国资监管改革文献综述

□文/曾爱青 李 霆 曾建辉

（湖南工商大学 湖南·长沙）

［提要］ 新时代，国家对国资监管改革提出新的要求：从管资产向管资本转变。对此，学术界进行广泛研究，并取得一系列研究成果。本文全面梳理国有资产监管问题、成因和改革对策相关文献，并分析现有研究的不足，以及未来研究的展望。

自从党的十一届三中全会以来，国有企业经历了四十多年的改革发展，取得了很大进步。随着国企改革的不断深入，国企监管体制的诸多问题不断呈现出来。如，国资委职能定位模糊导致国资委监管职能存在缺位、错位、越位的现象。如何完善国有资产的监管问题不只是国有资产保值增值的问题，同时也是国企深化改革的重要问题。国资监管改革得到了理论界的广泛关注，取得了较为丰富的研究成果。本文拟全面梳理国有资产监管问题、成因和改革对策的相关文献，并分析现有研究的不足之处以及未来研究的展望。

一、国资监管存在的主要问题

（一）国资委职责定位不清。王东京（2019）认为国资委的权利过大，将所有权、运营权和监管权集于一身，因此国资委在履行国家交给其的监管职能的同时，也要履行出资人的职责和权利，这样就导致了国资委具有双重职能，既是运动员也是裁判员。张文魁（2017）指出，正是因为国资委定位不清晰，导致国资委有时站在出资人的角度上为企业获取利润最大化目标考虑，行使“盈利性使命”，有时又要站在国家的角度上对企业经营策略进行监管，行使“公益性使命”，这就导致了国资监管的使命冲突。除了国资委监管错位之外，张国英（2017）还指出，国资委监管中存在行政性治理，也就是国有企业内部的组织结构行政化，具体表现在资源配置的方面，直接按照行政命令来分配资源，调节资源流向。同时，在企业董事会的安排上也都选取行政人员，且其经营目标主要也是履行国家的社会公共职能。这种行政性的过度监管大大抑制国有企业的市场活力。在这种过渡行政性管理的背后，也存在着监管缺失的问题。在当下国有资产的监管模式中，虽然国资委将出资人职责和监管者职能统一规划，看起来实现了由管人管事管资产向管资本的转变，但在管理实践中，由于我国国企数量太多，国资委可能监管是缺失的。

（二）国资监管范围缩水。国有资产按性质来划分，可以分为经营性国有资产、行政性国有资产、资源型国有资产三类。沈昊（2020）认为，当前国资委对国有资产的监管主要还是集中在对经营性国有资产上，对行政性国有资产和资源型国有资产的监管很少涉及，容易导致行政事业性设备的增添积极性大大降低，并且相关固定资产的使用管理混乱。对于资源性国有资产则得不到良好的保护，容易遭到破坏，这都会导致国有资产使用效率低下、资源流失严重。除此之外，刘纪鹏（2020）认为现在中国国资没有实行统一监管，而是按照金融国资和产业国资分类监管，形成了财政部管金融、国资委管实业的格局。但是，从资本的内在属性来看，以所属行业为标准对国资进行分类缺乏依据且不利于对国资整体情况的掌控。

（三）管控机制缺失。沈昊（2020）研究指出，当前国资委将很多权力下放给了企业，但是下放权利后相对应的加强管理并没有建立起来，监督监管体系不完善，责任追究存在定责难、追究难的问题。也就是只强调放权，但管理却没有跟上，放管结合的长效机制也没有建立起来，并没有从权力制约的角度去限制政府和国资监管部门天然的扩权冲动。此外，戴军（2015）认为，对国资委的激励和约束机制也没有真正的建立。当前，国资委除了原则性的保值增值外，更没有相应的业绩指标也没有与指标相对应的激励约束措施，而对国资委进行考核、激励、约束是国资管理机制的重要环节，机制缺失不利于调动各方面的主观能动性。

二、国有资产监管问题产生的原因

（一）财产与政府权利逻辑的冲突。张文魁（2017）通过梳理我国监管系统是如何生成的来得出我国国企监管方式的特征。简单的来说，就是国资监管的委托代理关系问题，国有资产是全体人民共有的，而这种产权不可能将其分割成每个单个国民，这就会产生“集体行动的困境”，在这种困境下，理性的公民在国资管理上都会选择搭便车的策略。这就必须委托给一部分人群进行代理，也就是全国人大。但同时这种初始委托又会增加代理成本，因此也就需要进行第二次委托，将国有资产的管理权委托给政府，具体的代表也就是国务院。正是基于这种委托的关系，张文魁认为国有企业监管最根源的问题来自于财产权利逻辑和政府权力逻辑之间的冲突。

市场中的企业都是在产权清晰的前提下组建的，在这种制度下，股东按照财产权利的大小获得投票权进行决策，同时公司治理体系也很规范，出资人、受托人、经理人之间的关系很明确，就算三者之间会有侵权现象，也可以通过明确的法律规则进行规范，这都是基于财产逻辑下的治理。而我国的国有企业治理却是政府权利的逻辑，具体表现在国企决策安排是依照政府的行政权力大小来决定的，也就是下层的干部必须服从上层领导的决定。在这种行政逻辑下，就算是引入了民营资本，这种治理局面还是很难打破。刘肖鹏（2018）也认为，在几十年的国企改革中，对其监管带有强烈的行政管理色彩，其权限早已超出普通公司中出资人的职责，这种行政思维忽视了企业的独立法人的地位，严重影响企业的正常经营管理，还会致使原本的职能弱化。

（二）企业法人治理结构不完善。作为现代企业的标准之一的法人治理结构，对于提高国资监管的有效性具有十分重要的作用。但是，徐利安（2019）认为，我国国企的公司法人治理机制还很不完善，具体表现在监事会制度建设未能引起足够的重视，监事会的权利没有落到实处，在相应的履行手段上也缺乏力度。齐震（2017）认为，国有企业的董事会建立也存在着较大问题，形同虚设，经常出现国有股东一股独大的现象，董事会成员中大部分也都是行政干部，缺乏外部董事和独立董事，而且国企领导的薪酬制定没有市场化，缺乏奖罚激励机制，职业经理人也无法兼顾企业经营决策和行政工作。同时，刘现伟（2017）也认为，在国企的监事会和董事会的成员中有相当一部分是政工干部，他们都不是专业人员，所以相对缺乏财务、法律方面的知识，难以对国有资产监督起到有效作用。

三、国资监管改革

（一）分类监管。我国国企存在的问题主要就是行政干预过深，对此，十八届三中全会提出将国企混改进行分类治理，主要分为三部分：第一类是公益类国企，主要负责提供国民经济和社会发展必需的基础设施和公共产品。第二类是功能类国企。功能类国有企业主要是政府为实现特定的战略目标而设立，为引领和保持经济社会协调发展而采取的干预市场行为。第三类是竞争类国企。竞争类国有企业是指那些国家投资建成的、基本上不存在进入与退出障碍、同一产业内存在众多企业、企业产品基本上具有同质性和可分性、以利润为经营目标的国有企业。对于国企分类改革，刘现伟（2016）认为必须实现分类监管，才能加强国企分类治理的意义。对于公益类的国企，要建立起行业的标杆制度，注重国有资产保值增值情况，但是要根据企业不同特点设置不同的经营业绩指标，在考核的同时还要引入公共评价制度，注重社会评价。高明华（2014）认为公益类国企监管应将成本控制放在核心地位。对于功能类国企的监管，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值之外，加强对国家安全保障、国家战略服务以及特殊专项任务等功能性目标的考核，同时明确责任，强化风险分担和防范。对于竞争类国企，监管重点应放在经营绩效、主业持续发展能力、市场竞争能力上，力求实现经济效益最大化。高明华（2014）指出竞争类国企应将监管核心放在价值管理上，以管资本为主，尽量少管甚至不管人和事。

（二）创新监管方式。监管的方式应不局限于财务监督。王伟（2020）指出要关注新发展理念，做到与时俱进，积极转变思想观念，可以在现有的企业经营业绩考核体系上进行完善。完善国有资产保值增值目标责任体系和经营目标考核办法。同时，柳学信（2020）提出可以加强对出资企业重大事项的监管，建立严格的出资企业重大事项报告制度，对于企业的发展战略规划、重组、股权转让、投融资这样的重大事项都要按程序进行报告。

（三）注重平台建设。对于国企政企不分、政资不分的难题，党的十八届三中全会指出组建国有资本运营公司和国有资本投资公司来在国资委和国有企业之间形成一个缓冲和传导机制，减少国资委的干预。但是，柳学信（2015）认为两个平台的建设还处在摸索阶段，存在着许多不足，他提出在两个平台建设中，要加强监事会在其中的作用，充分发挥监事会的监督职能。同时，对于平台的高级管理者要实现职业化和市场化选聘，除了章程规定的需要政府派出的董事和监事会成员外，其余董事和监事会成员应全部实现市场化选聘。此外，何小钢（2017）认为对于两个平台需要进行分类改革，国有资本投资公司应该重点强化产业投融资的功能，向战略性产业、自身优势产业、新兴产业等领域进行投融资，实现产业结构优化调整。国有资本运营公司重点强化资本运营能力，通过股权运营和资产管理，实现国有资产的合理布局。同时，还要慎重选择懂经营的人来担任平台公司领导，加快发展。

（四）完善法人治理结构。完善国有企业法人治理结构对于加强国资监管十分重要。张文魁（2017）认为，完善法人治理结构最好的路径是进行股份多元化改造，组成股权多元化的企业，改变国企独资或者一股独大的格局。同时，要在股东会、董事会、监事会的建设上和经营管理层的构建工作中下足功夫，在权力机构、决策机构、监督机构三个机构与管理者之间形成制衡，同时还要全面推行外部董事制度，落实监事会的法定职权，形成权责明确、各司其责的公司内部决策。对于董事会的成员安排，高明华（2014）认为，国企的董事会安排十分重要，不能一蹴而就，要循序渐进地推进，我国国企如今虽然大都已经建立了董事会，但由于国有股一股独大，导致董事会成员大多为政府官员。要想形成有效治理机制，董事会成员必须要来自政府、下属企业、民间人士等多个方面，形成多方利益的不同立场。像谈马锡这样的董事会由多立场构成，使董事构成人员市场化、国际化、背景多元化，有利于薪酬激励和与国际市场接轨，这也有利于吸引高素质人才。

四、结语

目前的研究文献详细的说明了国资监管中存在的问题，国资监管问题形成的原因，也提供了相对应的解决办法。但是所提出的解决办法不足，伴随着国资委向国企的进一步授权，国资监管不可避免地会面临新的监管缺位和弱化的问题，但是目前与简政放权相对应的加强监管的体系并没有建立起来，国资监管力量也未有效整合，那么怎样建立放管结合的长效机制、如何加强顶层设计是目前需要探讨的问题。此外，产权问题也是焦点问题之一，产权改革处理不好，不利于监管的实施。即便国家相继出台了“产权明晰”、“完善产权保护制度”等政策，但是在产权交易市场中，国有资产流失仍然十分严重，为此，如何提升产权交易市场的功能、完善资产评估机制、充分发挥市场配置资产的作用也是国资监管改革所需要探讨的问题。