第三方评估机构困境与突围

2021-01-15王莉莉李小莉陈垄胜

合作经济与科技 2021年14期

□文/王莉莉李小莉陈垄胜

（1.河北大学管理学院河北·保定；2.唐山开滦林西矿业有限公司河北·唐山）

［提要］第三方评估作为民主治理模式之一，已成为推进国家治理能力现代化的有效工具。随着政府引入第三方评估机构参与绩效管理，对第三方机构评估质量也提出要求。然而，第三方评估机构发展水平良莠不齐，其独立性、专业性和权威性饱受质疑。第三方评估机构需自我审视，坚持组织机构独立、价值选择独立以及经费独立；加强评估理论研究、优化专业团队、提升和创新专业技术和方法；建立评估申诉制度、信息公开制度、评估结果反馈制度等。只有第三方评估机构优化内部管理，改善服务质量，才能最大限度地发挥好第三方评估参与国家治理的作用。

一、引言

随着政府行政改革的不断深化，第三方评估制度作为一种设立的外部制衡机制，已经成为衡量和改善政府绩效、促进社会发展、维护公平正义的重要手段和方法。2018 年《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》等一系列相关政策的出台，明确了第三方评估的思路与布局，认可了第三方评估在我国社会发展中的重要地位和作用，指明了第三方评估未来的发展方向。第三方评估，是指第三方（科研院所、企业、社会组织等）接受第一方（委托方）的委托，依据评价标准，利用专业优势，独立地对第二方（评估对象）进行评估，力求得出权威性评估结论。

近年来，我国政府大力推行第三方评估，为其获取客观事实提供有效信息来源。但第三方评估机构良莠不齐且发展滞后，所出具的评估报告广受质疑。徐双敏、崔丹丹（2016）认为社会组织第三方评估在评估方法的专业性、评估指标体系设置的科学性、评估专家的公正性以及评估结果的实际应用方面存在问题。高丽、徐选国（2019）认为第三方评估在实践过程中面临着政治、法律、专业、社会四个方面的合法性困境。严萍、李欣婷（2019）发现省级教育评估机构在独立性、专业性、公正性、效用性方面存在不足。尚虎平、孙静（2020）认为政府绩效第三方评估面临着评估模式花样太多，评估方案难以共识，评估效能广受质疑等困境。肖国芳、彭术连等（2021）则从组织生态学的新视角说明高等教育第三方评估组织的发展面临着缺乏合法性支持和社会文化认同，以及严重依赖政府资源等困境。究其原因，多归于外部原因，如政府政策不全、法律法规缺失、社会文化认同不足等方面。或是将评估结果客观性和准确性不足的原因都推到被评估对象身上，认为是被评估对象出于自身利益考虑而故意采取策略干扰评估结果。而较少有文献站在第三方评估机构的角度来分析产生这些困境的内部原因。因此，有必要从第三方评估机构自身出发，找出自身困境根源，解决自身所存在的问题，从困境中突围，才能最大限度发挥好第三方评估的作用。

二、第三方评估机构面临的困境

作为第三方评估机构，应具有独立性、专业性、权威性的特点，然而在实务中却发现某些第三方评估机构存在着独立性较低、专业水平有限、权威支撑不足的现象，已然成为第三方评估机构面临的共性问题和困境。

（一）独立性较低。作为第三方评估机构，首先要保证自己独立于第一方和第二方，不被他们牵制。主要表现在：独立的主体地位、独立的价值选择和独立的运行经费。

第三方评估大多属于政府购买服务，政府公共部门作为委托方，第三方评估机构作为受托方，两者地位悬差过大，在评估过程中的自主决策权可能会被政府公共部门的权势所压制，导致第三方评估机构在价值选择上很难做到真正独立，难以坚守中间人立场。在运行经费上，第三方评估机构开展工作的资金绝大部分来自于政府财政支持或者购买服务，使其评估工作可能会受到政府干预，评估机构有可能为了承接更多评估项目赚钱来保证日常运营，而不得不“讨好”政府。在开展评估过程中，获取需要评估的内容或者数据时，第三方评估机构又不得不依赖于被评估对象自主提交数据信息材料。因此，被评估对象可以利用其自身信息优势进行投机，故意制造“噪音”来干扰第三方评估机构的工作，达到对第三方评估机构的反向控制，第三方评估机构也就很难保持自身独立性。

（二）专业水平有限。第三方评估机构只有具备很强的专业评估能力，才能保证评估结果的客观准确，不被质疑。因此，必须要有具备专业理论知识和丰富经验的专业队伍以及一套科学的评估技术和方法。

我国第三方评估机构起步较晚，发展比较滞后，专业水平仍有限，主要体现在：第一，掌握评估基础专业知识以及各类多学科知识的系统性理论人才不足。第二，实际工作中缺乏操作型人才，实践经验不足。第三，第三方评估机构吸引力不大，由于缺少事业编制或参公编制，工资待遇不高，很难吸引评估行业专家以及具有评估专业知识和受过评估技能训练的新生力量加入。第四，有些第三方评估机构为了节约聘用成本，降低专家聘用标准，拉低了评估人员的整体专业水准。第五，由于缺乏专业人员的参与，第三方评估机构所运用的评估方法和技术落后，也无法制定出一套适合于不同评估主体和评估内容的通用评估标准体系。可见，第三方评估机构的专业能力和从业人员的专业水平还有待进一步提高。

（三）权威支撑不足。第三方评估机构只有具备权威性，才能得出令人信服不被质疑的评估结果和报告。第三方评估要保证其评估证据有效，评估结果客观公正。

评估对象之所以愿意接受评估，一方面也是为了利用第三方评估机构的权威性来为自己赢得更多民众或者资金的支持，由此可见，权威性对于第三方评估机构而言，其重要性不言而喻。然而，当前我国第三方评估机构的权威性还有待进一步验证，主要体现在：第一，证据支撑不足，表现在证据来源的渠道单一，完整性和准确性不足。目前，第三方评估机构获取评估证据的渠道较少，主要包括评估对象提交的自我评估报告以及评估专家实地调查获取的信息资料，缺少有关其他利益相关者的证据资料的收集。另外，为了获得理想的评估结果，评估对象主动提交的自我评估材料存在过度包装粉饰的嫌疑，多是彰显自身优势，而掩盖自身缺点。第二，评估结果受质疑。一些第三方评估机构为了谋求自身利益而故意发布不合事实的评估报告，失去了社会公众的信任。第三，评估效用不高。第三方评估机构功利化趋势明显，存在“为评估而评估”的现象，只重视评估结果，忽视评估的过程和指标是否恰当、范围是否全面，无法达到第三方评估的预设目标和效果。

三、第三方评估机构困境突围

为了有效发挥第三方评估制度的优势和作用，第三方评估机构必须审视自我，做好内部管理，才能从困境中突围，找到真正解决问题的路径。

（一）坚持独立发展。作为第三方评估机构，必须保持自身独立性，坚持独立发展，才能保证所发布的评估结果不被其他因素影响，确保客观公正，具备公信力。首先，第三方评估机构必须坚持机构独立，要依法设立，按照法律程序取得独立法人资格，能够独立承担自身的法律责任，不隶属于任何政府行政部门或其他组织机构，其与政府和被评估对象是一种平等的合作共赢的关系。其次，第三方评估机构要坚持价值选择独立，拥有自主决策权，自主制定从业人员的招聘条件，选人用人等行为不被他人或组织干涉。

第三方评估机构要坚持经济独立，主动去适应政府购买社会服务的需求，主动了解市场并参与市场竞争，通过公开招标等方式与竞争对手展开竞争，抢占现有市场，通过提供有偿评估服务及咨询服务等来提高营业收入。积极开展市场调研，寻求自身差异化优势，积极主动开拓别人没有但市场需要的新业务，发掘潜在市场，拓宽资金来源渠道，逐步摆脱对政府财政资金的依赖，做到经济独立。

（二）提升专业能力。第三方评估机构的专业性直接影响着其评估结果的可靠性水平，影响着公众对其信任和满意程度，所以第三方评估机构必须提高自身的专业能力。第三方评估机构要加强理论研究，不断学习国家政策，借鉴国外的先进理论及实践，并及时总结自身的评估经验，不断反思和检讨自身不足，坚持理论与实践相结合，不断深化评估行业的理论知识研究。同时，加强对从业成员价值取向、行为准则、专业意识的引导和培养，提高其道德素质和敬业精神。

培养和优化专业团队，一方面要提高评估从业人员的门槛，要求其专业知识过硬，有一定的评估实践经历，并且有良好的职业道德，还要定期对从业人员进行考核和培训，考核不达标的将会被行业淘汰，逐步形成第三方评估职业资质认定以及持证上岗制度，不断提高行业整体的专业水平；另一方面要面向社会各行业公开招聘，建立针对不同被评估对象的多层次、多类型的专家库，如对于教育第三方评估，则需要建立包含学科专家、教育管理专家、一线教师等在内的专家库，定期考核，实行优胜劣汰、动态管理。

第三方评估机构还要不断提升专业技术和方法，有效利用互联网、大数据、区块链等新兴技术，结合多学科知识开发大型线上第三方评估信息系统，创新第三方评估技术方法。

（三）保障权威性。第三方评估机构只有出具权威性的评估结果，才能更具公信力。从政府层面上，应提供制度保障。

首先，建立第三方评估申诉制度，如果被评估对象不满意第三方评估机构公布的评估结果，那么就可以向第三方评估的认可机构或政府申请上诉，只要申请理由合理，认可机构或政府就有权重新展开调查，若证据材料充分则有权调整原来的评估结果，也进一步提高了评估结果的准确性和可靠性。

其次，建立信息公开制度，一方面要完善评估机构与被评估对象之间的双向沟通机制，赋予第三方评估机构自主查阅被评估对象材料信息和数据的权限，解决评估过程中的信息不对称问题，确保评估证据来源渠道多样，保障评估结果有足够的证据支撑。此外，还可利用信息技术建立信息公开和信息资源储存平台，线上管理数据信息，并且可以随时随地查看数据，对被评估对象进行实时监督。另一方面第三方评估机构还要主动利用新闻媒体、网络、权威报纸和期刊等平台，将评估理念、标准、流程与方法以及团队成员、重大变更和评估结果等信息向社会公开，主动接受社会公众的监督，提高第三方评估机构的透明度，塑造社会公信力。

最后，建立评估结果的反馈制度，将评估结果更多应用到实际生活中去。第三方评估机构应该不断与被评估对象反馈信息，交流评估过程中发现的问题，使被评估对象可以及时纠正偏差，改正问题，做出正确决策。避免再出现“为评估而评估”的功利化趋势，解决只重视评估结果不重视评估过程和原因的问题，达到“以评促建”的效果。同时，还要将评估结果广泛应用到政府管理中，例如将政府绩效第三方评估结果作为政府官员升迁、奖惩、问责的考核指标，使第三方评估真正发挥作用，真正为社会做贡献。