流域“空间正义”的内涵与应用价值

李靖昳

(雄安城市规划设计研究院，河北 保定 071700)

人类文明多发源于江河沿岸，人喜欢依水而居，既感恩于江河的养育之情，又忌惮于洪水的力量。人类在与自然界江河的交往过程中既亲水近水，又敬水畏水。然而，随着城镇化进程的高速发展，以及江河资源的过度开发，流域空间分配非正义的现象层出不穷。美国法学家罗尔斯曾提出“公正性是规划过程中的首要考虑问题”[1]。流域空间是人类与动植物的共有资产，在流域治理中，维护空间各要素的平衡关系，是实现绿色发展、可持续发展的根本目的。本文将“空间正义”与“流域治理”结合，发现流域治理中的非正义现象，总结流域空间正义的6点内涵，并对其应用价值进行探讨。

1 空间正义在流域治理中应用的可行性

“空间正义”最初被提出是为了解决城市空间问题。南非地理学家皮里(Pirie)所著的《论空间正义》一书中提到“空间正义”，即“空间中的社会正义”的简单缩写[1]。近十几年来国内学者对“空间正义”展开重点研究：中国学者任平认为“空间正义”是在空间生产和空间资源配置中的社会正义[2]；山东大学曹现强教授指出“空间正义”是社会正义的空间维度[3]。由此可见，“空间正义”与社会中人类活动密切相关。这里的“空间”既包括生产社会关系和被社会关系生产的社会空间，还应包括受社会关系影响的自然空间[4]。

自然空间是空间最初的存在形态，自然空间内的所有生物体都维持着有序、平衡的状态，即生态平衡。当人类通过实践，在自然空间内发生物质、能量、信息交换时，自然空间逐渐被社会化。社会空间取代自然空间占据地球的所有权，社会空间渐渐地侵占自然空间，而自然空间反过来制约社会空间[5]。因此，“空间正义”包含2部分内容：一方面要求人类从社会空间的角度平衡不同利益群体在社会发展中利益的获取与发展代价；另一方面从自然空间的角度权衡人与自然界的资源以及其他生命体之间的关系。

习近平总书记指出：“国土资源是生态文明建设的空间载体”[6]。那么同理，江河流域也可以看作是水生态建设的空间载体。流域治理是对江河流域范围内水土及自然资源的保护、修复与合理开发利用。从空间角度看，流域治理的过程实际上是对空间的生产和分配。当人的实践活动是以牺牲空间中其他主体(动植物、自然资源等)的利益为代价时，即是破坏空间正义的行为。

习近平总书记曾说到“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”[7]。在山水林田湖所构成的生态空间中，各要素如一条锁链，环环紧扣，呈现相互依赖的关系。而在此之间所达到的平衡即为“空间正义”。以“空间正义”的角度剖析流域治理中存在的问题，并以此为准则和最终目标。

2 传统治理中非正义的表现

2.1 相关政府部门的非正义决策

(1)各专业之间缺少协调。流域综合治理需要水利、生态、景观等多个专业配合完成，而在实际工作中，各专业往往独立完成其负责的工作，缺乏沟通交流，造成设计图纸对接出错、理念相悖等问题，使工程延缓实施甚至无法推进。

(2)决策者追求短期效益，不注重长期发展，循环投资。在项目立项的最初时期，建设方向上出现一些错误，如沿河流两岸筑造高墙一般的防洪堤，以生态环境为代价获取高额经济利润。当人们开始意识到生态损毁严重时，开始破除以前的硬质堤坝，重新修建生态堤岸，而此时投入的资金数量甚至高于前期收益，被破坏的生态环境也无法回到最初的状态。

(3)政策法规不健全，管理体制欠完善。目前关于流域的法律法规尚不完善，无法明确流域资源的所有权和使用权，增加了管理难度；流域管理部门监管职责界限不清，管理呈现条块分割现象，部分区域存在漏洞；流域管理相关政策落实不到位，相应建设资金分配利用不合理。

2.2 河流空间的非正义开发

(1)立项草率、工期短、质量不合格。流域治理项目复杂且工程量浩大，部分流域治理项目在立项阶段缺少可行性研究或欠缺深度，在施工阶段往往过于简单粗暴。流域治理需要一个长期自我修复过程，但大部分项目为追求经济效益存在工期过短、工程质量低劣、治理效果欠佳等问题。

(2)开发过程过分追求经济效益。由于利益的驱使，过去几十年的水利工程大都裁弯取直，河岸过度硬质，河流生态环境被破坏；等宽等深等流速的河道会导致河流生物多样性被破坏，动植物丧失其栖息地，水体自净能力下降，水污染严重；驳岸硬质化导致河水下渗减少，水位过高；由于河流自然蜿蜒被破坏且缺少植物阻挡，洪水过水面积减小，流速快，瞬间洪峰剧增，洪水发生时灾害严重。

(3)建设过程中造成空间破碎化。在流域治理过程中，江河两侧高筑的防洪堤阻断了江河与流域范围内湿地、湖泊之间的联系，使湿地和湖泊失去调蓄洪水的功能，“活水”逐渐退化成“死水”，随着自然的沉降与蒸发而日渐萎缩、消亡。

(4)河流资源过度开发。江河资源是宝贵的自然资源，当人类过度开发江河资源时，资源的消耗速度远高于再生与自我修复速度，流域生境遭到不可逆的破坏，水质下降，水生动植物的栖息环境被侵害，生态系统无法恢复。

(5)河流景观设计雷同。项目实施初期，设计人员缺少对上位规划的深入解读以及对场地现状的实地调研考察，导致景观设计缺少特色，河流景观设计趋于统一化、标准化或西方化，设计图纸大同小异，“千河”一律[8]。

2.3 河流资源的非正义享用

(1)河流两岸空间过度资本化、私有化。人天性喜好水景，水边不仅景色宜人，且气候舒适。一些单位为获得经济效益，将河流两岸高价出售给开发商，或建成高档商业区，或建成高档住宅。

(2)高墙式防洪堤剥夺居民欣赏河流景观的权利。防洪标准是根据频率计算的某一重现期的水位，一般远远高于实际的洪水水位，这就形成了“用100年的防洪标准防一天洪水”的现象。

2.4 流域居民话语权的非正义表达

我国流域治理与管理的相关政策制定与决策以政府管制为主导，且缺少公示平台，群众参与度低，公众参与边缘化。大多数群众对流域治理不知情、不了解，无参与意愿，而部分想表达自身想法的群众也与政府对话不平等，缺少表达权利的途径。

3 域空间正义的内涵

3.1 流域空间分配利用、规划布局最优

(1)流域空间规划利用要以水环境承载能力为主要约束因子，统筹协调全域，包括干支流、上下游、左右岸及不同区域的关系，从生态保护的层面指导流域水资源开和利用等相关规划和项目的布局[9]。

(2)流域空间规划不仅要有短期目标，还要有长期战略目标，优先保障生态空间，平衡生产、生活和生态的关系。

(3)流域空间规划以水利部门主导，环保、林业、农业、园林等多部门辅助，综合规划，合理布局。

3.2 流域空间安全保障系数最大

流域空间安全包括公众的生命财产安全和流域的生态环境安全。保障流域空间的安全性是流域治理最根本的目的。①流域内居民的用水安全是居民日常生活的基础，生活用水要保证水质达标；②在每年洪水期要保障流域内居民的生命财产安全，确保防洪堤可以抵御洪水；③江河流域包含元素众多，共同构成了一个复杂的生态系统，流域治理虽然包括对自然生态的修复，但还是以人工手段为主，因此在流域治理过程中要以其生态安全为前提。

3.3 流域空间资源开发建设负面影响最小

流域空间资源的开发建设要在环境承载力范围内，以保护和修复流域生态系统功能为前提，重视河湖湿地在流域修复中的重要性，对其加强保护与修复，避免因工程建设造成的阻断。

3.4 流域空间经济产业可持续发展、绿色发展，资源利用最高效

水环境治理仅仅是流域治理的其中一项内容，流域治理还包括对其流域范围内的水资源消耗以及水污染源头进行控制与治理。要做到“药到病除”，就要从根源出发，从源头控制。水资源的大量消耗和水污染的形成大多源于工业用水与废水排放，以及农业用水与农药污染。要想实现流域空间正义，要大力推动流域内水资源节约循环利用和产业转型升级。①提升水资源节约循环高效利用水平，推进节水型企业建设，鼓励以园区为单元实施循环化工业园区建设；②加强工业污染综合防治，依法关闭长期超标排放企业，建立健全污染源监控系统；③引导企业与农民参与环境质量标准等激励性自我约束活动，提高群众对生态环境保护的意识，减少工业污染与农业面源污染。

3.5 流域空间内人居环境宜居指标最高

“十九大”报告中提到当前社会的主要矛盾是目前社会不平衡与不充分的发展无法满足人们对美好生活的需求。绿色宜居的环境是人们所迫切希望的，流域空间自然资源丰富，且人类的亲水天性，喜欢邻水聚居。因此流域内应构建宜居滨水生活环境，加强城镇滨水绿地、河湖湿地公园建设，结合地方性历史文化、聚居文化、民风民俗、建筑艺术等特色，鼓励构建以水文化为主体的滨水型特色小城镇、美丽乡村等。

3.6 流域空间管理机制最完善，宣传普及最广、公民参与最大化

流域空间呈条带状，面积大且跨越多个行政区域，涉及土地类型较多，涉及跨域、跨部门管理。实现流域“空间正义”，要做好以下几点：①补充并完善相关法律法规，利用法律的权威性和强制性来明确相关管理部门和执法部门在流域管理中的职能；②明确保护控制线范围，包括生态保护红线、河流保护蓝线、农田保护红线、城镇开发边线等，确保开发建设的合规合法；③明确各地、各级政府、各部门的政府职责及分管内容，促进各部门的合作，全方位、全域管理流域空间，避免出现各区域分治现象；④推进智慧水利建设，充分利用物联网、云计算、移动互联网、大数据、人工智能、视频、遥感遥测、BIM 等新技术，实时监控全流域情况，包括水质水量、洪涝分析、侵入预警等方面，达到整体分析、综合治理[10]；⑤促进治理过程全公众参与，进一步完善政府信息公开制度，增强相关意见的征求与落实程度，达成全民参与、共同治理的良好局面。

4 流域空间正义的应用价值

生态环境的保护与修复是全世界都在重点关注的问题，其中流域治理是我国的重点工程项目之一。在片面追求GDP的发展年代，流域空间开发与利用、保护与治理过程中，人与自然、经济与自然资源的不和谐、不友好等现象多处可见，最终形成了水资源污染、生态功能严重丧失的局面。在国家大力发展生态文明建设的今天，由于各方利益集团间的博弈以及政府部门职责不清、规范标准陈旧等问题，流域治理中“空间正义”缺失现象依然存在。从流域“空间正义”的角度来审视流域治理现状，从流域空间的分配正义、过程正义和结果正义3个视角来分析流域空间，找寻空间正义失衡的环节，发现流域空间正义缺失的表现，分析其形成原因，研究解决途径，为流域空间的正义建设提供思路。

5 结语

“空间正义”从本质上是对空间资源的生产和分配正义。本文立足于流域空间，从政府管理与决策-流域开发与建设-资源分配与享用-公众参与与反馈4个阶段剖析空间资源分配与生产过程中的非正义现象。并从空间分配、空间安全、空间开发、经济发展、人居环境和公众参与6个方面总结归纳出流域空间正义的内涵。“空间正义”多数应用于解决城市空间问题，尚未应用在流域空间中，且目前流域治理也鲜有立足于空间角度的。流域治理是具有长期性、复杂性等特点，从“空间正义”的角度出发，分析流域治理过程中的问题与成因，可以为流域治理提供一个新的方向和思路。