速发展，吴江蚕桑产业开始进入产业萎缩期。为此，当地蚕业部门先后采取4项针对性措施，主要有：针对蚕作安全生产的环境日趋恶化，采取“秋种春养［1-2］”“桑蚕保险［3-7］”两项措施和针对蚕桑比较效益低下，采取“果（桑椹）草（桑蚕蛹虫草）特色”“生态补偿”两项措施，尽最大努力稳定吴江蚕桑生产。

蚕桑生态补偿，是通过养蚕促进桑园的管理，保持桑园面积稳定，更好地提高桑树的生态作用，而政府财政为公共产品（生态）提供经济补偿。据了解，目前在全国蚕区中，仅吴江在积极探索“蚕桑生态补偿”的模式。2016—2019年，吴江已累计实施“蚕桑生态补偿”共4期，共涉及蚕种18 827.35张、辐射蚕农16 770户次、补偿桑园面积达1 637.77 hm2、补偿金额累计达1 052.50万元。现把吴江蚕桑生态补偿相关内容以及成效分析如下，以供参考。

1 吴江出台蚕桑生态补偿政策的背景和意义

1.1 蚕桑生态补偿政策概念的提出

蚕桑由栽桑和养蚕两方面组成，严格意义上来说蚕桑生态补偿是通过种植桑树以补偿生态环境，通过“以养蚕促进桑树管理水平”的方式，避免桑园失管，从而发挥桑树更大的生态作用，反过来促进养蚕生产，为此，从事栽桑养蚕的个人或从事蚕桑综合发展的企业等单位可获取财政生态资金的补偿，以桑园面积计算生态补偿金额。

1.2 政策挤压明显

由于在大农业内，水稻、林业湿地等相关产业相继出台了“水稻补贴”“湿地生态补偿”等相关政策，对蚕桑产业具有较大的政策挤出效应。2011年，笔者选取吴江的6个镇，分别按高、中、一般收入的农户，每个镇取样10户，汇总得出每667 m2蚕桑与粮食作物的比较效益（表1）。

从表1可知，农户春季和秋季各养蚕1张，分别收获蚕茧42.5 kg、30.0 kg，销售额分别达1 700元、1 020元，年养蚕收入共计2 720元。其中物质成本约为1 000元，净收入为1 720元，用工数量为25人，折合人均纯收入为68.80元。在粮食作物中，一年稻麦两茬，水稻产谷600.0 kg，单价为3.0元/kg，销售额达1 800元；小麦产量为350 kg，单价为2.0元/kg，销售额达700元，累计收入2 500元，成本支出900元，净收入为1 600元，各项补贴116元，用工数量为10人，人均纯收入约为171.60元。可见蚕桑与粮食作物相比经济效益相差明显，鉴于此，基层代表要求“伐桑改种粮”。为了改善这种现状，2012年5月4日，笔者首次提出“地方政府先行探索、出台政策，多方筹措资金，给予补贴支持”的措施，以提高农民种桑养蚕的积极性，确保吴江蚕桑产业可持续发展。

表1 每667 m 2蚕桑与粮食作物的比较效益表

1.3 蚕桑特色乡镇的兴起助推生态补偿政策

2007年12月，吴江市震泽镇被中国纺织品商业协会授予“中国蚕丝被之乡”。一个镇多达70多家蚕丝被企业，其中规模较大的企业主要有“太湖雪、慈云、辑里、山丝、丝立方”5家，而这些企业的发展又急需自己的蚕桑基地，这为示范桑园提供了企业主体。企业做大了，地方领导也就更为重视，更积极地帮助企业出谋划策。2015年初，相关的主要领导在吴江区政府常务工作会议上提出要把蚕桑纳入农业生态补偿范畴，这为吴江区蚕桑生态补偿政策出台起到了关键性助推作用。

1.4 吴江蚕桑生态补偿开发的意义

吴江的蚕桑生产在苏南是最大规模的县级区，占苏州总量的95%以上，栽桑养蚕仍是吴江蚕区农村家庭经济收入途径之一。吴江蚕桑生态补偿有三大作用：一是提升蚕农经济收入，提高了抗击市场波动的能力；二是稳定吴江蚕桑产业；三是吸纳农村弱势群体的就业，进一步稳定社会。然而，吴江蚕桑在2010—2015年期间呈现出快速萎缩的趋势，极不利于产业的发展。吴江年发蚕种量从1993年的35万多张减到2015年的0.65万张。虽然近10年来吴江通过推广“秋种春养”新技术、桑蚕保险等措施有效减缓了萎缩的速度，但面临来自粮食等农业内部的补助政策的挤压，吴江的蚕桑生产已经到了必须采取保护措施的历史节点。吴江蚕桑产业具有悠久的历史，积淀了丰富的文化内涵，生态补偿政策的推出对其有不可低估的保护作用。

2 吴江蚕桑生态补偿政策的出台

2.1 成立起草班组

2015年4月，由于国内尚无蚕桑生态补偿政策的参考，吴江区农委通过内部立项（项目名称为“开发吴江蚕桑生态补偿政策”），成立政策起草组。起草组通过集中研读《关于建立吴江区生态补偿机制的实施意见（试行）》（吴政规字〔2011〕7号）、《关于调整完善生态补偿政策的意见》（吴政发〔2014〕129号）、《吴江区水稻田生态补偿办法（暂行）》（吴政办〔2014〕184号）、《关于吴江区水稻田生态补偿办法的补充意见》（吴政办〔2015〕78号）、《吴江区湿地（森林）公园、生态公益林生态补偿考核办法》（吴政办〔2015〕100号），结合吴江蚕桑的特点，提出吴江蚕桑生态补偿存在的共性和个性，为起草吴江蚕桑生态补偿政策打下基本框架。起草组还专门组织了2次镇蚕技员调研会和1次企业、茧站调研会，又通过召开座谈会、开展问卷调查等形式进一步深入调研。

2.2 起草吴江蚕桑生态补偿办法

经过多次修改后，起草组于2015年8月完成《吴江区蚕桑生态补偿办法（试行）》的起草任务。2015年9月6日，吴江区农委向各有关单位、太湖新城管委会、吴江高新技术开展区管委会、震泽镇人民政府、平望镇人民政府、桃源镇人民政府、七都镇人民政府下发《关于征求〈吴江区蚕桑生态补偿办法〉（试行）意见的函》，要求各单位于9月15日前，将修改意见反馈至吴江区农委。2015年12月11日经吴江区政府第四十二次常务会议讨论通过，并由吴江区人民政府办公室下发了《吴江区蚕桑生态补偿办法（试行）》（吴政办〔2015〕147号），自2016年1月1日起施行。

3 蚕桑生态补偿政策的内容与做法

3.1 吴江蚕桑生态补偿正确定位

由于吴江区域内蚕桑生产组织形式主要有两种方式，一是农户的丝茧育，二是企业等组织创办示范园区，所以吴江推出的蚕桑生态补偿定位为两者兼顾，而且以养蚕推动桑树的种植，并把失管桑园纳入进来，这有利于失管桑园的快速转化。

3.2 确定补偿对象及标准

吴江蚕桑生态补偿针对两种不同的蚕桑生产形式，即一般桑园和示范园区桑园，进行分类补偿。

3.2.1 一般桑园的补偿方式 以每667 m2桑园饲养蚕种0.8张为基准，每667 m2桑园每年给予400元生态补偿。这条款区别于其他行业的生态补偿的特点在于，将养蚕和桑园种植管理紧密联系起来，这是由于桑树只有用来养蚕，才能促进农民管理好桑树的种植，才能发挥桑树的生态效能，充分发挥“养蚕促管桑树”的作用。

3.2.2 示范园区桑园的补偿方式 过去对镇级和区级（含）以上蚕桑科技示范园，每667 m2桑园每年分别给予生态补偿150元和300元。从2018年起，区级（含）以上蚕桑科技示范园每667 m2桑园每年分别给予生态补偿600元，与之前相比提高了1倍。

3.3 明确补偿条件及要求

蚕桑生态补偿政策明确规定了补偿的条件以及要求，主要包括以下几点。一是桑树管理良好，从事桑蚕饲养，这是蚕桑获取生态补偿的基本要求，没有良好的桑树种植管理，就没有良好的生态效益，更谈不上生态补偿。二是蚕种来源必须合法。这项规定有利于蚕种扎口管理。三是每667 m2桑园饲养蚕种以0.8张为准，超过者须提供桑叶来源证明，否则超过部分不予补偿。四是张种产茧量需大于等于38 kg。认定产量依据分两部分：第1部分主要以茧票为准；第2部分则是自用茧部分，以村委会出具的饲养过程照片、产量核实记录及公示材料为准，以防道德风险。五是镇级（含）以上蚕桑科技园（或示范园）的桑园，要求必须签定土地流转协议、桑园经营管理协议，以防假园区骗取生态补偿资金。

3.4 明确申报、审核和验收方法

3.4.1 申报方法 一般桑园的生态补偿以村为单位进行申报，各村须如实统计农户桑园面积、地点、蚕种数量、蚕茧产量及补偿金额，并在村务公开栏公示7 d，接受村民监督，公示无异议后，以村为单位向镇（区）农业服务中心申报。

3.4.2 审核方法 镇（区）组织农委、农办、财政、国土等部门对各村桑园面积、饲养蚕种张数及其产量情况进行审核、汇总，经镇（区）政府或管委会审定后，于每年7月底前报区农委汇总。主要考虑到吴江以一期春蚕为主，所以定在7月底前，如果有秋蚕饲养可延迟到11月份。

3.4.3 验收方法 区政府组织农委、农办、财政、国土等部门对各镇（区）桑园面积及其流转情况进行审核验收，审核验收方式包括查验资料、现场核实、农户调查，各镇（区）抽查比例一般控制在10%左右。抽查比例太高，工作量太大反而不利于查实。如果总量较少，也可以提高比例。区农委会同区委农办、财政、国土等部门，于每年10月底前完成项目验收和复核审定工作，情况汇总后报区政府批准，核定当年度应拨的生态补偿资金。限定时间主要是防止工作拖拉延期。

3.5 明确资金承担、发放和使用

蚕桑生态补偿资金全部由吴江区级财政承担。一般桑园生态补偿资金的发放对象为从事直接种桑养蚕生产的农户，资金拨付到村，由村委会发放到户，这也是吴江蚕桑生态补偿的特色，直接补偿到蚕农（因为其他产业的生态补偿的钱均补偿到村级组织）。镇级（含）以上蚕桑科技示范园的生态补偿资金发放到区、镇，由区、镇确定资金使用方案，并报区农委、财政部门备案。蚕桑科技示范园的生态补偿资金主要用于桑树保护、桑园基础设施建设、生态保护与修复。该资金不得用于发放区、镇一级的村干部工资、津贴、奖金及福利补助，不得用于出国（境）、考察、旅游、接待及购置交通工具等行政管理支出。这些限制主要是突出“专款专用”和防止挪用或违规使用补偿款。对虚报数据、资料，骗取或冒领生态补偿资金以及违反规定使用生态补偿资金的情况，由财政部门收回骗取、冒领及违规使用的生态补偿资金，并按《财政违法行为处罚处分条例》予以处罚。

4 吴江执行4年蚕桑生态补偿政策后取得的成效

吴江执行4年蚕桑生态补偿政策，取得了明显的成效。主要表现为以下几点。

4.1 蚕农增收明显

2016—2019年，吴江蚕桑生态补偿涉及18 827.35张蚕种，占比98.48%，累计涉及蚕农16 770户次，补偿金额累计达1 052.50万元。户均增收627.61元（表2）。

表2 2016—2019年吴江蚕桑生态补偿基本概况

4.2 蚕桑生产稳定发展

自吴江于2016—2019年期间推广蚕桑生态补偿以来，吴江蚕桑规模基本稳定了下来，不再大幅下降。同时保持了蚕桑生产在作为苏南经济发达地区的吴江的生存地位，取得了较明显的社会效益。

4.3 生态环境明显改善

2016—2019年，吴江累计蚕桑生态补偿桑园面积达1 637.77 hm2，由于桑树在水土保持，涵养水源具有重要的作用，因此补偿种植的桑园具有明显的生态作用，从而提升了吴江蚕区的生态质量。

4.4 “蚕文游融合体”得到扶持

4年来吴江蚕桑生态补偿政策的出台，为“太湖雪蚕桑科技文化产业园”的建设提供了资金方面的支持，从而促进“蚕文游融合体”的培育和健康成长。现“太湖雪蚕桑科技文化产业园”年接待游客20多万人次，年收入高达2.3亿余元。

5 小结

吴江蚕桑产业生态补偿政策是国内首个实行蚕桑生产补偿政策的地区，它与其他地区的蚕桑生产补贴有相同之处也有不同之处。其他地区也有类似的蚕桑补贴政策，譬如广西的大新县发展种桑养蚕，县政府每667 m2桑园补贴1 700元［8］，以鼓励蚕农种植桑园发展蚕桑产业，但并不对是否养蚕以及养蚕成绩做出相应的要求，只要核实相应的桑园面积即可发放补贴。吴江的蚕桑生态补偿具有生态性、直补性、制度性的特点。生态性主要是以阔叶桑树的生态效益为名补偿，符合生态环境的总要求。直补性是直接补偿到一般蚕农和从事蚕桑生产的企业，鼓励蚕农或企业发展蚕桑产业。制度性是指以地方政府规定的办法固定下来而不带随意性。当前这一政策的落实已经初步显示出成效，后续的发展有待进一步跟踪研究。